Uitspraak
202203324/1/V6.
Datum uitspraak: 7 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2022 in zaak nr. 21/4230 in het geding tussen:
[wederpartij], mede voor zijn minderjarige kinderen,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om naturalisatie van hemzelf en om medenaturalisatie van zijn drie minderjarige kinderen afgewezen.
Bij besluit van 23 augustus 2021 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2021 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Laros, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J.J.J. Jansen, advocaat te Kapelle, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek op de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 19 juni 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Laros, is verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. In de besluiten van 2 april 2021 en 23 augustus 2021 heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap geweigerd op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN), omdat ernstige vermoedens bestaan dat [wederpartij] een gevaar vormt voor de openbare orde. De reden hiervoor is dat uit het justitieel documentatiesysteem blijkt dat hij zich in de proeftijd van een voorwaardelijk sepot vanwege een misdrijf bevindt. Tegen hem is namelijk een aangifte van smaad en laster gedaan en het parket Zeeland-West-Brabant heeft deze aangifte voorwaardelijk geseponeerd met een proeftijd van 28 december 2020 tot 28 december 2021. Volgens de staatssecretaris doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat hij toch het Nederlanderschap had moeten verlenen.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris ten onrechte niet is ingegaan op de aangevoerde bijzondere omstandigheden. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris gesteld dat [wederpartij] in dit kader heeft gewezen op omstandigheden die tot het strafbare feit hebben geleid en dat deze niet kunnen maken dat hij toch het Nederlanderschap had moeten verlenen, omdat hij deze in het beleid in de Handleiding RWN als niet bijzonder heeft aangemerkt. De rechtbank heeft overwogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, onder 4.3, volgt dat een bestuursorgaan omstandigheden die al in het beleid zijn verwerkt niet alleen al daarom buiten beschouwing mag laten. Zij heeft het besluit van 23 augustus 2021 om deze reden vernietigd.
Belang bij het hoger beroep
4. In een brief van 30 augustus 2022 heeft de staatssecretaris aan de Afdeling laten weten dat de proeftijd is verlopen en dat hij daarom voornemens is om het bezwaar gegrond te verklaren en aan [wederpartij] het Nederlanderschap te verlenen als hij nog altijd aan alle andere vereisten voldoet. Op de zitting bij de Afdeling van 17 januari 2023 is gebleken dat [wederpartij] en zijn drie minderjarige kinderen het Nederlanderschap inmiddels hebben verkregen. De Afdeling heeft de staatssecretaris gevraagd welk belang hij heeft bij een uitspraak op het hoger beroep. Hij heeft toegelicht dat hij het hoger beroep niet heeft ingetrokken, omdat de rechtbank het besluit van 23 augustus 2021 volgens hem op onjuiste gronden heeft vernietigd en hij precedentwerking wil voorkomen.
4.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een bestuursorgaan in beginsel belang heeft bij de beoordeling van een hoger beroep als de rechtbank een besluit geheel of gedeeltelijk heeft vernietigd, vanwege de precedentwerking die van die vernietiging kan uitgaan. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1028, onder 2.3, en 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1412, onder 5.2.
4.2. Gelet op deze vaste rechtspraak en het onderzoek op de zittingen van 17 januari 2023 en 19 juni 2023, stelt de Afdeling vast dat de staatssecretaris nog belang heeft bij een uitspraak op zijn hoger beroep.
Het hoger beroep
5. De staatssecretaris bestrijdt het onder 3 weergegeven oordeel van de rechtbank. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij alle door [wederpartij] aangevoerde bijzondere omstandigheden bij de beoordeling heeft betrokken. Volgens de staatssecretaris maken deze omstandigheden niet dat hij hem het Nederlanderschap toch had moeten verlenen. Daarbij is er volgens de staatssecretaris in de naturalisatieprocedure geen ruimte om bijzondere omstandigheden die al in de strafrechtelijke procedure zijn betrokken, opnieuw te beoordelen. Op de zitting van 19 juni 2023 heeft hij toegelicht dat hij - in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, onder 4.3 - alle aangevoerde bijzondere omstandigheden bij de besluitvorming betrekt en beziet of deze omstandigheden maken dat hij met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet afwijken van het beleid in de Handleiding RWN.
5.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN wijst de staatssecretaris een verzoek om naturalisatie af, als op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde. Volgens de Handleiding RWN, paragraaf 4 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, bestaan zulke ernstige vermoedens als de verzoeker zich in de proeftijd van een voorwaardelijk sepot bevindt. Volgens paragraaf 6 kunnen zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten en omstandigheden voordoen, die leiden tot de conclusie dat de verzoeker geen gevaar vormt voor de openbare orde.
