Uitspraak
202106641/1/A2.
Datum uitspraak: 1 februari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Castricum,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 september 2021 in zaak nr. 19/4164 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] te Limmen, gemeente Castricum, (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2019 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 14 augustus 2019 heeft college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 15 december 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 14 augustus 2019 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 25 januari 2021 heeft het college een nadere motivering van het besluit van 14 augustus 2019 ingediend.
Bij uitspraak van 10 september 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2019 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 augustus 2022, waar [wederpartij], bijgestaan door mr. R. Visser, en het college, vertegenwoordigd mr. T. van Wissen en bijgestaan door mr. T.A.P. Langhout, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is eigenaar van de woning [locatie] te Limmen (hierna ook: de woning), gelegen bij de kruising van de Visweg en de Rijksweg. Hij heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van het op 21 april 2011 in werking getreden bestemmingsplan "Limmen-Zandzoom" (hierna ook: het nieuwe bestemmingsplan). De woning van [wederpartij] grenst direct aan het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens [wederpartij] leidt het nieuwe bestemmingsplan tot een forse toename van verkeer nabij zijn woning, waardoor de waarde van zijn woning is gedaald en hij schade lijdt.
2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 4 februari 2019 een door mr. T.A.P. Langhout opgesteld advies van 10 december 2018 ten grondslag gelegd. Volgens het advies van Langhout zijn de gronden waarop de voor [wederpartij] relevante planologische veranderingen hebben plaatsgevonden in het nieuwe bestemmingsplan bestemd voor de uit te werken bestemming "Gemengd Uit te werken 1". Aangezien een uit te werken bestemming in een bestemmingsplan geen grondslag kan zijn voor een tegemoetkoming in planschade, lijdt [wederpartij] volgens Langhout geen planschade als gevolg van het bestemmingsplan "Limmen-Zandzoom".
De bestemming "Gemengd Uit te werken 1" is gedeeltelijk uitgewerkt in het op 26 april 2018 in werking getreden uitwerkingsplan "Limmen Linten fase 2c" en het op 26 juni 2018 in werking getreden uitwerkingsplan "Supermarkt Limmer Zandzoom". Langhout heeft deze uitwerkingsplannen vergeleken met het op 9 oktober 1989 voor het betrokken gebied vastgestelde bestemmingsplan "Strandwal" (hierna ook: het oude bestemmingsplan). Op grond van de eerste planvergelijking is Langhout tot de conclusie gekomen dat [wederpartij] als gevolg van het uitwerkingsplan "Limmen Linten fase 2c" geen planologisch nadeel ondervindt. Op grond van de tweede planvergelijking is Langhout tot de conclusie gekomen dat [wederpartij] van het uitwerkingsplan "Supermarkt Limmer Zandzoom" geen planologisch nadeel ondervindt. Gezien het voorgaande heeft Langhout het college geadviseerd het verzoek van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen. Langhout heeft zich in het advies verder op het standpunt gesteld dat voor [wederpartij] in dit geval een normaal maatschappelijk risico geldt van 5% in het geval hij als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan planschade zou lijden.
Het college heeft aan het besluit van 14 augustus 2019 onder meer een nader advies van Langhout van 10 mei 2019 ten grondslag gelegd.
De procedure bij de rechtbank
3. [wederpartij] heeft bij de rechtbank een door Tog Nederland Zuid B.V. opgestelde contra-expertise van 24 september 2019 overgelegd. Volgens de contra-expertise kan Tog Nederland zich vinden in de planologische vergelijkingen tussen de uitwerkingsplannen en het oude bestemmingsplan in het advies van Langhout en in de conclusie van Langhout dat [wederpartij] als gevolg van de uitwerkingsplannen geen planologisch nadeel lijdt. Volgens Tog Nederland heeft Langhout echter ten onrechte geen planologische vergelijking gemaakt tussen de niet uit te werken bestemmingen van het nieuwe bestemmingsplan en het oude bestemmingsplan. Volgens Tog Nederland lijkt het nieuwe bestemmingsplan een aanmerkelijke intensivering van het verkeer nabij de woning van [wederpartij] mogelijk te maken. Aangezien Tog Nederland niet beschikte over het oude bestemmingsplan, is in de contra-expertise geen planologische vergelijking opgenomen. In de contra-expertise is verder vermeld dat het standpunt van Langhout dat voor [wederpartij] in deze zaak een normaal maatschappelijk risico geldt van 5%, niet onredelijk voorkomt.
