Uitspraak
202104546/1/A2.
Datum uitspraak: 3 augustus 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 juni 2021 in zaak nr. 20/3582 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat aan [appellant] een schadevergoeding van € 6.841,62 toegekend, vermeerderd met € 790,- voor bijkomende kosten en € 244,- aan wettelijke rente.
Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar (gedeeltelijk) gegrond verklaard, een schadevergoeding van € 9.356,72 toegekend, vermeerderd met een vergoeding voor bijkomende kosten en wettelijke rente, en het besluit van 3 september 2019 herroepen.
Bij uitspraak van 4 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het Instituut hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, vergezeld door drs. P. van der Gaag, deskundige, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. K. Winterink en mr. T.W. Franssen, advocaten te Den Haag, vergezeld door ing. J.J. Timmer, deskundige, zijn verschenen.
Op 20 april 2022 heeft de Afdeling het onderzoek heropend en partijen verzocht schriftelijke inlichtingen te geven.
[appellant] heeft een reactie ingediend.
Het Instituut heeft eveneens een reactie ingediend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 2000 eigenaar van de woning aan de [locatie]. De vrijstaande woning is gebouwd in 1975.
2. Op 9 augustus 2017 heeft [appellant] schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten in het Groningenveld gemeld bij het Centrum Veilig Wonen (hierna: het CVW). De schade is omschreven als scheuren in de oprit, garage en bijkeuken. Ook zijn er scheuren in de gevel en is de nieuw aangebouwde schuur verzakt.
3. Bij het besluit van 21 oktober 2020 heeft het Instituut een aanvullende schadevergoeding toegekend voor het herstel van een aantal schades.
4. In hoger beroep zijn de toegekende schadevergoedingen niet meer in geschil. Partijen verschillen nog wel van mening over de juiste herstelmethode voor scheuren in tegels in de bijkeuken van de woning (schade 11). Partijen verschillen verder van mening over de oorzaken van de schades. [appellant] stelt dat het Instituut heeft miskend dat alle schades aan en rondom de woning zijn veroorzaakt door verzakking als gevolg van mijnbouwactiviteiten. In dit verband wijst [appellant] ook op de scheefstand van de woning en wil hij dat een onafhankelijke deskundige advies uitbrengt over het herstel van de scheefstand.
Overname procedure door het Instituut
5. Op 19 maart 2018 is met het Besluit Mijnbouwschade Groningen van 1 februari 2018 (Stcrt. 2018, nr. 6398) de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (hierna: de Tijdelijke Commissie) ingesteld voor de publiekrechtelijke afhandeling van schade.
6. Op grond van artikel 11 van Pro het Besluit Mijnbouwschade Groningen is de melding van [appellant] bij het CVW geacht een aanvraag tot vergoeding van schade als bedoeld in artikel 2 van Pro het Besluit Mijnbouwschade Groningen te zijn.
7. De Tijdelijke Commissie was in mandaat namens de minister van Economische Zaken bevoegd om een besluit op een aanvraag om schadevergoeding te nemen. Schade is gedefinieerd als fysieke schade aan gebouwen en werken die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg, en materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade.
8. Bij de beoordeling en beslissing over de vergoeding van schade diende de Tijdelijke Commissie de regels die het burgerlijk recht geeft over de vaststelling van de aansprakelijkheid voor en de vergoeding van schade als bedoeld in artikel 6:177 BW Pro toe te passen, zodat zij bij haar beoordeling ook het bepaalde in artikel 6:177a BW, waarin het bewijsvermoeden gaswinning Groningenveld is vastgelegd, in acht heeft te nemen.
9. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
10. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningerveld (hierna: het Protocol Mijnbouwschade Groningen). Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
11. Op grond van artikel 21, eerste lid, van de Tijdelijke wet Groningen worden besluiten van de deelcommissie mijnbouwschade op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, en de deelcommissie bezwaar, op grond van artikel 3, derde lid, van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, na inwerkingtreding van deze wet aangemerkt als besluiten van het Instituut Mijnbouwschade als bedoeld in artikel 2, derde lid. Op grond van het vierde lid neemt het Instituut de zaak over in de staat waarin deze zich bevindt.
12. Hieronder wordt, voor zover van toepassing, onder het Instituut mede de Tijdelijke Commissie begrepen.
Procedure
13. Op 18 december 2018 heeft deskundige D. Veenstra van adviesbureau CED, in opdracht van het Instituut (voorheen de Tijdelijke Commissie) de schade aan de woning opgenomen. Veenstra heeft op 16 mei 2019 een schaderapport uitgebracht. Daarin is vermeld dat 11 schades zijn veroorzaakt of verergerd door mijnbouw. Bij 3 schades is dat niet het geval.
14. Op 26 mei 2019 heeft [appellant] een zienswijze ingediend op het schaderapport van 12 juli 2018. Op 20 juni 2019 is een aanvullende zienswijze ingediend. Volgens [appellant] zijn in het schaderapport niet alle gemelde schades meegenomen. Hij wijst op verzakkingen en mogelijke schade aan het fundament van de woning. Ook is hij het niet eens met de herstelmethode voor schade 11 (scheuren in de tegels van de vloer van de bijkeuken/wasruimte).
15. Het Instituut heeft naar aanleiding van de zienswijzen Veenstra om een nader advies gevraagd over de schades 1, 5, 12 en 13 en over de herstelmethode voor schade 11.
16. Veenstra heeft op 23 juli 2019 een aanvullend advies uitgebracht (hierna: het addendum). Veenstra heeft zijn bevindingen over deze schades in het schaderapport nader toegelicht en zijn conclusie gehandhaafd. Hij heeft verder geadviseerd voor een nieuwe schade (een scheur in de gevel van de woning, verder ook schade 15) een aanvullende vergoeding toe te kennen van € 762,68. De totale geadviseerde vergoeding voor de fysieke schade bedraagt daarmee € 5807,40.
17. Op 25 juli 2019 heeft het Instituut aan Veenstra een nadere toelichting gevraagd op schade 13 en verzocht een calculatie aan te leveren voor een aantal andere schades (5, 11 en 12).
18. Veenstra heeft op 14 augustus 2019 een tweede addendum uitgebracht. Hierin is vermeld dat schade 13 (schade aan de garagevloer) niet is veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten. Ook zijn aanvullende calculaties gemaakt voor de schades 5, 11 en 12.
19. Bij besluit van 3 september 2019 heeft het Instituut een schadevergoeding van € 6.841,62 toegekend onder verwijzing naar het adviesrapport en de twee addenda.
20. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 september 2019. [appellant] heeft een tegenrapport van 8 april 2020 van S. Dassen van Vergnes Expertise BV (verder: het tegenrapport) overgelegd. Dassen onderschrijft de conclusies ten aanzien van de schades 1, 2, 6-11, 13 en 14, met uitzondering van de geadviseerde vergoeding voor herstel van schade 11.
21. Op 8 september 2020 is [appellant] gehoord door de bezwaaradviescommissie. [appellant] heeft zich bij laten staan door P.J. Vrieling van Vergnes Expertise B.V.
