Uitspraak
202107547/1/A2.
Datum uitspraak: 2 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 november 2021 in zaak nr. 21/1232 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2020 heeft de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (de Tijdelijke Commissie) aan [appellant] een schadevergoeding toegekend van € 28.723,50.
Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een schadevergoeding toegekend van in totaal € 30.424,05.
Bij uitspraak van 4 november 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen, advocaat te Den Haag, vergezeld door N. Handgraaf, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 1990 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hoogkerk. De vrijstaande woning met schuur is een monumentale (kop-hals-romp) boerderij en is gebouwd in 1910.
2. Op 20 november 2013 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM).
3. Na opname van de schade heeft Octa Adviseurs B.V. in opdracht van de NAM op 27 augustus 2014 een taxatierapport bevingsschade uitgebracht. In het taxatierapport is vermeld dat geen van de schades in verband kan worden gebracht met aardbevingen. De aangetroffen schades zijn mogelijk veroorzaakt door zetting, verzakking en ouderdom.
4. Op 9 april 2018 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij de Tijdelijke Commissie. In de aanvraag is vermeld dat tijdens de aardbeving van augustus alles begon te trillen. Daardoor staan de muren uit het lood, laat de dakgoot los, begint het hele huis te werken, scheuren de muren en verzakken de ramen.
5. Op 10 juli 2019 heeft [appellant] een melding gedaan van een acuut onveilige situatie (AOS).
6. Een bouwkundig inspecteur van W2N Groningen B.V. heeft in opdracht van de Tijdelijke Commissie de woning op 12 juli 2019 bezocht. In het AOS-inspectieverslag van 15 juli 2019 is de situatie niet als acuut onveilig beoordeeld. De aangetroffen schade heeft geen effect op de constructieve veiligheid van de woning van [appellant]. De AOS-melding is ongegrond verklaard.
7. Bij besluit van 3 maart 2021 heeft het Instituut een schadevergoeding toegekend van € 30.424,05. Het Instituut heeft geen schadevergoeding toegekend voor schade 32 (scheurvorming in een buitenmuur). Het Instituut heeft ook geen schadevergoeding toegekend voor schades die identiek zijn aan eerder door de NAM beoordeelde schades (schades 9, 34 en 44). Voor de overige beoordeelde schades is een vergoeding toegekend.
8. [appellant] betoogt in hoger beroep dat het Instituut in strijd heeft gehandeld met het verbod op belangenverstrengeling, neergelegd in artikel 2:4 van Pro de Awb. Het Instituut heeft nagelaten onafhankelijk en onpartijdig onderzoek te verrichten naar de schade en heeft zijn taken op onbehoorlijke wijze vervuld. De in het besluit van 3 maart 2021 toegekende schadevergoeding van € 30.424,05 is volgens hem ontoereikend. De schade aan de woning is dusdanig erg, dat de woning gedeeltelijk onbewoonbaar en onveilig is en niet goed kan worden hersteld.
Tijdelijke wet Groningen
9. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
10. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld (hierna: het Protocol Mijnbouwschade Groningen).
11. Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
12. Hieronder wordt, voor zover van toepassing, onder het Instituut mede de Tijdelijke Commissie begrepen.
Procedure in de besluitvormingsfase
13. Op 31 juli 2019 heeft M. van Opijnen, deskundige bij 10BE, in opdracht van het Instituut de woning bezocht en de schade aan de woning opgenomen. Daarbij was ook zaaksbegeleider R. van der Sluis aanwezig. Van Opijnen heeft op 17 september 2019 een adviesrapport uitgebracht.
14. In het adviesrapport zijn 45 individuele schades beoordeeld en is geadviseerd een vergoeding van in totaal € 14.809,64 toe te kennen. Een aantal schades is eerder beoordeeld door de NAM en deze schades zijn niet verergerd. In het rapport is verder vermeld dat een aantal schades niet door mijnbouwactiviteiten is veroorzaakt.