4. Het college heeft bij de rechtbank een nader advies van Langhout van 11 maart 2020 ingediend.
5. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de advisering van Langhout niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld mogen worden. De rechtbank heeft overwogen dat Langhout in het nader advies van 11 maart 2020 niet heeft gemotiveerd waarom er volgens hem geen relevante wijzigingen ontstaan als de eindbestemmingen "Verkeer" en "Verblijfsgebied" van het bestemmingsplan "Limmen Zandzoom" worden vergeleken met relevante bestemmingen van het bestemmingsplan "Strandwal". In dat advies heeft Langhout ook niet gemotiveerd waarom er volgens hem per afzonderlijk uitwerkingsplan geen nadeel is als het gaat om verkeer en heeft hij geen aandacht besteed aan de verbreding van de Visweg.
6. Het college heeft bij de brief van 25 januari 2021 ter nadere motivering van het besluit van 14 augustus 2019 een nader advies van Langhout van 13 januari 2021 aan de rechtbank gezonden. In het advies heeft Langhout de bestemmingen "Verkeer" en "Verkeer-Verblijfsgebied" van het nieuwe bestemmingsplan vergeleken met de voormalige bestemmingen "Verkeersdoeleinden I" en Verkeersdoeleinden II". Volgens Langhout leidt de nieuwe bestemming "Verkeer" voor de Rijksweg niet tot een zodanige toename van de verkeersintensiteit dat [wederpartij] hiervan planologisch nadeel kan ondervinden. Daarbij vermeldt Langhout dat de breedte van het bestemmingsvlak van de nieuwe verkeersbestemming voor de Rijksweg 28 m bedraagt terwijl het bestemmingsvlak van de oude verkeersbestemming een breedte van 26 m had. Het bestemmingsvlak van de nieuwe bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" voor de Visweg heeft een breedte van 12 m terwijl het bestemmingsvlak van de oude bestemming "Verkeersdoeleinden II" 8 m breed was. In het nieuwe bestemmingsplan is voor de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" geen dwarsprofiel opgenomen. Volgens Langhout is de functie van de nieuwe bestemming niet anders dan van de oude bestemming: het was en is een verkeers- en verblijfsbestemming. In de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan is vermeld dat het aantal motorvoertuigen per etmaal op de Visweg ongeveer 4500 gaat bedragen. Bij die prognose is uitgegaan van de uitwerking van de uit te werken bestemmingen "Gemengd 1" en "Wonen", maar die bestemmingen zijn nog niet geheel uitgewerkt. Volgens Langhout is de verkeersprognose in de toelichting daarom geen reële prognose. Uit de toelichting valt bovendien de maximale verkeersintensiteit van de Visweg onder het oude bestemmingsplan niet af te leiden. Volgens Langhout kan van toename van de verkeersintensiteit pas sprake zijn als de uit te werken bestemmingen geheel zijn uitgewerkt. Langhout wijst er verder op dat ter plaatse onder het oude bestemmingsplan al veel agrarisch verkeer viel te verwachten. Langhout komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat het nieuwe bestemmingsplan niet leidt tot planologisch nadeel door toegenomen verkeer en daarmee gepaard gaande toename van geluidhinder en aantasting van de luchtkwaliteit.
In het advies van Langhout is verder vermeld dat het uitwerkingsplan "Limmer Linten fase 2c" de bouw van veertig nieuwe woningen mogelijk heeft gemaakt. Gelet op de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan leidt deze toename aan woningbouw volgens Langhout niet tot planologisch nadeel door toegenomen verkeer op de Visweg of de Rijksweg. Het uitwerkingsplan "Supermarkt Limmer Zandzoom" maakt de oprichting van een supermarkt mogelijk. De verkeersaantrekkende werking van de nieuwe supermarkt bedraagt 1.767 motorvoertuigen per etmaal. Gelet op de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan voor de Visweg en de Rijksweg leidt dit uitwerkingsplan volgens Langhout niet tot planologisch nadeel door toegenomen verkeer.
7. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het advies van Langhout ontoereikend is om het besluit van 14 augustus 2019 alsnog van een deugdelijke motivering te voorzien. De rechtbank heeft overwogen dat de Visweg onder het oude bestemmingsplan was bestemd voor buurt- en woonstraten, terwijl de Visweg onder het nieuwe bestemmingsplan de functie heeft van zowel verblijf als de afwikkeling van doorgaand verkeer. Uit deze bestemmingswijziging kan worden afgeleid dat de Visweg onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan een belangrijke rol speelt in de verkeersontsluiting van het plan Limmen-Zandzoom. Ook de verbreding van de Visweg, die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt, duidt daarop. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft nagelaten om te motiveren of deze planologische verandering gevolgen heeft voor de verkeersintensiteit op de Visweg. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat in het advies van Langhout van 14 augustus 2019 is vermeld dat voor de Visweg de maximale invulling van de verkeersbestemming in het oude bestemmingsplan onbekend is en een reële prognose voor het gebruik van de verkeersbestemming in het nieuwe bestemmingsplan ontbreekt. De planologische vergelijking die Langhout volgens zijn advies zou moeten maken, heeft hij daarom niet kunnen maken. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet valt in te zien hoe Langhout in deze omstandigheden tot de conclusie kan komen dat de planologische verandering niet heeft geleid tot planologisch nadeel.
Maatstaf
8. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 2.1 en 2.3, ECLI:NL:RVS:2021:2402.
9. Wanneer de door de aanvrager gestelde schade is te herleiden tot een gestelde toename van de geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, dient bij de planvergelijking in het kader van het onderzoek naar hetgeen op grond van het nieuwe planologische regime op de peildatum maximaal kan worden gerealiseerd een reële prognose te worden gemaakt van het gebruik van de bewuste gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting. Dit onderzoek zal moeten uitwijzen of de geluidbelasting van dien aard is dat het nieuwe planologische regime een nadeliger positie van aanvrager, met daaruit voortvloeiende schade in de vorm van waardevermindering van zijn onroerende zaak, tot gevolg heeft gehad. Op dezelfde wijze dient te worden onderzocht of de gestelde verslechtering van de luchtkwaliteit zich voordoet en leidt tot schade. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van de Afdeling onder 2.4.
10. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de hiervoor aangehaalde overzichtsuitspraak van de Afdeling onder 8.3.
Het hoger beroep van het college
11. Het college bestrijdt dat het zijn standpunt dat [wederpartij] van de nieuwe verkeersbestemmingen voor de Rijksweg en de Visweg geen planologisch nadeel ondervindt onvoldoende heeft gemotiveerd met de adviezen van Langhout. Het college voert aan dat in die adviezen terecht is vermeld dat de planologische functie van de Visweg niet is veranderd. De Visweg had ook onder het oude bestemmingsplan al een belangrijke functie als ontsluitingsweg. Het college handhaaft zijn standpunt dat de verbreding van de Visweg van 8 naar 12 m, die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt, niet tot planologisch nadeel lijdt. In de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan is vermeld dat die verbreding is ingegeven door de wens ter plaatse fiets- en voetpaden te realiseren. Volgens het college valt niet te verwachten dat de verbreding zal worden gebruikt om extra autoverkeer mogelijk te maken. Het college voert aan dat het oordeel van de rechtbank dat de planologische verbreding inherent is aan meer verkeersbewegingen feitelijke grondslag mist.
Het college voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat Langhout in zijn advies van 10 november 2021 het standpunt dat de verkeersintensiteit en daarmee verband houdende geluidhinder als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan niet toenemen niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Volgens het college volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1269, dat Langhout niet zelf onderzoek hoefde te doen naar de verkeersbelasting op de Visweg onder het regime van het oude bestemmingsplan. Bij gebrek aan gegevens over de verkeersbelasting op die weg, mocht Langhout volstaan met een globale beschrijving van de verkeersbelasting onder het oude bestemmingsplan. Aangezien de verkeersbelasting onder het regime van het oude bestemmingsplan onbekend is, heeft Langhout terecht op basis van beschikbare gegevens een eigen afweging gemaakt. Daarbij heeft Langhout het door Goudappel Coffeng tijdens de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan opgestelde rapport ‘Verkenning Milieueffecten Zandstroom’ mede in aanmerking genomen. Volgens dit rapport kan als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan voor de Visweg de verkeersdruk op de Visweg toenemen tot 4.500 mve en valt daarvan een toename aan verkeersgeluid van 3 dB te verwachten. Volgens Langhout is dit een beperkte toename van geluidhinder die aangeeft dat de Visweg onder het oude planologische regime al veel verkeer verwerkte. Daarbij is volgens het college van belang dat een toename van 3 dB is voorzien ten opzichte van de feitelijke situatie onder het oude planologische regime. Ten opzichte van de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan zal de geluidstoename volgens het college dan ook minder zijn. Volgens het college is hiermee deugdelijk gemotiveerd dat van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel valt te verwachten.
Het college heeft bij het hoger beroepschrift een nader advies van Langhout van 10 november 2021 ingediend. De Afdeling zal voor zover nodig op dit advies ingaan bij de beoordeling van de beroepsgronden.