22. Tijdens de hoorzitting was ook C. Dobbe van adviesbureau CED als deskundige aanwezig. Dobbe heeft een toelichting gegeven op de schades en de daartegen gerichte bezwaren. Dobbe heeft geadviseerd een vergoeding toe te kennen voor de schades 1, 5 en 12 en een aanvullende vergoeding voor herstel van schade 11. Verder heeft hij toegelicht geen aanleiding te zien voor een aanvullend onderzoek naar de fundering in verband met schades 3, 4 en 5. Het gaat bij deze schades om fijne scheurvorming zonder enige zichtbare verplaatsing en/of het wijken van delen. De schades geven geen aanleiding om schade aan of het verzakken van de fundering te vermoeden.
23. Op 16 september 2020 heeft de bezwaaradviescommissie advies uitgebracht. In navolging van de toelichting van Dobbe adviseert de commissie aanvullend nog een schadevergoeding van € 1.233,62 toe te kennen.
24. Het Instituut heeft op 21 oktober 2020 onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie een aanvullende schadevergoeding toegekend voor schades 1, 5, 11 en 12.
Uitspraak van de rechtbank
25. [appellant] heeft in beroep - met uitzondering van schade 11 - de toegekende vergoedingen voor de specifieke schades niet bestreden.
26. Volgens [appellant] is er op verschillende plaatsen aan en om de woning zettingsschade, die aan mijnbouw is gerelateerd. Volgens [appellant] is dit de oorzaak van alle schades en had het Instituut nader onderzoek naar de door hem gestelde scheefstand en de fundering van de woning moeten doen.
27. De rechtbank is van oordeel dat [appellant] met de verwijzing naar het tegenrapport en een rapport van P. van der Gaag van Holland Innovation Team B.V. van 11 april 2021 niet zijn stelling heeft onderbouwd dat de zettingsschade aan en om de woning, anders dan het Instituut heeft aangenomen, wel degelijk het gevolg is of kan zijn van aardbevingen doordat de sloten in de buurt van de woning de aardbevingsgolven versterken, de zogenoemde amplificatie. Daar staat namelijk tegenover dat het Instituut die mogelijkheid uitgesloten acht en dit standpunt heeft onderbouwd onder verwijzing naar het TU Delft rapport uit 2018, ‘Onderzoek naar de oorzaken van bouwkundige schade in Groningen. Methodologie en case studies ter duiding van de oorzaken’ en het rapport van P.C. van Staalduinen en H.J. Everts, ‘Over de invloed van trillingen door bevingen op zettingen van gebouwen’ van 23 oktober 2020. Het Instituut heeft ook gewezen op de publicatie van A. Green en J.J. Bommer, "What is the smallest earthquake Magnitude that needs to be considered in assessing liquefaction hazard?", in Earthquake Spectra, 2019, vol. 35, nr. 3, p. 1441-1464. Deze publicaties steunen het standpunt van het Instituut dat bij trillingen van minder dan 40 mm/s met 1% overschrijdingskans op deze locatie, in deze bodem, de invloed van de trillingen door bevingen kan worden uitgesloten. [appellant] heeft niet weersproken dat de trillingsnelheid ter plekke maximaal 16,19 mm/s is geweest en dat, als wordt aangesloten bij [appellant]s stelling dat de schade in de laatste vijf jaar is ontstaan, die snelheid maximaal 5,58 mm/s is geweest. [appellant] heeft het betoog dat door de aanwezigheid van de sloot bij de woning trillingen wel tot schade hebben geleid, onvoldoende onderbouwd. De rechtbank komt tot de conclusie dat het Instituut terecht op basis van de deskundigenadviezen heeft geconcludeerd dat de opgetreden verzakkingsschade niet gerelateerd is aan mijnbouw. De door het Instituut ingeschakelde onafhankelijke deskundigen hebben daarnaast op een voldoende eenduidige en consistente wijze andere oorzaken voor de schades aangewezen. Het Instituut heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat ten aanzien van de verzakkingschade het bewijsvermoeden is weerlegd.
28. De rechtbank heeft verder overwogen dat het Instituut zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ‘spot repair’ een afdoende herstelmethode is voor schade 11 (scheurvorming in de tegelvloer van de bijkeuken/wasruimte).
Betoog [appellant] in hoger beroep
29. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de scheefstand van de woning en de garage en de verzakking van de verharding en de oprit zijn veroorzaakt door zetting/verzakking als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Hij wijst in dit verband in het bijzonder op de schades 1 (scheurvorming in de voorgevel), 5 (naadvorming in de voorgevel) en 11 (scheurvorming in de vloer van de wasruimte/bijkeuken), die volgens hem het directe gevolg zijn van de ongelijkmatige zetting van de woning door mijnbouw. Deze schades wijzen op de noodzaak van nader constructief onderzoek en herstel van de scheefstand van de woning.
30. [appellant] wijst voor de onderbouwing van dit standpunt op een nader rapport van Van der Gaag van 30 maart 2022.
31. Van der Gaag bestrijdt in zijn rapport zowel de door het Instituut berekende trillingsnelheid die bij de woning is opgetreden, als de gehanteerde grenswaarde voor de beoordeling of trillingen kunnen hebben geleid tot verzakkingsschade.
32. Het Instituut hanteert voor de berekening van de maximale trillingsnelheid de trillingtool, een gedigitaliseerde versie van het model van Bommer. De maximale berekende trilling van 16,91 mm/s die volgens het Instituut bij de woning van [appellant] is opgetreden, is volgens Van der Gaag een onderschatting van de werkelijkheid. Het model van Bommer geeft volgens hem een schatting van de maximale grondsnelheid op een bepaalde locatie op een bepaalde afstand van het epicentrum van een aardbeving (in Groningen), maar zegt niets over de piekgrondsnelheid (PGV) of de invloed van een aardbeving op een bepaalde locatie (het site effect). Essentiële parameters die het site effect bepalen, zoals kweldruk, drukopbouw van zwelklei, een impedantiecontrast tussen holoceen en pleistoceen en de invloed van topografie (wierden en kanalen) ontbreken in het model en worden zelfs niet genoemd.
33. In zijn rapport stelt Van der Gaag verder dat in de berekening van de maximale trillingsnelheid ter plaatse van de woning van [appellant] geen rekening is gehouden met de veenondergrond. Volgens Van der Gaag moet de maximale grondsnelheid door de aanwezigheid van veen in de ondergrond van het perceel worden versterkt met een factor 5 tot 10. Verder hebben de vier sloten rondom de woning voor additionele amplificatie gezorgd. De door het Instituut gestelde verschillen in gronddruk die gepaard gaan met wisselingen in de waterhuishouding zijn volgens Van der Gaag te verwaarlozen ten opzichte van wisselingen in gronddruk tijdens een aardbeving met een seismische snelheid van 16 mm/s, laat staan van 32 tot 48 mm/s.