5.2. De staatssecretaris betoogt terecht dat uit de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:878, onder 3.1, volgt dat het beleid in de Handleiding RWN mag dienen als uitgangspunt bij de beoordeling of ernstige vermoedens bestaan dat een verzoeker een gevaar vormt voor de openbare orde. De staatssecretaris betoogt verder terecht dat uit de uitspraken van de Afdeling van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:21, onder 3.1, en 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1357, onder 3.2, volgt dat er in de naturalisatieprocedure geen ruimte is voor het opnieuw beoordelen van bijzondere, verzachtende omstandigheden die de strafrechter al bij zijn oordeel heeft betrokken. Uit de uitspraak van de Afdeling van 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1859, onder 2.4.1, volgt dat er ook geen ruimte is voor het opnieuw beoordelen van bijzondere, verzachtende omstandigheden die al in het kader van een voorwaardelijk sepot in het strafrechtelijke traject zijn betrokken. De Afdeling betrekt hierbij dat, anders dan [wederpartij] heeft betoogd, de staatssecretaris in de naturalisatieprocedure het bestaan van een strafrechtelijk vonnis of een voorwaardelijk sepot als gegeven mag beschouwen. Het is niet aan de staatssecretaris om te beoordelen of aan de bestuursrechter om te toetsen op welke wijze de strafrechter tot het opleggen van een sanctie of de officier van justitie tot een sepotbeslissing is gekomen. Als een verzoeker het niet eens is met een strafvonnis, voorwaardelijk sepot of de gebruikte sepotcode, dan ligt het op zijn weg om daar binnen het strafrechtelijk kader of door middel van een klachtprocedure rechtstreeks tegen op te komen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1826, onder 3.2.
5.3. Wat betreft artikel 4:84 van Pro de Awb, stelt de Afdeling voorop dat de wettelijke bepaling waarvoor bepaald beleid is geformuleerd, bepaalt op welke kwesties de toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb kan slaan. Artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN heeft een dwingendrechtelijk karakter. Dat houdt in dat als de staatssecretaris met toepassing van het beleid in de Handleiding RWN tot de conclusie komt dat ernstige vermoedens bestaan dat een verzoeker een gevaar vormt voor de openbare orde, hij het verzoek om naturalisatie moet afwijzen. Voor een belangenafweging is in dat geval geen plaats. Dat neemt echter niet weg dat de staatssecretaris beoordelingsruimte heeft bij de vaststelling of dergelijke ernstige vermoedens bestaan en daarbij gebruikmaakt van beleid in de zin van artikel 1:3, vierde lid, en artikel 4:81 van Pro de Awb. Dit betekent dat artikel 4:84 van Pro de Awb van toepassing is. Daarbij mag hij alleen omstandigheden betrekken die relevant zijn voor de vraag in hoeverre er met betrekking tot de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar voor de openbare orde vormt. Omstandigheden die gaan over de gevolgen van de afwijzing van het verzoek om naturalisatie, moet de staatssecretaris buiten beschouwing laten. De toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb wordt dus begrensd door de ruimte die artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN laat. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4787, onder 6.6.
De Afdeling stelt vast dat in deze zaak alleen de vraag voorligt of de staatssecretaris in dit geval van het beleid in de Handleiding RWN moet afwijken en niet de redelijkheid van het beleid als zodanig. In het kader van de Handleiding RWN, paragraaf 6 van het beleid voor artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, kan een verzoeker bijzondere feiten en omstandigheden naar voren brengen die al dan niet leiden tot de conclusie dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, valt de beoordeling in het kader van artikel 4:84 van Pro de Awb in dit geval samen met de beoordeling in het kader van paragraaf 6. Dat betekent voor deze zaak het volgende.
5.4. De staatssecretaris betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij alle aangevoerde bijzondere omstandigheden in aanmerking heeft genomen. Partijen zijn het erover eens dat de officier van justitie de strafzaak voorwaardelijk heeft geseponeerd, omdat het strafbare feit in beperkte kring, namelijk tussen buren, heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris heeft dus terecht gesteld dat de door [wederpartij] aangevoerde bijzondere, verzachtende omstandigheden die tot het strafbare feit hebben geleid en die daar ook toe zijn te herleiden, geacht moeten worden al in het kader van het voorwaardelijk sepot in het strafrechtelijke traject te zijn betrokken. Zoals de Afdeling onder 5.2 heeft overwogen, is er dan geen ruimte om deze omstandigheden in de naturalisatieprocedure opnieuw te beoordelen. Verder heeft de staatssecretaris terecht gesteld dat de omstandigheden dat [wederpartij] nooit eerder een strafbaar feit heeft gepleegd en de buurman die indertijd aangifte heeft gedaan, ondertussen is verhuisd, niet afdoen aan het feit dat ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde, omdat hij zich in de proeftijd van een voorwaardelijk sepot ter zake van een misdrijf bevindt. Dat [wederpartij] zijn drie minderjarige kinderen alleen opvoedt, is geen omstandigheid die iets zegt over de vraag of er ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormt voor de openbare orde (zie onder 5.3), zodat de staatssecretaris deze niet bij zijn beoordeling in aanmerking mocht nemen. De staatssecretaris heeft ten slotte niet ten onrechte gesteld dat niet is gebleken van andere omstandigheden die zo bijzonder zijn dat hij ten tijde van het besluit op bezwaar tot de conclusie had moeten komen dat er ten aanzien van [wederpartij] geen ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar vormde voor de openbare orde.