12. Volgens zijn schriftelijke uiteenzetting van 8 december 2021 gaat het [wederpartij] in deze procedure om de planologische verslechtering door de verbreding van de Visweg en de realisering van een verkeersplein op het kruispunt Visweg-Rijksweg die het nieuwe bestemmingsplan volgens hem mogelijk maakt. Hij voert in de schriftelijke uiteenzetting verder het volgende aan over het hoger beroep van het college.
Volgens [wederpartij] is met de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan de verkeerssituatie ter plaatse van zijn woning ernstig verslechterd. De verslechterde verkeerssituatie is het gevolg van de nieuwe stedenbouwkundige structuur die met het bestemmingsplan is beoogd, waarbij de Visweg als belangrijkste ontsluitingsweg van het plangebied wordt ingericht en het nieuwe bestemmingsplan de aanzet vormt tot een verkeersplein voor zijn deur. [wederpartij] is het niet eens met het standpunt van het college, dat in planologisch opzicht pas sprake is van een verkeerstoename als alle uit te werken bestemmingen zijn uitgewerkt. Hij voert aan dat de gebruiksmogelijkheden van de gronden met de uit te werken bestemmingen vastliggen, zodat daarvan kan worden uitgegaan. Volgens hem staat het woningbouwprogramma dat het nieuwe bestemmingsplan mogelijk maakt vast. De verbreding en herinrichting van de Visweg leiden volgens [wederpartij] op zichzelf ook tot de aantrekking van extra verkeer, onder meer vanuit Heiloo en Bakkum en vrachtverkeer.
[wederpartij] voert verder aan dat uit figuur 2 van het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng volgt dat in de nieuwe situatie de verkeersintensiteit op de Visweg zal stijgen tot 4.500 voortuigbewegingen per etmaal, hetgeen een verdubbeling is ten opzichte van de autonome groei tot 2020. Daarom is verbreding van de Visweg en de Rijksweg nodig. Volgens [wederpartij] heeft een verbrede Visweg een capaciteit van 5.000 mve en zegt dat iets over de te verwachten verkeersdruk op het kruispunt Visweg-Rijksweg. [wederpartij] verwijst naar paragraaf 5.2 van het verkeersrapport, waar over de Visweg is vermeld: "Het ontbreken van voetgangersvoorzieningen is op dit moment bepalend voor de maximaal wenselijke intensiteit op deze route. Bij de huidige vormgeving is een auto-intensiteit van niet meer dan 2.000 mvt/etm wenselijk." Daarbij wijst hij erop dat het uitbreidingsplan "Supermarkt Limmen-Zandzoom" volgens Langhout tot een toename van 1.767 motorvoertuigen per etmaal leidt. Volgens [wederpartij] is in het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng de toename van de verkeersdruk dan ook voorzichtig berekend. Volgens hem zal het maximale aantal te verwachten voortuigbewegingen bij een maximale invulling van het bestemmingsplan hoger zijn dan het aantal van 4.500 mve dat in figuur 2 van het verkeersonderzoek is vermeld.
[wederpartij] betwist het standpunt van het college dat er bij ontbreken van verkeersgegevens geen onderzoek naar de maximale planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan nodig is. Hij stelt dat het bestemmingsplan "Strandwal" een conserverend plan was en dat daarom voor de verkeersbelasting onder dat planologische regime kan worden uitgegaan van de verkeerscijfers in figuur 2 van het verkeersonderzoek.
[wederpartij] voert tot slot aan dat de 3 dB aan geluidstoename die in het onderzoek van Goudappel Coffeng is vermeld het langtijdig gemiddelde is. Hij stelt dat van het nieuwe bestemmingsplan hogere piekbelastingen geluid zijn te verwachten door de toename van verkeersbewegingen en het kruispunt voor zijn deur. Volgens [wederpartij] zal hij daarvan niet alleen planologisch nadeel ondervinden door toegenomen geluidhinder, maar ook door toegenomen lichthinder, extra aantasting van zijn privacy door stilstaand verkeer voor de deur, verslechtering van het woon- en leefklimaat, veiligheid en bereikbaarheid en verminderde situeringswaarde.