15. [appellant] heeft op 28 februari 2020 een zienswijze ingediend op het schaderapport van 17 september 2019. [appellant] stelt dat onvoldoende rekening is gehouden met de status van zijn pand als gemeentelijk monument. Ook heeft de deskundige onvoldoende aangetoond dat schades identiek zijn aan eerder door de NAM beoordeelde schades. Verder plaatst [appellant] vraagtekens bij de geadviseerde herstelwerkzaamheden en calculaties.
16. I. Hermans, deskundige bij 10BE, heeft op 24 maart 2020 een herzien adviesrapport uitgebracht. Volgens Hermans zijn niet alle schades identiek aan eerder door de NAM beoordeelde schades en/of kan verergering niet worden uitgesloten. Hermans adviseert de herstelkosten van deze schades volledig te vergoeden, dan wel een vergoeding toe te kennen ter hoogte van het vastgestelde verergeringspercentage. Voor een aantal andere schades heeft Hermans een hogere herstelkostenvergoeding geadviseerd. In totaal zijn de herstelkosten begroot op € 26.604,28 (inclusief btw) zonder indexering. Na indexering van 5,5% (het prijspeil) komt de vergoeding uit op een bedrag van € 28.067,52 (inclusief btw).
17. Bij besluit van 2 juni 2020 heeft het Instituut onder verwijzing naar het herzien adviesrapport een schadevergoeding van in totaal € 28.723,50 toegekend.
18. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 juni 2020. Op 8 december 2020 is [appellant] gehoord door de Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen (verder: de bezwaarcommissie). R. Lubbers, deskundige bij 10BE, heeft tijdens de hoorzitting een toelichting gegeven.
19. De bezwaarcommissie heeft op 5 februari 2021 geadviseerd het bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond te verklaren en aanvullend een schadevergoeding van € 1.463,24 toe te kennen, zodat de vergoeding van de herstelkosten in totaal uitkomt op € 28.067,52 (inclusief btw) na aanpassing van het prijspeil. De bezwaarcommissie heeft geadviseerd het bezwaar voor het overige ongegrond te verklaren. In het advies is het volgende vermeld.
20. Het herzien adviesrapport is zorgvuldig tot stand gekomen en is opgesteld naar aanleiding van de op 31 juli 2019 genomen foto’s van de schades aan de woning. De adviesrapporten zijn conform de vaste werkwijze van het Instituut door twee ter zake deskundigen beoordeeld. Verder is niet vastgesteld dat het pand onbewoonbaar is en heeft ook de gemeente het pand niet als onbewoonbaar aangemerkt. In het AOS-rapport van 9 december 2020 is niet vastgesteld dat zich een acuut onveilige situatie voordoet. De aangetroffen schade heeft geen effect op de constructieve veiligheid van de woning. Verder heeft [appellant] niet onderbouwd waarom herstel van de schade onmogelijk is. Volgens de bezwaaradviescommissie is bij de schades die als identiek zijn beoordeeld, geen verergering van de schade te zien. Tot slot acht de bezwaaradviescommissie het toegekende bedrag aan schadevergoeding toereikend voor het herstel van de schade.
21. Het Instituut heeft bij besluit van 3 maart 2021 het bezwaar van [appellant] gedeeltelijk gegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van 5 februari 2021. Het Instituut stelt zich verder op het standpunt dat met toekenning van € 28.067,52 de schade aan de woning die het gevolg is van bodembeweging als gevolg van mijnbouwactiviteiten, ruimhartig is vergoed. In het besluit is verder vermeld dat het Instituut bij de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) heeft geïnformeerd of de woning kan worden opgenomen in de versterkingsopgave. Dit bleek niet het geval te zijn, omdat de woning niet binnen het werkgebied van de NCG valt.
De uitspraak van de rechtbank
22. Volgens de rechtbank is er, anders dan [appellant] betoogt, geen grond voor het oordeel dat het Instituut geen onafhankelijk en onpartijdig onderzoek naar de schade aan de woning heeft laten verrichten.
23. Het Instituut stelt zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt dat het onbevoegd is de aanvraag van [appellant] te behandelen voor zover deze ziet op de schades 9, 34 en 44, die eerder door de NAM zijn beoordeeld. Uit het (herzien) adviesrapport volgt dat het niet om nieuwe of verergerde schades gaat. Het lag op de weg van [appellant] om de door hem gestelde verergering te onderbouwen. Dat heeft [appellant] niet gedaan.