34. Van der Gaag stelt in dit verband dat hij vanaf 2014 heeft gewezen op het effect van topografische verhogingen en van de nabijheid van kanalen en sloten en de daarmee samenhangende amplificatie. In 2019 is daarover onder meer het onderzoek Assessing soil amplifications in Groningen, the Netherlands gepubliceerd door Van Ginkel e.a. , waarin wordt gewezen op amplificatie van seismische golven in slappe klei- en veengebieden. In 2022 is het onderzoek Incorporating dwelling mounds into induced seismic risk analysis for the Groningen gas field in the Netherlands door De Kruiver e.a. verschenen over amplificatie bij kunstmatige verhogingen in Groningen. Witteveen en Bos hebben in de publicatie Local effects of artificial dwelling hills and canals on ground response during induced earthquakes in 2018 gewezen op een amplificatiefactor van tenminste 1,3 in de nabijheid van een kanaal aan een zijde van een pand en stellen dat amplificatie voorkomt op minder dan 40 meter afstand.
35. Conclusie van Van der Gaag is dat het site effect op de locatie van de woning van [appellant] ervoor zorgt dat de berekende maximale grondsnelheid van 16 mm/s onjuist is en dat moet worden uitgegaan van een grondsnelheid van boven de 40 mm/s. Hiermee wordt de grenswaarde genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts overschreden en is het niet uitgesloten dat trillingen hebben geleid tot verzakkingsschade. Als het site effect niet wordt meegenomen in de berekening van de maximale trillingsnelheid ter plaatse, dan ligt het volgens Van der Gaag in de rede om de grenswaarde van 40 mm/s te verlagen tot 10 mm/s. Het advies van Van Staalduinen en Everts houdt volgens hem onvoldoende rekening met een extreem groot impedantiecontrast voor trillingen en een navenant grote amplificatiefactor en met topografische amplificatie. Ook in dat geval wordt de grenswaarde overschreden, omdat de maximale grondsnelheid op de locatie volgens het Instituut 16,91 mm/s bedroeg, aldus Van der Gaag.
Standpunt van het Instituut
36. Het Instituut stelt, samengevat, dat er slechts op twee plekken aan het gebouw zeer lichte zettingen zijn, die nauwelijks als zodanig herkenbaar zijn. Het gaat om een minieme zetting aan de achterzijde van de woning bij de bijkeuken. Onder verwijzing naar de originele bouwtekening van de woning stelt het Instituut dat deze zetting verklaarbaar is, omdat de bijkeuken niet is gefundeerd op de brede strokenfundering van de woning, maar op een smalle eigen fundering. Ook is er enige - zelfs niet meetbare - zetting op de aansluiting tussen de nieuwe en onderheide garage en de op stroken gefundeerde woning. Het Instituut wijst daarbij ook op grote wisselingen in de grondwaterstand, door wisselingen in het polderpeil, die in een kleibodem leiden tot krimp en zwel.
De gemetselde gevels van de woning vertonen geen schade die duidt op een zichtbaar zettingsverschil. Het gaat om fijne scheurvorming, zonder dat er sprake is van enige zichtbare verplaatsing en/of het wijken van delen. Het gaat om kleine gebreken, waaraan autonome oorzaken ten grondslag liggen en die te herstellen zijn zonder dat nader onderzoek naar de fundering is vereist. Ook de vloeren vertonen geen (duidelijke) zettingsachtige gebreken.
De oprit en bestrating rondom de woning zijn wel verzakt, maar niet onder invloed van trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Ter plaatse van de woning zijn een ondergrond van niet-draagkrachtige klei, diverse hellingen en watergangen aanwezig. Het is vanzelfsprekend dat in die situatie de bestrating verzakt. Bodembeweging door mijnbouwactiviteiten heeft hierop in een dergelijke situatie geen enkele invloed. Dergelijke verzakkingen komen overal in Nederland op dezelfde manier voor. Daarbij komt dat [appellant] van een boom langs de oprit de volledige kroon heeft weggezaagd. De wateropname door deze boom is hierdoor beduidend minder geworden en dat leidt tot een toename van waterspanning in de bodem met als resultaat een afname van draagkracht. De deskundigen hebben daaraan toegevoegd dat het ook om andere reden niet waarschijnlijk is dat de oprit en de bestrating, en eerder ook de betonvloer van de garage, zouden zijn verzakt als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Daartoe stellen zij dat het logisch is dat de bouwdelen die de grootste druk op de ondergrond uitoefenen (dus de fundering ‘op staal’ met daarop de gebouwdelen) eerder en in grotere mate zouden verzakken dan een betonvloer, een oprit of een bestrating. Een bestrating oefent in tegenstelling tot een fundering een zeer beperkte druk uit op de ondergrond. Omdat de schades aan de gevels niet duiden op een daadwerkelijke verzakking, is het niet logisch dat bijvoorbeeld een bestrating wel zou verzakken onder invloed van trillingen als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Volgens het Instituut is er evident geen causaal verband aanwezig tussen bodembeweging door mijnbouwactiviteiten en de door [appellant] gestelde verzakkingsschade.
37. Het Instituut handhaaft het standpunt dat het uitgesloten is dat de zettingen door aardbevingen zijn ontstaan of verergerd. Het Instituut bestrijdt dat het model van Bommer niet toereikend is voor de berekening van de trillingsterkte ter plaatse. Volgens het Instituut mocht het ook uitgaan van de grenswaarden genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts voor het antwoord op de vraag of de trillingen tot zettingsschade kunnen hebben geleid. Ter plaatse van de woning van [appellant] kan ten hoogste een trillingsnelheid van 16,19 mm/s (met 1% overschrijdingskans) zijn opgetreden. Deze trillingsnelheid ligt onder de veilige grenswaarden genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts. Gelet hierop kan de invloed van trillingen door aardbevingen op de onderhavige verzakking worden uitgesloten.
38. Het Instituut bestrijdt ook het standpunt van [appellant] dat in dit geval de trillingtool en daarmee het empirische model van Bommer (2019) ontoereikend zijn om de maximale trillingsnelheid ter plaatse te berekenen Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het Instituut de notitie ‘Amplificatiefactoren voor verschillende opbouw van de ondiepe bodem vergeleken met het empirisch model van Bommer (2019)’ van 11 april 2022 van Van Staalduinen ingebracht.
39. In de notitie is Van Staalduinen op verzoek van het Instituut nagegaan of en in welke mate het empirische model van Bommer (2019) verschillen bevat met resultaten van een studie naar de amplificatie van ondiepe bodemlagen van Van Ginkel e.a. Daartoe zijn de door Van Ginkel e.a. gepresenteerde amplificaties vergeleken met de door het Instituut gehanteerde resultaten van het model van Bommer. Verder is nagegaan in welke verhouding amplificaties door andere omstandigheden, zoals watergangen of wierden, staan tot de uitkomsten van het model van Bommer. In de notitie is het volgende vermeld.
40. Op advies van het Panel van Deskundigen uit 2019 hanteert het Instituut het empirische trillingsmodel van Bommer. Dit model uit 2019 is gevoed met waarnemingen van de grootst gemeten trillingen door sensoren van het B en G-Netwerk van het KNMI op een groot aantal plaatsen in de provincie Groningen. De uitkomsten van deze waarnemingen corresponderen met die uit het sensornetwerk van TNO.
