Uitspraak
202102042/1/V1.
Datum uitspraak: 19 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 4 maart 2021 in zaken nrs. 20/1023, 20/7424 en 20/7510 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de staatssecretaris het bezwaar van de vreemdeling tegen het niet ambtshalve verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 23 juni 2020 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft de staatssecretaris geweigerd om de vreemdeling ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen.
Bij besluit van 8 september 2020 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 23 juni 2020 door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 september 2020 heeft de staatssecretaris het tegen het besluit van 17 augustus 2020 door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2021 heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen het besluit van 14 januari 2020 niet-ontvankelijk verklaard en het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen het besluit van 8 september 2020 ongegrond verklaard. Verder heeft zij het door de vreemdeling ingestelde beroep tegen het besluit van 17 september 2020, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen en bepaald dat de staatssecretaris de vreemdeling niet zal uitzetten tot vier weken nadat hij dit nieuwe besluit heeft genomen.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A.M.J.M. Louwerse, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
1. De naar gesteld Kosovaarse vreemdeling heeft in de brief van 5 juli 2019 (hierna: de brief) een aanvraag gedaan om hem ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen wegens een schrijnende situatie. In de brief heeft hij ook een aanvraag gedaan voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking humanitair niet-tijdelijk. Ten tijde van de brief liep bij de Afdeling het door de vreemdeling ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 3 juni 2019, waarin de rechtbank zijn beroep tegen het besluit van 2 mei 2019 tot afwijzing van zijn eerste asielaanvraag, ongegrond heeft verklaard. Bij uitspraak van 4 oktober 2019 heeft de Afdeling dat hoger beroep ongegrond verklaard.
2. Deze uitspraak gaat over de vraag of uit artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat Nederland het Unierecht ten uitvoer brengt met de nationale verblijfsregeling in artikel 3.6ba van het Vb 2000. De staatssecretaris kan op grond van die bepaling ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verlenen wegens een schrijnende situatie. Zijn bevoegdheid is daarbij beperkt tot de periode voorafgaand aan een in rechte onaantastbaar besluit in een eerste door een vreemdeling gevoerde verblijfsrechtelijke procedure.
In deze zaak heeft de staatssecretaris voorafgaand aan het in rechte onaantastbare besluit in de eerste asielprocedure van de vreemdeling niet inhoudelijk beoordeeld of de vreemdeling gelet op de door hem in de brief gestelde schrijnende omstandigheden in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning krachtens artikel 3.6ba van het Vb 2000. De vreemdeling beroept zich op het Unierecht, omdat uit de toepassing daarvan volgens hem volgt dat hij zich te allen tijde moet kunnen beroepen op artikel 3.6ba van het Vb 2000 en dat hij een doeltreffende voorziening in rechte moet hebben als bedoeld in artikel 47 van Pro het EU Handvest. Volgens hem is de nationale verblijfsregeling in artikel 3.6ba van het Vb 2000 dus in strijd met het Unierecht voor zover de bevoegdheid van de staatssecretaris om die bepaling toe te passen in tijd is beperkt en voor zover een vreemdeling geen effectief rechtsmiddel heeft om een inhoudelijke beoordeling op grond van die bepaling af te dwingen.
Brengt Nederland het Unierecht ten uitvoer met de nationale verblijfsregeling in artikel 3.6ba van het Vb 2000?
3. De rechtbank heeft overwogen dat het Unierecht, en daarmee artikel 47 van Pro het EU Handvest, niet van toepassing is op de aanvragen in de brief. Volgens de rechtbank volgt uit de in artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn vermelde bevoegdheid van lidstaten om in schrijnende gevallen verblijf toe te staan, niet dat op zo’n nationale verblijfsregeling het Unierecht van toepassing is, omdat die bepaling alleen dient voor duidelijkheid over de vraag wanneer een lidstaat een terugkeerbesluit moet nemen, intrekken of opschorten.
4. Grief 1 is gericht tegen deze overweging van de rechtbank. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het Unierecht, in het bijzonder artikel 47 van Pro het EU Handvest en de Unierechtelijke beginselen van evenredigheid, gelijke behandeling en rechtszekerheid, van toepassing is. Volgens de vreemdeling volgt uit de in artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn opgenomen bevoegdheid van lidstaten dat Nederland Unierecht ten uitvoer brengt met de nationale verblijfsregeling in artikel 3.6ba, van het Vb 2000.
5. Artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn luidt:
"De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf."
6. Artikel 3.6ba, van het Vb 2000 luidt:
"1. Tot het moment waarop de beslissing op een eerste in Nederland ingediende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd of een eerste in Nederland ingediende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onherroepelijk is geworden, kan ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden verleend onder een andere beperking dan voorzien in artikel 3.4, eerste lid, indien sprake is van een schrijnende situatie die gelegen is in een samenstel van bijzondere omstandigheden die de vreemdeling betreffen.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wordt verleend op grond van artikel 3.6, 3.6a of 3.6b."
7. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het EU Handvest zijn de bepalingen van dat Handvest gericht tot de instellingen en organen van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en tot de lidstaten alleen wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het EU Handvest is dus van toepassing als een lidstaat met een nationale regeling Unierecht ten uitvoer brengt. Een nationale regeling valt buiten de werkingssfeer van het EU Handvest wanneer het Unierecht de situatie die daarin aan de orde komt niet regelt en het Unierecht lidstaten ook geen verplichtingen oplegt voor die situatie (zie bijvoorbeeld de arresten van het Hof van Justitie van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, ECLI:EU:C:2013:105, punten 19 tot en met 21 en 29, en 19 november 2019, TSN en AKT, ECLI:EU:C:2019:981, punten 42 en 53). De Afdeling past dit toetsingskader in de overwegingen hierna toe op deze zaak.