13. Zoals volgt uit de maatstaf die hiervoor onder 8 is vermeld, moeten bij een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade de maximale gebruiks- en bouwmogelijkheden van het nieuwe planologische regime vergeleken worden met de maximale gebruiks- en bouwmogelijkheden van het direct daaraan voorafgaande planologische regime. Uit deze maatstaf en de maatstaf die hiervoor onder 9 is vermeld, gelezen in onderling verband, volgt dat in deze zaak bij de planvergelijking moet worden onderzocht wat de maximale verkeersintensiteit op de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen was onder het regime van het oude bestemmingsplan. Daaruit volgt ook dat moet worden onderzocht wat een reële prognose is van de verkeersintensiteit op de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen is onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan. Vervolgens moet worden onderzocht of, en zo ja in welke mate, [wederpartij] van de nieuwe verkeerbestemmingen planologisch nadeel zal lijden. Bij deze onderzoeken moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van de verkeersbestemmingen voor deze wegen in het oude en het nieuwe bestemmingsplan.
De Afdeling volgt dus niet het standpunt van het college dat pas een reële prognose van de verkeersintensiteit op de Visweg en de Rijksweg onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan kan worden gemaakt, nadat de uit te werken bestemmingen in het nieuwe bestemmingsplan voor gronden aan weerzijden van de Visweg volledig zijn uitgewerkt. [wederpartij] heeft op de zitting bevestigd dat hij een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de nieuwe verkeersbestemmingen voor de Visweg en de Rijksweg heeft gevraagd en deze verkeerbestemmingen zijn geen uit te werken bestemmingen. Voor de planvergelijking die in deze zaak moet worden gemaakt zijn gronden met een andere bestemming dan deze verkeersbestemmingen dan ook niet van belang. Uit de door Goudappel Coffeng opgestelde rapporten ‘Verkeersonderzoek Zandzoom’ van 16 juli 2010 en ‘Verkenning milieueffecten Zandzoom’ van 30 juli 2010, die tijdens de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan zijn opgesteld en als bijlage bij de toelichting daarvan zijn gevoegd, volgt ook niet dat het extra verkeer op de Visweg en de Rijksweg alleen afkomstig zal zijn uit het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan. Volgens deze rapporten heeft Goudappel Coffeng bij de berekening van de toekomstige verkeersintensiteiten op de Visweg en de Rijksweg ook extra verkeer van planologische ontwikkelingen buiten het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan in aanmerking genomen.
14. Anders dan het college heeft betoogd, is de planologische functie van de Visweg en de Rijksweg in het nieuwe bestemmingsplan veranderd ten opzichte van het oude bestemmingsplan. In het advies van Langhout van 10 november 2021 is vermeld dat de Visweg voorheen in het bestemmingsplan "Strandwal" op grond van de bestemming "Verkeersdoeleinden II" mede was bestemd voor ‘buurt en woonstraten’, terwijl de Visweg nu in het bestemmingsplan "Limmen-Zandzoom" op grond van de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" mede is bestemd voor "een functie gericht op zowel verblijf als op de afwikkeling van het doorgaande verkeer". In dat advies is ook vermeld dat de Rijksweg voorheen in het bestemmingsplan "Strandwal" op grond van de bestemming "Verkeersdoeleinden I" mede was bestemd voor "hoofdontsluitingswegen", terwijl de Rijksweg nu in het bestemmingsplan "Limmen-Zandzoom" op grond van de bestemming "Verkeer" mede is bestemd voor een functie gericht op de afwikkeling van het doorgaande verkeer".
Naar het oordeel van de Afdeling vormen deze bestemmingswijzigingen een relevante planologische verandering. Anders dan voorheen zijn de Visweg en de Rijksweg nu namelijk uitdrukkelijk mede bestemd voor doorgaand verkeer dat niet afkomstig is uit aangrenzende woon- en werkgebieden. Aannemelijk is dan ook dat deze wegen in het nieuwe bestemmingsplan, vergeleken met het oude bestemmingsplan, zijn bestemd voor een grotere verkeersintensiteit.
15. In de rapporten van Goudappel Coffeng is vermeld dat onder het regime van het oude bestemmingsplan de maximaal veilige verkeersintensiteit van de Visweg ongeveer 2.000 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mve) en van de Rijksweg ongeveer 15.000 mve was. Op de zitting heeft het college deze aantallen bevestigd. Volgens de rapporten zal onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan in 2020 op de Visweg de verkeersintensiteit in 2020 ongeveer 4.500 mve en op de Rijksweg ongeveer 19.000 mve bedragen. In het verkeersrapport is vermeld dat voor een veilige verkeersintensiteit op de Visweg van meer dan 2.000 mve de realisering van voetpaden en eventueel fietsbanen op deze weg nodig is en dat de Visweg daarvoor verbreed moet worden.