41. Volgens Van Staalduinen is de variatie in lokale amplificatie van trillingen aan het aardoppervlak door ondergrondcondities een belangrijk onderdeel van het model van Bommer. Het sensornetwerk van het KNMI kent een brede ruimtelijke spreiding en de waarnemingen zien daarmee op een grote variatie in ondiepe ondergrondcondities. Dit is zelfs een van de grootste bronnen van de within event spreiding in het model en de dominante factor in de totale spreiding. Dit komt overeen met de bevindingen uit het sensornetwerk van TNO.
42. In de notitie wordt verder ingegaan op de vraag of situaties met een ongunstige amplificatie in het model van Bommer in voldoende mate worden meegenomen. Het is goed voorstelbaar dat de sensoren van het KNMI niet op de meest ongunstige plaatsen staan in de provincie wat betreft de lokale amplificatie. De eventuele onderschatting van de lokale amplificatie kan door het rekenen met een kleine kans van overschrijden op een redelijke wijze worden afgedekt. Rekenen met een 1% overschrijdingskans betekent bij toepassing van het model van Bommer een toeslagfactor van 3,8 op de grootte van de berekende trillingen.
43. Van Staalduinen wijst erop dat de publicatie van Van Ginkel e.a. inzicht geeft in de amplificaties van trillingen gemeten met sensoren aan het maaiveld ten opzichte van de trillingen gemeten met sensoren op 50 m diepte. De amplificaties liggen gemiddeld in het interval tussen 1,7 en 2,8 en de grootste waarde is 4,5. De publicatie van Van Ginkel e.a. biedt geen basis voor een extreme amplificatie met een factor 10.
44. Omdat het model van Bommer 2019 is gebaseerd op meetresultaten aan het aardoppervlak, mag ervan worden uitgegaan dat bij het model de gemiddelde amplificatie van de trillingen tussen 50 m diepte en het aardoppervlak al in de modelbeschrijving is opgenomen. In navolging van Van Ginkel e.a. kan worden uitgegaan van een waarde van 2 (het gemiddelde van ondergrondtype sand en mixture). Het is aannemelijk dat de sensoren niet op een bijzonder slappe ondergrond staan. Van Ginkel e.a. gaan uit van een extreme amplificatie van 4,5 voor een ondergrond die bestaat uit klei. Deze extreme amplificatie ligt een factor 2,25 hoger dan de gemiddelde amplificatie, die al in het model Bommer 2019 verondersteld wordt aanwezig te zijn.
45. Het Instituut hanteert bij gebruik van het model Bommer 2019 op advies van het Panel van Deskundigen een overschrijdingskans van 1%. Door de spreiding die in het model aanwezig is, ligt de waarde met een overschrijdingskans van 1% een factor 3,8 boven het gemiddelde. Dit betekent dat het model Bommer 2019 hierdoor rekening houdt met grotere lokale afwijkingen van het gemiddelde, dus met grotere amplificaties aan het aardoppervlak, dan die waar de publicatie van Van Ginkel e.a. vanuit gaat.
46. Van Staalduinen bevestigt verder dat uit de literatuur bekend is dat aanvullende amplificaties kunnen optreden door lokale geografische omstandigheden, waaronder de aanwezigheid van hoogteverschillen door watergangen of wierden. Naar de invloed van deze situaties is onderzoek verricht door Witteveen en Bos en Kruiver e.a.
47. Witteveen en Bos geven indicaties van amplificatie van trillingen op het maaiveld door de aanwezigheid van watergangen. Deze amplificaties gelden ten opzichte van de situatie in het ongestoorde vrije veld. De door Witteveen en Bos gemelde waarden zijn een indicatie van de totale bandbreedte van de amplificaties. Het is daarmee onaannemelijk dat zij groter zijn, en gemiddeld gezien liggen de amplificaties onder de 1,4.
Kruiver e.a. komen tot een amplificatie van 1,2 door de aanwezigheid van een wierde.
48. Het empirische model van Bommer 2019 is gebaseerd op gemeten piekwaarden van trillingen met sensoren op het maaiveld op een groot aantal plaatsen in de provincie Groningen. Gegeven de inrichting van het landschap en de verspreide ligging van de sensoren, zullen de amplificaties door lokale omstandigheden zoals watergangen voor een (vooralsnog onbekend) deel ook onderdeel vormen van de gemeten sensorwaarden waarmee het model van Bommer 2019 werkt. Het is niet aan te geven welk aandeel dit betreft. Een behoudende aanname is de veronderstelling dat de lokale amplificaties in de orde van 1,2 en 1,4 liggen en dat deze niet in het model van Bommer worden afgedekt.
49. In de notitie is vermeld dat ook ten aanzien van dit aspect geldt dat het Instituut de 1% overschrijdingskans hanteert. Het is aannemelijk dat hierdoor de aanvullende amplificaties door lokale, geografische omstandigheden (watergangen, wierden) afdoende worden afgedekt.
Afbakening van het geschil in hoger beroep
50. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen de hoogte van de toegekende vergoedingen niet in geschil is. Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het Instituut aanvullend vergoedingen toegekend voor de schades 1, 5, 11 en 12. [appellant] heeft hier, met uitzondering van de herstelmethode voor schade 11, geen gronden tegen aangevoerd. [appellant] heeft in hoger beroep nog gewezen op de scheefstand van de woning. Hij handhaaft zijn stelling dat een onafhankelijke deskundige advies moet uitbrengen over het herstel van die scheefstand. Volgens [appellant] zijn alle schades aan en rondom de woning veroorzaakt door verzakking door mijnbouw. Het Instituut stelt zich op het standpunt dat de schades niet zijn veroorzaakt door verzakking als gevolg van mijnbouwactiviteiten.
51. Omdat [appellant] geen vergoeding heeft gevraagd voor de gestelde scheefstand, heeft het Instituut de gestelde scheefstand niet opgenomen en niet beoordeeld en daarover geen besluit genomen. Het Instituut heeft op de zitting gesteld dat het [appellant] vrij staat daarvoor alsnog een aanvraag in te dienen. Dit betekent dat de Afdeling in deze procedure geen oordeel kan geven of de gestelde scheefstand voor vergoeding in aanmerking komt en of het Instituut in dit verband nader constructief onderzoek moet doen.
52. Mede gelet op het verloop van de procedure en eventuele toekomstige procedures, zal de Afdeling om proceseconomische redenen ingaan op het punt dat partijen verdeeld houdt. Dit is de vraag of het Instituut het juiste beoordelingskader hanteert voor de beantwoording van de vraag of de schades zijn veroorzaakt door zetting/verzakking als gevolg van mijnbouwactiviteiten. Volgens [appellant] is het model van Bommer ten onrechte toegepast voor het bepalen van de hoogte van trillingen ter plaatse van de woning, omdat daarin geen rekening wordt gehouden met locatie- specifieke amplificatiefactoren. Het Instituut mocht volgens hem daarom dit model niet gebruiken voor de beoordeling of de grenswaarden in het advies van Van Staalduinen en Everts zijn overschreden. Daarbij komt dat in dit advies volgens [appellant] onjuiste grenswaarden worden gehanteerd voor het antwoord op de vraag of de opgetreden trillingsnelheden hebben geleid tot verzakkingsschade. De Afdeling stelt vast dat het betoog van [appellant] zich daarmee richt tegen het aanvullende beoordelingskader voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden, zoals dat sinds 1 juli 2021 is neergelegd in de Praktische Uitwerking Tijdelijke wet Groningen.