24. De rechtbank is van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten, het nader advies van N. Handgraaf, deskundige bij 10BE, van 30 augustus 2021 en de daarop gegeven toelichting ter zitting, voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd dat aan schade 32 uitsluitend een andere oorzaak dan bodembeweging door gaswinning ten grondslag ligt en dat daarmee het bewijsvermoeden is weerlegd. De scheurvorming in de buitenmuur en de verergering daarvan vanaf 2014 is volgens de deskundigen het gevolg van zettingsschade, die niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten.
25. De rechtbank is tot slot van oordeel dat het Instituut zich bij het bepalen van de hoogte van de schadevergoeding mocht baseren op de herstelmethodes en de kosten daarvan in het (herzien) adviesrapport. Deze berekeningen zijn gebaseerd op het uniforme calculatiemodel dat daarvoor is opgesteld. In de berekening is er vanuit gegaan dat het pand een gemeentelijk monument is en zijn het specifieke karakter van de schades en de specifieke situatie van het pand betrokken. In de door [appellant] overgelegde bouwkundige observatie van het bouwkundig ontwerp- en adviesbureau HHC Bakker van 23 augustus 2021, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de herstelkosten onjuist zijn vastgesteld. De rechtbank ziet geen aanleiding om een onafhankelijk aannemersbedrijf de herstelkosten opnieuw te laten berekenen, zoals [appellant] heeft verzocht.
Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het Instituut
26. [appellant] betoogt dat de belangen van het Instituut en de Staat zijn verstrengeld en dat dit maakt dat in deze procedure geen onpartijdig en onafhankelijk onderzoek is verricht door het Instituut. Hij wijst erop de Staat belang heeft bij de mijnbouwactiviteiten van de NAM en bij het inperken van toe te kennen bedragen aan schadevergoeding. De procedure heeft daardoor volgens hem tot onjuiste uitkomsten geleid.
Volgens [appellant] is de door hem ingeschakelde ir. H.H.C. Bakker de enige onafhankelijke deskundige in deze procedure. Bakker is op 16 augustus 2021 aanwezig geweest en heeft daarvan verslag uitgebracht. Volgens Bakker moet voor herstel van de constructieve schades de hele woning worden versterkt en de verzakkingen worden hersteld. Een vergoeding van de kosten van herstel van individuele schades is daarom ontoereikend.
27. De Afdeling volgt dit betoog van [appellant] niet. Daarbij is het volgende van belang.
28. Met het Besluit Mijnbouwschade Groningen en de instelling van de Tijdelijke Commissie is gekozen voor een publiekrechtelijke afhandeling van schademeldingen. De NAM is sindsdien niet meer betrokken bij de schadeafhandeling. Door de Tijdelijke wet Groningen heeft de publiekrechtelijke afhandeling van de schade een wettelijke basis gekregen en is de afhandeling van de schade onafhankelijk van de NAM voortgezet. Volgens de Memorie van Toelichting kunnen de inwoners van Groningen daarmee rekenen op een laagdrempelige en onafhankelijke afhandeling van schade met toepassing van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek over aansprakelijkheid en schadevergoeding. Deze procedure is bovendien omkleed met alle waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht biedt (Kamerstukken II 2018/2019, 35250, nr. 3). Daarmee is niet alleen beoogd om de NAM op afstand te plaatsen, maar ook de minister van EZK of het kabinet (Kamerstukken II 2017-2018, 33529, nr. 423, p. 3).
29. Bij de Tijdelijke wet Groningen is het Instituut ingesteld als een zelfstandig bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Daarmee zijn extra waarborgen gecreëerd om ervoor te zorgen dat het Instituut zowel onafhankelijk van de NAM als de Staat functioneert. Het Instituut is niet hiërarchisch ondergeschikt aan de minister van EZK. De minister mag geen beleidsregels stellen voor het proces van schadeafhandeling. Het Instituut is opgericht om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid. Het Instituut vervult zijn taken en bevoegdheden dan ook in onafhankelijkheid, zoals ook blijkt uit artikel 2, tweede lid, van de Tijdelijke wet Groningen. Binnen het wettelijk kader beslist het Instituut zelf over schadevergoedingsaanvragen en stelt onafhankelijk van de minister van EZK zijn eigen procedures en werkwijzen vast.