Gezien het voorgaande kan het standpunt van het college dat de verbreding van de Visweg van 8 m naar 12 m naar verwachting niet zal leiden tot een toename van verkeer op die weg, niet worden gevolgd.
16. Anders dan het college heeft aangevoerd en in het advies van Langhout van 10 november 2021 is vermeld, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1269, niet dat de hiervoor onder 9 vermelde maatstaf in het algemeen niet meer geldt. In de uitspraak van 16 juni 2021 heeft de Afdeling overwogen dat de adviseur "in dit geval [mocht] volstaan met de globale beschrijving in het deskundigenadvies van de geluidhinder die voorheen onder het regime van het bestemmingsplan op perceel […] viel te verwachten." Daarbij was onder meer van belang dat in die zaak de betrokken weg voorheen een rustige landweg was en in die zaak ook anderszins met een globale beschrijving van de te verwachten geluidhinder onder het oude planologische regime kon worden volstaan. Zoals is vermeld op pagina 12 van het advies van Langhout van 10 november 2021, was de Visweg ook onder het regime van het oude bestemmingsplan al een belangrijke ontsluitingsweg. Alleen al hierom gaat een vergelijking tussen deze zaak en de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 16 juni 2021 niet op.
De Afdeling volgt dus niet het standpunt van het college dat bij het ontbreken van verkeersgegevens het college in het kader van een planschadeprocedure geen onderzoek hoeft te doen naar de maximale verkeersintensiteit op een weg onder het oude planologische regime en een reële prognose van de maximale verkeersintensiteit op die weg onder het nieuwe planologische regime.
17. De conclusie is dat Langhout in zijn adviezen van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan, door aan te nemen dat hij geen onderzoek hoefde te doen naar het maximale gebruik van de Visweg en de Rijksweg onder het regime van het oude bestemmingsplan en door aan te nemen dat een reële prognose van de maximale verkeersintensiteit op de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan niet kan worden bepaald voordat de uit te werken bestemmingen in het nieuwe bestemmingsplan geheel zijn uitgewerkt. De nieuwe verkeersbestemmingen voor de Visweg en de Rijksweg zijn namelijk geen uit te werken bestemmingen. [wederpartij] heeft verder terecht aangevoerd dat Langhout in zijn adviezen ten onrechte niet is ingegaan op mogelijke andere hinder dan geluidhinder van de toegenomen verkeersintensiteiten op de Visweg en de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat Langhout zijn conclusie dat [wederpartij] van het nieuwe bestemmingsplan geen planologisch nadeel ondervindt niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat hij ten onrechte niet heeft onderzocht of de nieuwe verkeersbestemmingen leiden tot een hogere verkeersintensiteit op de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van de Visweg met de Rijksweg en of [wederpartij] hiervan planschade zal lijden door toegenomen geluidhinder, lichthinder, fijnstof of ander planologisch nadeel. Het college mocht dan ook niet op de adviezen van Langhout afgaan.
18. De betogen slagen niet.
Slotsom hoger beroep
19. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
Het besluit van 18 november 2021
Het besluit en het advies van Langhout
20. Het besluit van 18 november 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
21. Het college heeft in het besluit van 18 november 2021 het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard, omdat volgens het planschadeadvies van Langhout van 18 november 2021 de familie [wederpartij] van de planologische wijzigingen geen planschade ondervindt. Daaraan heeft het college toegevoegd dat het hiermee het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 22 juli 2019 volgt en het besluit van 4 februari 2019 in stand blijft.
Langhout heeft in zijn advies van 18 november 2021 voor de vergelijking van de verkeersbestemmingen voor de Visweg en de Rijksweg verwezen naar zijn adviezen van 13 januari 2021 en 10 november 2021. Volgens het advies van 18 november 2021 kan een relevante toename van de verkeersintensiteit alleen optreden als gevolg van uitwerkingsplannen waarin de uit te werken bestemmingen van het nieuwe bestemmingplan zijn uitgewerkt. Het advies van 18 november 2021 wijkt niet wezenlijk af van de eerdere adviezen van Langhout.
Advisering door Langhout
22. [wederpartij] is het niet eens met het besluit van 18 november 2021. In zijn zienswijze van 8 december 2021 betoogt hij in de eerste plaats dat het besluit van 18 november 2021 niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat het is gebaseerd op een door Langhout opgesteld advies. Hij voert aan dat Langhout voorafgaande aan de uitspraak van de rechtbank vier adviezen heeft uitgebracht en dat de rechtbank zijn beroep toch gegrond heeft verklaard. Het gaat volgens [wederpartij] in deze zaak om de vraag hoe de planvergelijking moet worden uitgevoerd. Volgens [wederpartij] kon het college niet verwachten dat Langhout in een nieuw advies een andere planvergelijking zou maken dan in zijn eerdere adviezen. Langhout had dan moeten erkennen dat zijn eerdere adviezen op dit punt gebrekkig waren en [wederpartij] verwacht niet dat de adviseur dat zal doen.