53. De Afdeling verwijst voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden in bestuursrechtelijke context naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 30-40.
54. [appellant] bestrijdt de door het Instituut aangewezen evidente en uitsluitende oorzaken voor de schades door te wijzen op de door het Instituut onderschatte effect van de trillingen op het ontstaan van de schades.
Actualisering en aanvulling van het beoordelingskader
55. Het Instituut hanteert, na advies van het Panel van Deskundigen, voor de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden een geactualiseerd, aanvullend beoordelingskader voor de beoordeling van fysieke schade door deskundigen. Als de deskundige van oordeel is dat het bewijsvermoeden is weerlegd, omdat in een concreet geval evident een andere oorzaak dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten valt aan te wijzen, moet hij vervolgens bezien of het aannemelijk is dat trillingen door aardbevingen de schade toch hebben veroorzaakt of hebben verergerd. Het Instituut geeft hiermee nader invulling aan het wettelijke bewijsvermoeden voor de beoordeling van de vraag of schade uitsluitend een autonome oorzaak heeft. Het advies van Van Staalduinen en Everts van 16 december 2020 en de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan gebouwen uit 2017 hebben voor de beantwoording van die vraag een vaste plaats gekregen. Het advies van Van Staalduinen en Everts ziet op de beoordeling van schade als gevolg van zettingen en de SBR Trillingsrichtlijn ziet op schade als gevolg van overbelasting, inclusief de verergering van een scheur door autonome zettingsschade.
56. Indien het gaat om schade die zijn oorzaak vindt in een zetting van de ondiepe bodem waarop het gebouw is gefundeerd, moet deze schade worden beoordeeld in overeenstemming met het advies Van Staalduinen en Everts om vast te stellen of de zettingen het gevolg zijn van trillingen door aardbevingen. Bij schade (scheuren, scheefstand) als gevolg van zettingen door trillingen gaat om het risico van verweking (verlies van draagkracht van de bodem door verandering in waterspanning door trillingen) of verdichting (inzakking van de bodem door dichter samenpakken van korrels van de bodem) van de ondergrond waarop een gebouw staat. Het advies is alleen te gebruiken voor gebouwen die ‘op staal’ zijn gefundeerd. Het advies is niet bruikbaar voor gebouwen die op palen zijn gefundeerd. Voor dergelijke gebouwen is nader advies nodig. Ook is het advies niet toepasbaar op sommige uitzonderingssituaties, zoals gebouwen die nabij hellingen of taluds staan.
57. Het advies laat onverlet dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, indien er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de zettingsschade is. De grenswaarden die zijn genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts worden vervolgens gebruikt om te concluderen of het al dan niet aannemelijk is dat trillingen van invloed zijn geweest op de zettingsschade. Het advies dient dus ter ondersteuning van de motivering in de adviesrapporten.
58. In het advies worden verschillende categorieën van berekende trillingsnelheden onderscheiden (< 10 mm/s, 10 tot 16 mm/s, 16 tot 40 mm/s en > 40 mm/s). In alle gevallen wordt een 1% overschrijdingskans gehanteerd. De deskundige dient aan te geven welke trillingsterkte, zoals die volgt uit de gevalideerde trillingtool, zich ter plaatse van de woning maximaal kan hebben voorgedaan. De deskundige kan zo vaststellen in welke categorie de berekende trillingsterkte valt en welk nader onderzoek volgens het advies is vereist, waarbij de gemaakte keuzes afhankelijk worden gesteld van het type ondergrond (zand of klei/veen) en de opgetreden trillingsnelheid.
59. De Afdeling zal hieronder aan de hand van de hoger beroepsgronden van [appellant] beoordelen of het Instituut het aanvullende bewijsbeleid mocht hanteren, of dit op de juiste wijze is toegepast en of er aanknopingspunten zijn voor twijfel of dat het geval is en of er aanleiding is om van dit beoordelingskader af te wijken.
Heropening van het onderzoek
60. [appellant] heeft op 30 maart 2022 de op 10 augustus 2021 aangekondigde nadere onderbouwing van Van der Gaag voor het standpunt dat het Instituut uitgaat van een onjuist kader voor de beoordeling van de vraag of verzakkingsschade is veroorzaakt door trillingen, ingebracht. Het Instituut heeft daarop - een dag voor de zitting - de notitie van 11 april 2022 van Van Staalduinen ingebracht. Van der Gaag heeft hier ter zitting op gereageerd.
61. Na de behandeling van de zaak op de zitting heeft de Afdeling aanleiding gezien om het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te heropenen. In de brief van 20 april 2022 is het volgende vermeld:
De door W. [appellant] ingeschakelde deskundige, drs. P. van der Gaag, heeft ter zitting gereageerd op de notitie 'Amplificatiefactoren voor verschillende opbouw van de ondiepe bodem vergeleken met het empirisch model van Bommer (2019)' van 11 april 2022 van ir. P.C. van Staalduinen. Van der Gaag heeft zich op het standpunt gesteld dat hij als geoloog van mening is dat in dit geval het model van Bommer ten onrechte is toegepast. Van der Gaag betoogt dat de amplificatiefactoren niet juist zijn berekend, gelet op locatiespecifieke omstandigheden, in het bijzonder de aanwezigheid van sloten in de nabijheid van de woning van [appellant].
De Afdeling heeft [appellant] in de gelegenheid gesteld dit standpunt te onderbouwen.
Antwoord van [appellant]
62. Bij brief van 1 juni 2022 heeft [appellant] antwoord gegeven op het verzoek van de Afdeling. Hierbij heeft [appellant] de notitie van 1 juni 2022 van Van der Gaag ingebracht. De titel van de notitie is: ’Het site effect op de Vennenweg 5 (met hoge amplificatie factor). Geo(hydro)logische analyse van IMG notitie zettingen en notitie van Van Staalduinen’.
63. Van der Gaag stelt dat het model van Bommer een goede aanzet is voor het bepalen van een algemene piekgrondversnelling en piekgrondsnelheid op een bepaalde afstand van het epicentrum van een aardbeving. Het model had in dit geval echter niet gebruikt mogen worden, omdat het site effect niet goed is weergegeven door alleen data uit het sensornetwerk van het KNMI te gebruiken. Het site effect, de uitwerking van een aardbeving op een specifieke locatie, is afhankelijk van parameters op de betreffende locatie, zoals bodemopbouw, geomorfologie en topografie.