30. Er is dus geen grond voor het oordeel dat het Instituut institutioneel enige verstrengeling van belangen met die van de Staat valt te verwijten. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat het Instituut zijn taken niet op behoorlijke wijze heeft vervuld in de zin dat het Instituut heeft nagelaten onafhankelijk en onpartijdig onderzoek te verrichten. Daarbij is het volgende van belang.
31. Het Instituut maakt bij de afhandeling van schadevergoedingsaanvragen (in de meeste gevallen) gebruik van adviezen van onafhankelijke deskundigen. De vraag of schade het gevolg is van bodembeweging door mijnbouwactiviteiten is primair een technische, bouwkundige vraag en beantwoording van die vraag vergt specialistische kennis en ervaring. Om deze reden is in de Tijdelijke wet Groningen bepaald dat het Instituut hierover een onafhankelijke deskundige om advies kan vragen (artikel 12, eerste lid).
32. Een onafhankelijk adviseur is een persoon of commissie, die geen deel uitmaakt van of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd, en die belast is met de advisering over de op de aanvraag te nemen beschikking en daarbij geen persoonlijk belang heeft. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:374) onder 49.
33. Er is geen grond voor het oordeel dat de in deze procedure door het Instituut ingeschakelde deskundigen Van Opijnen, de opsteller van het adviesrapport, en Hermans, de opsteller van het herzien adviesrapport, niet onafhankelijk zijn. Dat geldt ook voor R. Lubbers en N. Handgraaf, die respectievelijk in bezwaar en in beroep een nadere toelichting hebben gegeven. Handgraaf heeft daarnaast op verzoek van het Instituut een nader advies opgesteld. Daarbij is het volgende van belang.
34. Van Opijnen, Hermans, Lubbers en Handgraaf zijn werkzaam voor 10BE, een bedrijf dat bestaat uit een samenwerkingsverband van regionale, in Groningen werkende expertisebureaus. Zij zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van het Instituut. Zij staan niet in een gezagsverhouding tot het Instituut en ook niet tot degene die belang heeft bij het al dan niet toekennen van schadevergoeding, zoals de NAM en/of de Staat. Evenmin is gebleken dat de deskundigen een persoonlijk belang hebben bij de uitkomst van de advisering.
35. Het ligt op de weg van het Instituut zich te vergewissen van de onpartijdigheid van de geraadpleegde deskundige. Wanneer de schijn is gewekt dat een door het Instituut benoemde deskundige niet onpartijdig is, mag het bestuursorgaan het advies van deze adviseur niet aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1970.
36. Het Instituut zoekt de waarborgen voor onpartijdigheid in de eisen die aan de persoon van de deskundige worden gesteld. De Afdeling heeft dit in de tussenuitspraak van 24 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:374) onder 52 aanvaardbaar geacht. Ook heeft de Afdeling de door het Instituut gestelde eisen om de (schijn van) partijdigheid voor de persoon van de deskundige te voorkomen adequaat geacht (zie onder 53). De Afdeling stelt vast dat het Instituut zich in dit geval heeft vergewist dat is voldaan aan de eisen en daarmee van de onpartijdigheid van de betrokken deskundigen.
37. Er is, anders dan [appellant] betoogt, geen grond voor het oordeel dat het Instituut geen onafhankelijk en onpartijdig onderzoek naar de schade aan de woning heeft laten verrichten. De Afdeling wijst hiervoor allereerst op de hiervoor beschreven procedure in de besluitvormingsfase.
38. Het betoog van [appellant] dat de NAM niet op afstand van de schadebehandeling is geplaatst, treft geen doel. [appellant] wijst ter onderbouwing van deze stelling op het gebruik door de deskundigen van het Instituut van het in opdracht van de NAM opgestelde taxatierapport van 27 augustus 2014. Daarmee gaat [appellant] er aan voorbij dat de informatie uit het taxatierapport alleen is gebruikt voor het vergelijken van de schades uit 2014 met de gemelde schades in 2018. Dit is van belang, omdat het Instituut niet bevoegd is te oordelen over schades die eerder door de NAM zijn beoordeeld en niet zijn verergerd. Deskundigen moeten aan de hand van het eerdere taxatierapport een vergelijking van de schades kunnen maken.