22.1. Langhout is te beschouwen als een deskundige op het gebied van planschade. Dat de rechtbank heeft vastgesteld dat aan zijn eerdere adviezen gebreken kleefden, betekent niet dat Langhout niet deskundig is. Niet in geschil is dat Langbout in deze zaak onafhankelijk en onpartijdig advies heeft uitgebracht. Dat het college aan het besluit van 18 november 2021 opnieuw een advies van Langhout ten grondslag heeft gelegd betekent dan ook niet dat dat besluit daarom onzorgvuldig tot stand is gekomen.
22.2. Het betoog slaagt niet.
Planvergelijking
23. [wederpartij] betoogt verder dat het college met het nieuwe besluit het door de rechtbank vastgestelde gebrek aan het besluit van 14 augustus 2019 niet heeft hersteld. Volgens [wederpartij] gaat het college ook in het nieuwe besluit uit van een onjuiste planvergelijking. Hij kan zich niet vinden in het standpunt van het college dat in planologisch opzicht van verkeerstoename op de Visweg pas sprake is nadat de uit te werken bestemmingen van het nieuwe bestemmingsplan volledig zijn uitgewerkt. Hij voert verder aan dat het college ten onrechte er geen rekening mee heeft gehouden dat de verbreding en herinrichting van de Visweg een aantrekkende werking heeft op verkeer uit Heiloo en Bakkum en op vrachtverkeer. Dit verkeer is niet afkomstig uit het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan. Daarbij wijst hij erop dat volgens het verkeersonderzoek van Goudappel Coffeng de verkeersintensiteit op de Visweg in 2020 onder het nieuwe planologische regime toeneemt tot 4.500 mve, hetgeen een verdubbeling is ten opzichte van de verkeersintensiteit onder het regime van het oude bestemmingsplan. Deze verkeerstoename heeft volgens hem gevolgen voor de verkeersdruk op het kruispunt van de Visweg met de Rijksweg.
In zijn zienswijze benadrukt [wederpartij] dat hij niet heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade wegens de uit te werken bestemmingen in het nieuwe bestemmingsplan. Hij heeft gevraagd om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de planologische verslechtering door de nieuwe verkeersbestemming voor de Visweg en het gevolg daarvan voor het kruispunt van de Visweg met de Rijksweg. Volgens [wederpartij] maakt het nieuwe bestemmingsplan op dit kruispunt een groot verkeersplein mogelijk en zal het leiden tot congestie op de Rijksweg vlak voor zijn voordeur.
[wederpartij] voert tevens aan dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat hij van het nieuwe bestemmingsplan niet slechts schade kan lijden door toegenomen geluidhinder, maar ook door toegenomen lichthinder, extra aantasting van zijn privacy, een verslechterd woon- en leefklimaat en een verslechterde veiligheid en bereikbaarheid door de extra verkeersdruk. In dit verband stelt [wederpartij] ook dat de toename aan geluid van 3 dB op de Visweg onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan, die in het verkeersrapport van Goudappel Coffeng is vermeld, het langtijdgemiddelde geluid betreft. Hij stelt dat hij meer last zal hebben van piekgeluiden, waarmee volgens hem bij de planvergelijking ten onrechte geen rekening is gehouden.
23.1. Zoals de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld, moet in deze zaak een planvergelijking worden gemaakt tussen de verkeersbestemmingen voor de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen. De bestemmingen voor andere gronden in het plangebied van het nieuwe bestemmingsplan, zoals de uit te werken bestemmingen, zijn voor deze planvergelijking niet van belang.
Langhout is in zijn advies van 18 november 2021 bij de planvergelijk opnieuw ten onrechte uitgegaan van het uitgangspunt dat een reële prognose van het gebruik van deze verkeersbestemmingen afhankelijk is van de uitwerking van andere uit te werken bestemmingen in het nieuwe bestemmingsplan. De planvergelijking in dat advies heeft dan ook dezelfde gebreken als de planvergelijking in zijn eerdere adviezen.