64. Meer in het bijzonder stelt Van der Gaag dat de in het model van Bommer gehanteerde (bodem)parameter Vs,30 niet opportuun is in Groningen en in ieder geval niet voor de locatie van de woning van [appellant]. Daartoe stelt Van der Gaag dat de bodemopbouw bestaat uit een heel slappe bovenlaag, rustend op een geconsolideerde pleistocene laag. De plaatsing van de geofoons van het KNMI seismische netwerk op stevige ondergrond, zorgt ervoor dat de invloed van de zeer slappe holocene lagen wordt gemist en daarmee ook een ondiep impedantiecontrast tussen holoceen en pleistoceen. Bij een impedantiecontrast worden golven versterkt en treedt er amplificatie op. Volgens Van der Gaag zou op grond van het holoceen-pleistoceen impedantiecontrast een piekgrondsnelheid van ten minste 5 gehanteerd moeten worden en dat leidt tot grote amplificatie van trillingen.
65. Van der Gaag verwacht verder dat ter plaatse in de ondergrond een ten minste 5 m dikke pleistocene zandlaag vol water (waterdragende laag of aquifer) aanwezig is. Volgens hem is de waterdruk daardoor hoger dan het freatische grondwaterpeil, dat wordt bepaald door regenval en het kunstmatige polderpeil. In droge zomers leidt dit tot een stijghoogteverschil en dat leidt tot kwel. Een stijghoogteverschil tussen waterdruk vanuit de pleistocene laag en het freatische grondwaterpeil draagt bij aan de amplificatie van trillingen op de locatie. De omvang van de amplificatie is onduidelijk, aldus Van der Gaag.
66. Van Der Gaag wijst verder op de aanwezigheid van sloten op korte afstand aan alle vier de zijden van de woning. De (topografische) amplificatiefactor is volgens hem in ieder geval hoger dan 1,3. Dit is een factor die door Witteveen en Bos is gehanteerd voor de nabijheid van een kanaal aan een enkele zijde. Volgens Van der Gaag is het van belang om een rij versnellingsmeters loodrecht op een diepe sloot te plaatsen om te bepalen of er na een aardbeving verzakking optreedt.
Reactie van het Instituut
67. Het Instituut heeft op 29 juni 2022 een reactie van Van Staalduinen en dr. ing. S. Slob van 28 juni 2022 ingebracht op de notitie van Van der Gaag. Daarin is, samengevat, het volgende vermeld.
68. Door Bommer zijn in de loop van de tijd verschillende modellen opgesteld voor de voorspelling van de sterkte van de trillingen van de geïnduceerde bevingen in Groningen. Het betreft in hoofdzaak twee verschillende typen modellen: Ground Motion Prediction Equation (GMPE) modellen en empirische modellen (EGMPE).
69. In de notitie van 11 april 2022 over amplificatiefactoren is al aangegeven dat het Instituut het empirische model van Bommer uit 2019 gebruikt en niet het GMPE-model van Bommer. In het GMPE-model is het rekenmodel voor het gedrag van de diepe en ondiepe bodem opgenomen en is de modelparameter Vs,30 inderdaad ingebouwd. Dit model wordt onder meer voor de versterkingsoperatie van huizen in Groningen gebruikt. Het empirisch model uit 2019 is opgesteld voor de beschrijving van de bodemtrillingen (snelheid, PGV) en alleen bedoeld voor de beoordeling van schade aan gebouwen. Dit model maakt alleen gebruik van de waarnemingen van de sensorstations van het KNMI en bevat geen rekenmodellen voor het gedrag van de bodem en bevat dus ook niet de modelparameter Vs,30. In het empirisch model uit 2020 is deze parameter wel opgenomen, maar dit model wordt niet gebruikt door het Instituut. De opmerking van Van der Gaag over het niet opportuun zijn van de modelparameter Vs,30 is daarom volgens Van Staalduinen en Slob hier niet relevant.
70. In de notitie is verder vermeld dat Van der Gaag het door hem veronderstelde grote impedantiecontrast (ongeveer 5) op de locatie van de woning van [appellant] niet heeft onderbouwd met ondergrondgegevens. Ook maakt hij niet duidelijk in hoeverre het geschatte impedantiecontrast afwijkt van de gemiddelde situatie in Groningen of van de meest ongunstige situatie van één van de sensorlocaties van het KNMI en welke invloed dat heeft op de amplificatie.
71. Volgens Van Staalduinen en Slob is er op grond van de ondergrondcondities op de locatie van [appellant] een groot impedantiecontrast te verwachten. Zij wijzen erop dat situaties met een sterk impedantiecontrast ook elders in Groningen voorkomen. Zij wijzen er verder op dat Van der Gaag niet onderbouwt in welke mate dit grotere impedantiecontrast bij [appellant] invloed zal hebben op de amplificatie ter plaatse. De stelling van Van der Gaag is op geen enkele wijze gekwantificeerd. Hij roept daarmee alleen twijfel op, zonder een indicatie te geven welke waarde van de amplificatie in dit geval passender zou zijn. Van Staalduinen en Slob achten het mogelijk dat ter plaatse van de woning het impedantiecontrast groter is dan op de locaties van de KNMI-sensorstations. In de notitie van 11 juni 2022 is daar ook al op ingegaan en is vermeld dat de verschillende meetstations van het KNMI een spreiding in ondergrondcondities hebben. Er staan overigens sensorstations (G120 en G160) dichtbij de locatie van het schadeadres en sensor G120 heeft een grondopbouw vergelijkbaar met de grondopbouw van het perceel van [appellant] (8 meter klei). De verschillen in grondopbouw tussen de sensorlocaties hebben invloed op de meetresultaten; het veroorzaakt spreiding in de gemeten amplificaties. In het model van Bommer is de invloed van een variatie in de bodemopbouw en daarmee van lokale amplificatie verdisconteerd. Daarnaast wordt een 1% overschrijdingskans gehanteerd, hetgeen, zoals eerder is uiteengezet, overeenkomt met factor 3,8.
72. Van Staalduinen en Slob wijzen verder op de studie van de TU Delft naar vergelijking van de waarnemingen uit de sensornetwerken van TNO en het KNMI, waaruit blijkt dat het model van Bommer redelijk goed functioneert wat betreft de invloed van de variaties in bodemopbouw op de amplificaties in Groningen. Ook wijzen zij op een review (het KEM-02 onderzoek) van het empirische model van Bommer (2019), waaruit blijkt dat het model betrouwbaar is. Verder zetten zij gemotiveerd uiteen dat in de studie van Van Ginkel e.a. effectief een grootst waargenomen amplificatie aan het maaiveld ten opzichte van de gemiddeld aanwezige trillingmaxima op het maaiveld van 2,25 wordt gerapporteerd. Deze amplificatiefactor 2,25 kan worden vergeleken met het resultaat van het model van Bommer. De studie van Van Ginkel e.a. ziet op meer dan 70 meetpunten in de provincie Groningen. De grootst gerapporteerde amplificatie van (omgerekend) 2,25, kan ongeveer als een 1% overschrijdingskans worden beschouwd. Het gebruik van de 1% overschrijdingskans van de resultaten van het model van Bommer levert een amplificatie van 3,8 op. Dit is dus nog groter dan de amplificatie van 2,25 die blijkt uit de studie van Van Ginkel en die een vergelijkbare kleine overschrijdingskans heeft.