39. In dit geval heeft Hermans over de eerder bij de NAM gemelde schades 2-4, 6, 7, 11, 18, 28, 33, 36, en 42 in het herzien adviesrapport vermeld dat een beoordeling niet goed mogelijk is. Hermans heeft daarom een vergoeding van 100% van de herstelkosten geadviseerd. Hermans heeft verder vastgesteld dat de schades 8, 10, 12-14, 17, 20, 23, 24, 27, 29 en 30 weliswaar eerder door de NAM zijn behandeld, maar zijn verergerd, variërend van 25 tot 80%. Hermans heeft een vergoeding geadviseerd voor het gedeelte van de schade dat niet eerder is beoordeeld. Volgens Hermans zijn de schades 9, 34 en 44 identiek aan door de eerder door de NAM behandelde schades en is bij deze schades geen verergering vastgesteld.
40. Hieruit volgt ook dat er geen aanknopingspunten zijn voor de stelling van [appellant] dat het (herzien) adviesrapport een kopie is van het rapport dat in 2014 in opdracht van de NAM is opgesteld. De NAM zag geen causaal verband tussen de gemelde schade en aardbevingen in het Groningenveld en heeft de claim van [appellant] afgewezen. Het Instituut is er op advies van Hermans vanuit gegaan dat het bewijsvermoeden ten aanzien van 22 eerder bij de NAM gemelde en daarna verergerde schades niet is weerlegd. Alleen de schades 9, 34 en 44 zijn als identiek beoordeeld. Het Instituut heeft een schadevergoeding van € 30.424,05 toegekend.
41. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen reden om aan te nemen dat het Instituut zich in deze zaak niet onafhankelijk en onpartijdig heeft opgesteld.
42. Het betoog faalt.
Bevoegdheid Instituut en identieke schades
43. [appellant] betoogt dat het Instituut zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet bevoegd is te oordelen over de schades 9, 34 en 44, omdat om identieke schades gaat.
44. Artikel 2, vierde lid en onder a van de Tijdelijke wet Groningen luidt als volgt:
Het Instituut is niet bevoegd om een aanvraag om vergoeding van schade te behandelen indien deze schade betreft waarvoor:
a. voor 31 maart 2017, 12:00 uur een schademelding - of claim is voorgelegd aan het Centrum Veilig Wonen of de exploitant;
(…)
Artikel 5:
Het Instituut kan, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, afwijken van het bepaalde in het vierde lid, onder a en b, ten einde onbillijkheden van overwegende aard te voorkomen.
45. [appellant] heeft de schade aan de woning in 2014, dus vóór 31 maart 2017, gemeld aan de vergunninghouder (de NAM). [appellant] heeft na de afwijzing van de schadeclaim door de NAM geen vordering tot schadevergoeding ingediend bij de burgerlijke rechter.
46. Het Instituut is op grond van de Tijdelijke wet Groningen niet bevoegd de eerder door de NAM beoordeelde identieke schades te behandelen, maar kan schades, die eerder door de NAM zijn beoordeeld, wel beoordelen voor zover deze zijn verergerd.
47. In het adviesrapport is op basis van vergelijking van de foto’s in het rapport van Octa en de foto’s van Van Opijnen in het adviesrapport vermeld dat de schades 9, 34 en 44 identiek zijn aan de schades die eerder zijn behandeld door de NAM. Dit is door Hermans bevestigd in het herzien adviesrapport. Ook de bezwaaradviescommissie heeft zich in het advies van 5 februari 2021 op dat standpunt gesteld en stelt dat bij vergelijking van de foto’s niet blijkt van een verergering van de schades. De bezwaaradviescommissie wijst erop dat [appellant] niet heeft onderbouwd waaruit de gestelde verergering blijkt en bijvoorbeeld geen foto’s heeft overgelegd. Ook de foto’s uit het rapport van W2N Groningen BV van 9 december 2020, dat naar aanleiding van de AOS-melding is opgesteld, ondersteunen de gestelde verergering niet.
48. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de door het Instituut gegeven motivering dat de schades 9, 34 en 44 identiek zijn aan de door de NAM behandelde schades niet onbegrijpelijk, onjuist of onvolledig is. Het lag op de weg van [appellant] om de door hem gestelde verergering te onderbouwen. [appellant] heeft dit ook in hoger beroep niet gedaan en geen inhoudelijke reactie gegeven op de bevindingen van de deskundigen. De verklaring van [persoon], waaruit volgt dat de goed onderhouden boerderij vanaf 2016 veel scheuren is gaan vertonen en bijna op instorten staat, volstaat niet om de bevindingen van de deskundigen te weerleggen.
49. [appellant] heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het Instituut toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 14, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen en in artikel 2, vijfde lid, van de Tijdelijke wet Groningen, en de schades 9, 34 en 44 in behandeling had moeten nemen.
50. Het betoog faalt.
Bewijsvermoeden
51. [appellant] bestrijdt in hoger beroep dat aan schade 32 uitsluitend een andere oorzaak dan bodembeweging door gaswinning ten grondslag ligt en dat het Instituut daarmee het bewijsvermoeden heeft weerlegd.
52. Het Instituut stelt zich op het standpunt dat volgens de deskundigen de scheurvorming in de buitenmuur en de verergering daarvan vanaf 2014 het gevolg is van zetting, die niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. Het Instituut heeft daarnaast een aanvullende onderbouwing voor de weerlegging van het bewijsvermoeden gegeven. Uit het herziene rapport van Hermans en de nadere toelichting van Handgraaf blijkt dat ter plaatse van de woning de aardbevingstrillingen nooit hoger zijn geweest dan 5,82 mm/s. Deze trillingsnelheid ligt ruim onder de grenswaarde van 10 mm/s waarbij, aldus het Instituut, ongeacht de ondergrond het ontstaan of verergeren van zettingen door trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten is uitgesloten.
53. De Afdeling verwijst voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 30-40. Voor de toepassing van het geactualiseerde en aangevulde beoordelingskader van het wettelijk bewijsvermoeden, wijst de Afdeling op r.o. 55-58.
54. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het Instituut onder verwijzing naar de adviesrapporten en de daarop gegeven toelichting voldoende inzichtelijk heeft onderbouwd waarom voor schade 32 uitsluitend andere oorzaken dan bodembeweging door gaswinning zijn aangewezen. Door toepassing van het geactualiseerde beoordelingskader heeft het Instituut een aanvullende onderbouwing gegeven. [appellant] heeft daar te weinig tegenover gesteld en ook in hoger beroep onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aangedragen over de door het Instituut aangewezen autonome oorzaken van de schade. Daarbij is het volgende van belang.
55. De verklaring van [persoon] dat de goed onderhouden boerderij vanaf 2016 veel scheuren is gaan vertonen en bijna op instorten staat, is onvoldoende voor het oordeel dat het Instituut het bewijsvermoeden ten aanzien van schade 32 niet heeft weerlegd. Dat geldt ook voor de door [appellant] overgelegde bouwkundige observatie van Bakker. Daarin is alleen vermeld dat de schade aan de woning duidt op funderingsproblemen van de woning en dat het mogelijk is dat de schade is ontstaan door externe factoren. [appellant] heeft verder niet betoogd dat het Instituut het aanvullende bewijsbeleid niet mocht hanteren, of dit op onjuiste wijze heeft toegepast, of dat er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en dat er aanleiding is om van dit beoordelingskader af te wijken.
De Afdeling ziet, gelet op wat zojuist is overwogen, dan ook geen aanleiding om een externe deskundige in te schakelen, zoals [appellant] heeft verzocht.