23.2. Op de zitting heeft het college toegelicht dat Langhout bij de beantwoording van de vraag of [wederpartij] van de nieuwe verkeersbestemmingen planologisch nadeel zal lijden, groot belang heeft gehecht aan de vermelding in het verkeersrapport van Goudappel Coffeng dat de voorziene toename van verkeer op de Visweg leidt tot een toename van de geluidbelasting van maximaal 3 dB. Volgens Langhout heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) in een verslag in een andere zaak over geluidhinder van windturbines vermeld dat een toename van de geluidbelasting van minder dan 5 dB niet leidt tot planologisch nadeel. Langhout heeft daarom in zijn adviezen als uitgangspunt gehanteerd dat [wederpartij] van de geluidstoename vanwege het extra verkeer op de Visweg geen planologisch nadeel kan lijden.
De Afdeling volgt dit uitgangspunt niet. Op grond van een STAB-verslag in een andere zaak mag niet de conclusie worden getrokken dat [wederpartij] van de nieuwe verkeersbestemmingen in deze zaak geen planologisch nadeel kan lijden.
23.3. Uit het voorgaande volgt dat het college met het nieuwe besluit van 18 november 2021 niet heeft voldaan aan de uitspraak van de rechtbank.
Normaal maatschappelijk risico
24. Het betoog van [wederpartij] over het normaal maatschappelijk risico kan niet leiden tot vernietiging van het besluit van 18 november 2021. In dat besluit heeft het college zich namelijk, in navolging van het advies van Langhout, op het standpunt gesteld dat [wederpartij] van het nieuwe bestemmingsplan geen planschade lijdt. Hoewel Langhout in zijn advies van 18 november 2021 heeft vermeld dat een normaal maatschappelijk risico van 5% redelijk is, is het college daarop in het nieuwe besluit niet ingegaan. Dit zal het college alsnog moeten doen, nu hiervoor is vastgesteld dat in dit advies een vergelijking van de planologische wijzigingen voor alleen de Visweg, de Rijksweg en het kruispunt van deze wegen ten onrechte ontbreekt en daarmee de vraag of deze planologische wijzigingen in de lijn der verwachtingen lagen onbeantwoord is gebleven.
Slotsom besluit van 18 november 2021
25. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 18 november 2021 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, omdat het in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet toereikend is gemotiveerd.
Opdracht voor een nieuw besluit
26. Het college moet binnen 18 weken op basis van een nieuw advies van een ter zake deskundige een nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar nemen. Gezien het verloop van de procedure tot nu toe ligt het voor de hand dat het college dat advies aan een andere deskundige dan Langhout vraagt. De deskundige moet een planologische vergelijking maken tussen de verkeersbestemmingen in het oude en het nieuwe bestemmingsplan voor de Visweg en de Rijksweg. Daarbij moet de deskundige bij het oude bestemmingsplan uitgaan van het maximale gebruik van de verkeersbestemmingen en bij het nieuwe bestemmingsplan van een reële prognose van het maximale gebruik van de verkeersbestemmingen. Voor zover mogelijk mag de deskundige hiervoor gebruik maken van de verkeerscijfers in de rapporten ‘Verkeersonderzoek’ en ‘Verkenning Milieueffecten Zandzoom’ uit 2010 van Goudappel Coffeng. Als de informatie in deze rapporten onvoldoende is om een deugdelijk gemotiveerd advies op te stellen dan zal het college of de deskundige nader onderzoek moeten (laten) doen. In zijn advies moet de deskundige ingaan op de schadefactoren die tot planologisch nadeel kunnen leiden, waarbij de deskundige in ieder geval ingaat op geluidhinder, waaronder hinder door piekbelasting van verkeersgeluid, lichthinder, bereikbaarheid, privacy en de situeringswaarde van de woning.
Als het college in het nieuwe besluit tot de conclusie komt dat [wederpartij] van het nieuwe bestemmingsplan planologisch nadeel lijdt, dan zal het in het nieuwe besluit ook moeten beslissen over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. In de motivering van het normaal maatschappelijk risico moet het college ingaan op de vraag of de nieuwe verkeersbestemmingen voor de Visweg en de Rijksweg in de lijn der verwachtingen lagen. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 5.9 en 5.10, ECLI:NL:RVS:2016:2582 en de aanvullende overzichtsuitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 onder 7.15, ECLI:NL:RVS:2021:2402.
Alleen beroep bij de Afdeling
27. Ter bevordering van een spoedige afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
28. Het college moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Castricum van 18 november 2021, kenmerk UI21/07786;
III, draagt het college van burgemeester en wethouders van Castricum op om binnen 18 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Castricum nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Castricum tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 18 november 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Castricum een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Oranje
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2023
507