73. Van Staalduinen en Slob gaan ook in op het betoog van Van der Gaag dat ter plaatse van de woning mogelijk een grote kweldruk in het diepe grondwater aanwezig is, die gedurende perioden van het jaar hoger is dan de druk van het freatische grondwater. Zij stellen dat dit fenomeen in 2021 is onderzocht door het KNMI en de Universiteit Utrecht. Het model van Bommer dekt situaties van kweldruk in statistische zin redelijk af. Het sensornetwerk van KNMI en TNO bevat verschillen in kweldruk ten opzichte van het freatische grondwater en dus zijn waarschijnlijk ook situaties met een hogere kweldruk aanwezig. Voor zover het fenomeen van de kweldruk invloed heeft op de amplificatie, zit dit dus ook in de waargenomen sensordata van KNMI en van TNO en dus in de waargenomen 'within event variatie' van deze sensorwaarnemingen. Het model van Bommer 2019 houdt bij het berekenen van de trillingsnelheid met kleine overschrijdingskansen op een locatie expliciet rekening met deze 'within event variatie' van de sensorwaarnemingen. Daarmee is kweldruk niet buiten beschouwing gebleven, maar impliciet (op basis van de bodemlocaties van de verschillende KNMI sensoren) meegenomen. In het empirische model van Bommer kan echter niet expliciet worden geïsoleerd hoe groot de invloed van het fenomeen kweldruk is. Voor zover Van der Gaag het bij het juiste eind heeft dat het fenomeen kweldruk op de locatie van de woning een beslissende invloed heeft op de amplificatie, biedt hij geen inzicht in de redelijkerwijs te verwachten grotere waarde van de amplificatie als gevolg van de kwelsituatie. Daarmee heeft hij de onjuistheid van de gehanteerde amplificaties alleen maar verondersteld, maar niet onderbouwd.
74. Van Staalduinen en Slob gaan ook in op het betoog van Van der Gaag dat door de nabijheid van kanalen en sloten bij [appellant] de geografische amplificatiefactor hoger is dan 1,3, omdat op korte afstand aan alle vier de zijden van de woning een diepe sloot aanwezig is. Door het plaatsen van versnellingsmeters op het perceel, kan volgens Van der Gaag worden uitgezocht hoeveel hoger de amplificatie is.
75. Van Staalduinen en Slob wijzen erop dat in de notitie van 11 juni 2022 is vermeld dat het model is gebaseerd op gemeten piekwaarden van trillingen met sensoren op het maaiveld op een groot aantal plaatsen in de provincie Groningen. Gegeven de inrichting van het landschap en de verspreide ligging van de sensoren, zullen de amplificaties door lokale omstandigheden zoals watergangen voor een (vooralsnog onbekend) deel ook onderdeel vormen van de gemeten sensorwaarden waarmee het model van Bommer werkt.
76. Een behoudende aanname is de veronderstelling dat de lokale amplificaties, zoals die zijn beschreven door Witteveen en Bos en Kruiver e.a., niet door het model van Bommer worden afgedekt. Witteveen en Bos rapporten een maximale amplificatiefactor van 1,3 als gevolg van de aanwezigheid van een verstoring in het aardoppervlak vergelijkbaar met een sloot. Slob was betrokken was bij de studie van Witteveen en Bos. Zijn inschatting is dat deze maximale amplificatie alleen optreedt dicht bij de rand van de sloot (minder dan 5 m afstand). Het is om die reden niet juist om de amplificatiefactoren voor de aanwezigheid van meer dan één sloot bij elkaar op te tellen, zoals Van er Gaag doet. De resterende invloed van een sloot op grote afstand ten opzichte van de maximale amplificatiefactor 1,3 op de rand van een sloot zal zeer beperkt zijn. Op basis van de publicatie van Witteveen en Bos zou een resterende invloed van amplificaties van verder weg gelegen sloten met een factor 1,05 tot 1,1 op 30 m afstand al een redelijk hoge schatting zijn. In een aantal van de gemodelleerde gevallen vindt bovendien op wat grotere afstand van de sloot (30 m) de-amplificatie plaats (amplificatie factor < 1). Daarmee blijkt de geografische amplificatie, ook bij het beschouwen van de invloed van meer dan één sloot, beperkt tot 1,4.
77. Daarbij komt dat de amplificaties vooral veroorzaakt worden door een iets grotere horizontale bewegingsmogelijkheid van de bodem vlakbij de sloot. De in Groningen optredende amplificaties worden niet veroorzaakt door resonantie-effecten van het maaiveld, zoals dat in het buitenland bij zeer zware aardbevingen kan optreden. Voor dergelijke resonantie-effecten bij in Groningen voorkomende poldersloten zijn de frequenties van de geïnduceerde bevingen in Groningen te hoog (in de orde van 5 tot 10 Hz), zijn de golflengten ook bij een slappe bodem te groot (orde: 10 m) en is de duur van de geïnduceerde bevingen veel te kort (orde: 5 seconden).
78. Een geografische amplificatie van 1,4 voor de invloed van één of meerdere sloten is dus in de Groningse omstandigheden als redelijk ongunstige aanname te beschouwen. In combinatie met de grootste amplificatie door bodemopbouw zoals vermeld door Van Ginkel (omgerekend 2,25) levert dit een totale amplificatie van 3,15. Die waarde kan vergeleken worden met de waarde 3,8 van het model van Bommer.
79. Van Staalduinen en Slob komen tot de conclusie dat, anders dan Van der Gaag betoogt, het niet aannemelijk is dat het model van Bommer 2019 een onjuist uitgangspunt vormt voor het bepalen van de trillingen aan het maaiveld in Groningen, ook niet in het geval van ongunstige bodemomstandigheden en geografische omstandigheden, zoals bij de woning van [appellant]. Verschillende validatiestudies tonen aan dat het empirische model 2019 goed presteert. Er zijn verschillende updates verschenen sinds het eerste model uit 2016. Hierin zijn steeds aanvullend meetwaarden en inzichten verwerkt. Elk model is daarmee een verbetering ten opzichte van de voorgaande versie.
Oordeel van de Afdeling
80. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het Instituut ter ondersteuning van zijn motivering dat de gestelde schade uitsluitend een andere autonome oorzaak heeft dan bodembeweging door mijnbouwbouwactiviteiten als controle niet het empirische model van Bommer (2019) mag hanteren voor het bepalen van de maximale trillingsnelheid op de locatie van zijn woning. Daarbij is van belang dat het model is gebaseerd op jarenlange metingen uit het dichtste seismische netwerk ter wereld met metingen uit de hele provincie Groningen en daarbuiten. Het model is gevalideerd en uit de eerder genoemde review blijkt dat het model betrouwbaar is. Het model is in overeenstemming met de huidige wetenschappelijke inzichten. Het Instituut heeft erop gewezen dat de metingen en spreiding in metingen overeenkomen met de resultaten van de metingen uit het sensornetwerk van TNO. Omdat het een empirisch model is dat gebruik maakt van sensorwaarnemingen op diverse locaties aan het maaiveld in de provincie Groningen, zijn ook de waargenomen spreiding in die sensorwaarnemingen en dus ook lokale amplificaties die samenhangen met ondergrondcondities en topografische factoren, een onderdeel van het model. Het Instituut heeft er daarbij voor gekozen om te werken met een 1% overschrijdingskans, waardoor een berekende trillingsnelheid ongeveer 3,8 keer zo hoog is als in werkelijkheid in de meeste gevallen is opgetreden. Hierdoor houdt het model rekening met een verschil tussen berekende maximale trillingsnelheden en hogere snelheden die op een locatie kunnen optreden. Ook als de situatie van de woning van [appellant] als een ongunstige situatie wordt aangemerkt - met een kans van voorkomen van 1 op 100 - dan nog biedt het model van Bommer 2019 daarvoor een veel ruimere marge dan de waarnemingen uit de wetenschappelijke literatuur, waarop ook [appellant] heeft gewezen.