56. Het betoog faalt.
Herstelmethode en herstelkosten
57. [appellant] betoogt verder dat het Instituut in de gevallen waar de schade wel wordt hersteld uitgaat van ontoereikende herstelmethodes en daarmee ook van een onjuiste begroting van de kosten van herstel. In dit verband wijst hij op de bouwkundige observatie van Bakker. In deze observatie heeft Bakker het volgende vermeld: ‘De schades aan het woonhuis betreffen constructieve schades. Om deze schades te herstellen is er versterking van het geheel nodig, de verzakkingen moeten worden hersteld’.
58. [appellant] wijst verder op de technische briefing van ir. T.F. Kockelkoren, inspecteur-generaal bij Staatstoezicht op de Mijnen, aan de Tweede Kamer over de versterkingsoperatie. Kockelkoren stelt onder meer dat er meer woningen moeten worden versterkt dan waar de NAM vanuit gaat.
59. [appellant] betoogt tot slot dat de vergoeding voor herstel van de schades te kort schiet, omdat het Instituut geen of onvoldoende rekening houdt met de status van de woning als gemeentelijk monument. Hij wijst in dit verband op de observatie van Bakker, waarin is vermeld dat deze status om extra aandacht bij herstel vraagt en dat dit tot financiële consequenties kan leiden.
60. De Afdeling stelt vast dat ten aanzien van deze schades het bewijsvermoeden niet aan de orde is. Het gaat om de vraag of [appellant] voldoende concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd voor het oordeel dat in het adviesrapport geen toereikende herstelmethodieken zijn voorgesteld en dat het Instituut dit rapport daarom in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
61. Het in deze procedure voorliggende besluit van 3 maart 2021 ziet op de vergoeding van fysieke schade aan de woning en de materiële schade die daar het gevolg van is. Het Instituut is niet bevoegd te oordelen over de noodzaak van versterking van de woning en het besluit van 3 maart 2021 kon daar dus ook niet op zien. Het Instituut heeft in dit besluit ter informatie wel vermeld dat navraag is gedaan bij de NCG. De NCG heeft vermeld dat de woning niet in het versterkingsgebied ligt en niet voor versterking in aanmerking komt. Het betoog van [appellant] dat door de noodzaak van versterking van de woning de door het Instituut gehanteerde herstelmethodieken en bijbehorende vergoedingen te kort schiet, kan er dus niet toe leiden dat het besluit van 3 maart 2021 geen stand kan houden.
62. Uitgangspunt in het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht bij de begroting van (vermogens)schade is dat degene die schade heeft geleden zoveel als mogelijk moet worden teruggebracht in de toestand waarin hij (met een redelijke mate van waarschijnlijkheid) zou hebben verkeerd als de schadeveroorzakende gebeurtenis zich niet zou hebben voorgedaan Zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 26 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL0539. De Afdeling volgt dit uitgangspunt.
63. In het geval van zaakschade, begroot het Instituut de ontstane schade aan de hand van de kosten die de aanvrager zou moeten maken om de schade te herstellen om uit te komen in een toestand die minimaal gelijkwaardig is aan de toestand waarin het gebouw zich bevond voordat het werd beschadigd door bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het Instituut gaat hierbij nadrukkelijk uit van zowel cosmetisch als constructief herstel.
64. Omdat het Instituut per jaar tienduizenden gelijksoortige schades moet vergoeden, hebben de door het Instituut ingeschakelde deskundigen gezamenlijk één uniform calculatiemodel opgesteld met gebruikmaking waarvan de herstelkosten worden begroot. Dit model bevat vaste eenheidsprijzen voor vrijwel alle mogelijke herstelmethodieken. Indien de deskundigen een herstelmethode hebben vastgesteld, kunnen zij aan de hand van de in het calculatiemodel opgenomen bedragen de herstelkosten calculeren. Alleen zeer uitzonderlijk herstelwerk kan niet overeenkomstig dit calculatiemodel worden begroot. In die gevallen dient de deskundige een unieke, maatwerkbegroting op te stellen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij bepaalde monumentale elementen van gebouwen. Het gebruik van het calculatiemodel waarborgt daarmee de rechtsgelijkheid tussen de grote aantallen aanvragers.
65. De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat het Instituut het calculatiemodel mag hanteren om de gemelde schades op uniforme wijze af te handelen. Zie de uitspraken van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:374 en 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2682. Aan de hand van de beroepsgronden wordt beoordeeld of het calculatiemodel op de juiste wijze is toegepast of dat er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en of er aanleiding is om van het calculatiemodel af te wijken.
66. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] onvoldoende concrete aanknopingspunten daarvoor heeft aangevoerd. [appellant] heeft ook in hoger beroep niet onderbouwd dat herstel van de schade niet mogelijk is. De bouwkundige observatie van Bakker ‘dat versterking van het geheel nodig is’, is daarvoor onvoldoende. Er is evenmin aanleiding voor twijfel omdat niet of onvoldoende rekening is gehouden met de status van de woning als gemeentelijk monument. Daarbij is het volgende van belang.
67. Het herzien adviesrapport is opgesteld door Hermans, een erfgoed deskundige, die op de hoogte is van richtlijnen en regelgeving over de uitvoering van herstelwerkzaamheden aan een monument. In het herzien adviesrapport is voor schades 5, 15, 16, 19, 21, 22, 25, 26 en 31 de begroting voor de kosten van herstel aangepast, omdat het voegwerk met kalkmortel dient te worden uitgevoerd, gelet op de monumentale status van de woning. Anders dan [appellant] betoogt, is in het herzien advies erkend dat de status van de woning als gemeentelijk monument vergt dat er bijzondere eisen worden gesteld aan herstelmethodes. Dit sluit aan bij het uitgangspunt ‘herstel in oude toestand’ dat het Instituut bij schadebegroting toepast. Bij het geadviseerde herstel van de schades en de daarbij behorende berekening van het schadebedrag is dan ook rekening gehouden met het monumentale karakter van de woning. [appellant] heeft verder in hoger beroep geen gronden aangevoerd tegen de toepassing van het calculatiemodel.
68. De slotsom is dat [appellant] geen concrete aanknopingspunten heeft aangedragen voor twijfel aan het herzien adviesrapport van de deskundige over de herstelmethodes en de hoogte van de gecalculeerde herstelkosten van de schades. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade niet kan worden hersteld of dat het om zeer uitzonderlijk herstelwerk gaat dat niet overeenkomstig het calculatiemodel kan worden begroot. Het Instituut heeft voldoende kenbaar en inzichtelijk gemaakt welke herstelwerkzaamheden nodig zijn voor het herstel van de schades en welke kosten daarmee zijn gemoeid. Daarbij is terecht herstel in de oude toestand van de woning van [appellant] tot uitgangspunt genomen en rekening gehouden met de monumentale kenmerken van de woning.
69. Het betoog faalt.
Slotopmerking
70. Uit het verhandelde ter zitting en de foto’s in de schaderapporten komt naar voren dat [appellant] veel schade aan zijn woning heeft. Het Instituut heeft alle, in het herzien adviesrapport beoordeelde schades (45 in totaal) vergoed, met uitzondering van schade 32 en de schades 9, 34 en 44 die identiek zijn aan eerder door de NAM beoordeelde schades. [appellant] heeft onvoldoende aangevoerd voor het oordeel dat het niet mogelijk is de woning in de oude toestand te herstellen, dat herstelwerkzaamheden te veel complicaties met zich brengen en dat de toekende schadevergoeding voor de beoordeelde schades ontoereikend is.
71. [appellant] heeft ter zitting betoogd dat de schade aan zijn woning in snel tempo verergert en dat de leefbaarheid en veiligheid in het geding zijn. De Afdeling overweegt dat [appellant] voor nieuwe of verergerde schades waarover het Instituut nog geen besluit heeft genomen, een aanvraag in kan dienen bij het Instituut. Voor zover [appellant] die schades al wel heeft gemeld bij het Instituut, vormen die schades geen onderdeel van deze procedure, en kan de Afdeling daarover geen oordeel geven. Tot slot kan [appellant] in geval van nieuwe, nog niet beoordeelde omstandigheden waarvan hij vermoedt dat deze een acuut onveilige situatie met zich brengen, opnieuw een AOS-melding doen. Het AOS-team zal binnen 48 uur de situatie inspecteren en bij een acuut onveilige situatie de situatie veiligstellen.
Conclusie
72. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022
299