7.1. Het vaststellen van een verblijfsregeling valt in de Unie onder het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. De Unie deelt haar bevoegdheid op dat gebied met de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, aanhef en onder j, van het VWEU). Dat betekent dat lidstaten op dat gebied een bevoegdheid hebben om nationaal recht vast te stellen voor zover de Unie geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid.
De Afdeling begrijpt artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn zo dat die bepaling een door de lidstaten behouden bevoegdheid erkent om buiten het stelsel van die richtlijn, via het nationaal recht, een verblijfsvergunning te verlenen om humanitaire redenen (zoals ook advocaat-generaal Widdershoven heeft opgemerkt in de conclusie van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1440, onder 5.6 en 5.7, en vergelijk het arrest TSN en AKT, punten 48 tot en met 53). De Terugkeerrichtlijn en het overige Unierecht bevatten namelijk geen bepalingen die het toestaan van verblijf voor een bepaalde groep schrijnende gevallen regelen. De Terugkeerrichtlijn regelt geen verblijfsrechten, maar regelt alleen de terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders (zie bijvoorbeeld de arresten van het Hof van 8 mei 2018, K.A. e.a., ECLI:EU:C:2018:308, punt 44, en 5 juni 2014, Mahdi, ECLI:EU:C:2014:1320, punt 87). De Terugkeerrichtlijn bevat dus geen Unierechtelijke verplichting of bevoegdheid om in schrijnende situaties een verblijfsvergunning te verlenen. Artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn regelt wel welke gevolgen toepassing van een nationale verblijfsregeling voor schrijnende gevallen heeft voor de verplichting om een terugkeerbesluit te nemen bij illegaal verblijf.
7.2. Uit het voorgaande volgt dat Nederland met de nationale verblijfsregeling in artikel 3.6ba van het Vb 2000 geen in de Terugkeerrichtlijn verleende bevoegdheid uitoefent, omdat de nationale wetgever deze bevoegdheid niet ontleent aan de Terugkeerrichtlijn, maar aan het nationale recht. Die regeling brengt dus geen Unierecht ten uitvoer. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290, onder 8.5. Wanneer de staatssecretaris die regeling toepast, vallen rechtsvragen die vervolgens ontstaan over de verplichting om een terugkeerbesluit te nemen wel binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Dat in de transponeringstabel in Kamerstukken II 2009/10, 32 420, nr. 3, p. 23, staat dat Hoofdstuk 3 van het Vb 2000, waaronder inmiddels artikel 3.6ba van het Vb 2000 valt, een implementatie is van artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn, maakt niet dat sprake is van tenuitvoerlegging van het Unierecht. Die vermelding kan immers niet doorslaggevend zijn voor het antwoord op de vraag of een nationale verblijfsregeling strekt tot implementatie van het Unierecht.
Dit betekent dat het Unierecht, waaronder ook artikel 47 van Pro het EU Handvest, niet van toepassing is op de nationale verblijfsregeling van artikel 3.6ba van het Vb 2000.
7.3. De vreemdeling voert aan dat het verlenen van een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.6ba van het Vb 2000 gevolgen heeft voor de in de Terugkeerrichtlijn geregelde verplichting om een terugkeerbesluit te nemen. Volgens hem draagt dit bij aan een doel van de Terugkeerrichtlijn om illegaal verblijf te beëindigen. Dit betoog faalt, omdat dit niet betekent dat de beoordeling of een vreemdeling voor die verblijfsvergunning in aanmerking komt, ook valt binnen de werkingssfeer van het Unierecht. Verder faalt het betoog van de vreemdeling dat uit het arrest van het Hof van 21 december 2011, N.S. e.a., ECLI:EU:C:2011:865, naar analogie volgt dat het Unierecht in deze zaak van toepassing is. Het arrest N.S. e.a. (zie punten 65 tot en met 69) gaat namelijk over de toepassing van het Unierecht bij de uitoefening van een in een Verordening aan de lidstaten verleende beoordelingsbevoegdheid. Deze zaak wijkt af van die situatie, omdat artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn geen bevoegdheid aan de lidstaten verleent, maar erkent dat de lidstaten een bevoegdheid hebben behouden (vergelijk het arrest TSN en AKT, punt 52).
7.4. De rechtbank heeft dus terecht geconcludeerd dat uit artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn niet volgt dat het Unierecht van toepassing is op de bevoegdheid van de staatssecretaris om ambtshalve een verblijfsvergunning regulier te verlenen wegens een schrijnende situatie. Daarom komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van het betoog van de vreemdeling over de gevolgen van de toepassing van het Unierecht. Uit het Unierecht kan immers niet volgen of de vreemdeling op grond van artikel 3.6ba van het Vb 2000 recht heeft op verblijf en ook niet welke invulling Nederland moet geven aan de reikwijdte van die bepaling, omdat dit nationaalrechtelijke keuzes van de wetgever zijn.
7.5. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
7.6. Grief 1 faalt. Daarom falen ook grieven 4 en 5 voor zover de vreemdeling aanvoert dat dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het Unierecht van toepassing is.
Overige grieven
8. Wat de vreemdeling verder aanvoert in grieven 2 tot en met 8 leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift in zoverre geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
8.1. Het betoog van de vreemdeling in die grieven kan hem namelijk niet helpen, omdat hij het met dat betoog beoogde doel al heeft bereikt. Immers, de staatssecretaris moet bij het nog in opdracht van de rechtbank te nemen besluit de door de vreemdeling gewenste inhoudelijke beoordeling maken van de gestelde schrijnende omstandigheden en de vreemdeling kan tegen dat besluit een rechtsmiddel aanwenden.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.H. van Breda, in tegenwoordigheid van mr. A.K. de Keizer, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. De Keizer
griffier
716-958