5.5. Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond.
6.1. Op de zitting van 17 januari 2023 heeft de staatssecretaris toegelicht dat het feit dat de proeftijd inmiddels was verlopen hem aanleiding heeft gegeven het verzoek om naturalisatie opnieuw te beoordelen en een nader onderzoek in te stellen. Volgens de staatssecretaris bleek bij dit onderzoek dat [wederpartij] nog altijd aan alle andere vereisten voldeed. Hij heeft het besluit van 23 augustus 2021 daarom ingetrokken. Bij een besluit van 10 oktober 2022 heeft hij het tegen het besluit van 2 april 2021 gemaakte bezwaar alsnog gegrond verklaard, dat besluit herroepen en alsnog besloten om [wederpartij] en zijn drie minderjarige kinderen voor te dragen voor het Nederlanderschap. Omdat [wederpartij] geacht moet worden onvoldoende belang te hebben bij een beroep dat betrekking heeft op het besluit van 10 oktober 2022, is in dit geval geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ontstaan waarop nog moet worden beslist. Overigens heeft hij in reactie op het nieuwe besluit gesteld zich daarin te kunnen vinden.
6.2. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 april 2022 in zaak nr. 21/4230;
III. verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van Ark
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
861
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 9
1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
a. op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk;
[…]
Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap
Toelichting bij artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a
Paragraaf 4. Afwijzing als er serieuze verdenkingen bestaan dat de vreemdeling een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen
De woorden ‘ernstige vermoedens’ in het onderhavige artikellid geven aan dat niet alleen misdrijven waarvoor de vreemdeling al onherroepelijk is veroordeeld in aanmerking moeten worden genomen, maar ook misdrijven waarvan hij op goede gronden wordt verdacht en waarop alsnog een sanctie kan volgen.
Met ‘sanctie’ wordt hier niet alleen bedoeld een straf (bijvoorbeeld geldboete, taakstraf of gevangenisstraf) of een maatregel die door de strafrechter is opgelegd, maar ook uitgevaardigde strafbeschikkingen of door de politie of het OM opgelegde boeten. De vreemdeling mag weliswaar niet voor schuldig worden gehouden zolang dat niet is komen vast te staan, maar dat brengt niet met zich mee dat een serieuze verdenking ter zake van misdrijf irrelevant is. De wet bepaalt immers dat weigering van naturalisatie of optie moet plaatsvinden, als op grond van het gedrag van de vreemdeling ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar oplevert voor de openbare orde. Als naderhand blijkt dat de ernstige vermoedens toch niet hebben geleid tot een sanctie, zal dat bij de verdere behandeling van de naturalisatie- of optieprocedure worden betrokken.
Aanleiding voor het aannemen van een serieuze verdenking kan bijvoorbeeld zijn een tegen de vreemdeling wegens misdrijf opgemaakt proces-verbaal (kan onder meer blijken uit het Opsporingsregister of het register van de herkenningsdienst) of de vermelding op het uittreksel van de Justitiële documentatiedienst (JDD) van een openstaande strafzaak ter zake van misdrijf. Ook als de vreemdeling al is veroordeeld voor een misdrijf of jegens hem ter zake van een misdrijf een strafbeschikking is uitgevaardigd, maar hij tegen het vonnis in hoger beroep is gegaan of verzet heeft aangetekend tegen de strafbeschikking, is de strafzaak nog niet onherroepelijk afgedaan en is er nog steeds sprake van een serieuze verdenking. Het is mogelijk dat de vreemdeling in hoger beroep wordt veroordeeld tot een andere straf. Verder is er sprake van ernstige vermoedens als de vreemdeling zich nog in de proeftijd bevindt. Een proeftijd kan worden verbonden aan een voorwaardelijk sepot, een voorwaardelijke veroordeling of een voorwaardelijke gratie. Als de vreemdeling zich niet houdt aan de voorwaarden, kan alsnog strafvervolging worden ingesteld of kan de gratie ongedaan worden gemaakt.
[…]
Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
• nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
• […].
Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
[…]
De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN Pro worden afgeweken.