81. De door [appellant] ingeschakelde deskundige Van der Gaag heeft in algemene zin uiteengezet dat naar zijn oordeel de omvang van de amplificatie ter plaatse van de woning van [appellant] niet duidelijk is dan wel wordt onderschat. Dit betoog gaat er aan voorbij dat het Instituut uitsluitend een andere autonome oorzaak heeft aangewezen voor de gestelde schade en dat het Instituut ter ondersteuning van zijn motivering dat dit het geval is het empirische model van Bommer hanteert om de maximale trillingsnelheid te berekenen. De Afdeling ziet in het betoog van Van der Gaag, gelet op de huidige stand van het wetenschappelijk debat, geen aanleiding voor het oordeel dat het Instituut, bij wijze van controle het empirische model van Brommer niet zou mogen hanteren.
Het bezwaar tegen opname van parameter Vs,30 treft geen doel, omdat deze parameter geen onderdeel uitmaakt van het empirische model van Bommer uit 2019. Daarbij komt dat uit onderzoek van TNO blijkt dat de KNMI-sensorlocaties niet zodanig specifiek en 'gunstig' zijn, dat zij de amplificatie onderschatten. Bovendien geeft het model van Bommer een grotere schatting van de amplificatie in een ongunstige situatie dan de studie van Van Ginkel e.a., waarop ook Van der Gaag wijst.
Met Van der Gaag veronderstellen Van Staalduinen en Slob dat mogelijke topografische effecten (aanwezigheid van sloten, kanalen, hellingen en taluds) niet expliciet onderdeel uitmaken van het model. De berekende en werkelijke grondversnelling kunnen daardoor sterker uiteenlopen dan gemiddeld. Het Instituut rekent daarom met de 1% overschrijdingskans. De factor die verband houdt met topografische effecten is in het geval van [appellant] 1,4 vanwege de aanwezigheid van de sloten. Deze factor ligt ruimschoots onder de factor van 3,8 die het Instituut hanteert.
82. De slotsom is dat er in het betoog van [appellant] geen grond ligt voor het oordeel dat het Instituut de werkelijkheid onderschat door voor de berekening van de maximaal opgetreden trillingsnelheden ter plaatse van de woning van [appellant] het model van Bommer te hanteren.
Het advies van Van Staalduinen en Everts
83. In het advies van Van Staalduinen en Everts is inzichtelijk gemaakt welke grenswaarden gebruikt kunnen worden om uit te sluiten of onaannemelijk te achten dat zettingsschade is veroorzaakt of verergerd door trillingen als gevolg van mijnbouw. In het geval dat de berekende trillingsnelheid groter is dan 16 mm/s maar kleiner dan 40 mm/s (overschrijdingskans 1%), dan mag, indien de ondiepe ondergrond tot 5 m diepte uitsluitend uit klei en/of veen bestaat, worden verondersteld dat de bevingen de zettingen niet hebben veroorzaakt of verergerd.
84. Het Instituut stelt dat ter plaatse van de woning van [appellant] ten hoogste een trillingsnelheid van 16,19 mm/s (met 1% overschrijdingskans) kan zijn opgetreden. Dit was op 16 augustus 2012 (beving van Huizinge). Deze trillingsnelheid ligt onder de veilige grenswaarden genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts. Gelet hierop kan de invloed van trillingen door aardbevingen op de onderhavige verzakking worden uitgesloten. Daarbij komt dat volgens [appellant] de verzakkingsschade in de periode 2015-2019 is opgetreden. In die periode heeft uitsluitend de beving van Zeerijp plaatsgevonden, maar die had ter plaatse in het uiterste geval slechts een sterkte van 5,58 mm/s (1%). Zowel deze beving, als de bevingen die in de omliggende periode hebben plaatsgevonden, zijn evenwel bij lange na niet sterk genoeg geweest om tot de mogelijkheid van verweking of verdichting te leiden. Gelet hierop kan de invloed van trillingen door aardbevingen op de onderhavige verzakking met zekerheid worden uitgesloten.
Betoog van [appellant]
85. [appellant] betoogt dat het Instituut niet de grenswaarden uit het advies van Van Staalduinen en Everts heeft mogen hanteren. Dit advies miskent dat ook bij lagere trillingsnelheden zettingsschade kan ontstaan. Hij wijst ter onderbouwing op de notities van Van der Gaag. Volgens Van der Gaag mag het advies van Van Staalduinen en Everts niet gebruikt worden zonder een sterk site effect in aanmerking te nemen.
86. Volgens Van der Gaag miskent het advies dat op bepaalde plaatsen door de aanwezigheid van wadzandlagen kweldruk ontstaat, waardoor de drempelwaarde voor verweking, een van de mechanismes die tot verzakking leidt, naar omlaag moet worden bijgesteld.
87. Ook gaat volgens Van der Gaag het advies eraan voorbij dat twee trillingen met verschillende richtingen en frequenties elkaar binnen enkele seconden opvolgen.
88. Van der Gaag wijst verder op enkele voorbeelden uit de praktijk waaruit blijkt dat na een aardbeving met piekgrondsnelheden onder de 3 mm/s verzakking is geconstateerd en eerdere (cosmetisch) herstelde schades weer terug zijn gekomen. Het plaatsen van een rij versnellingsmeters loodrecht op een diepe sloot en het plaatsen van tiltmeters in de hoeken van de kelder van een pand, waarvan bekend is dat het verzakt, kan aantonen dat er na een aardbeving (extra) verzakking optreedt.
Standpunt Instituut
89. Het Instituut stelt daar tegenover dat Van der Gaag niet aangeeft bij welke opgetreden PGA-waarde (piekgrondversnelling) de door hem gemelde verweking van wadzandlagen is waargenomen. Dat gegeven is essentieel voor de discussie. Het blijft nu bij een stelling die door Van der Gaag onvoldoende is onderbouwd.
90. Over de gehanteerde trillingswaarde stelt het Instituut - onder verwijzing naar de notitie van Van Staalduinen en Slob - dat op basis van het model van Bommer 2019 steeds is uitgegaan van de grootste vectorieel samengestelde horizontale snelheid (de zogenoemde MaxRot variant). Van der Gaag wekt de indruk dat de verschillende golftypen niet zijn beschouwd en dat de richting van de beweging aan die golftypen is gekoppeld: de horizontale aan de S- golf en de verticale aan de P-golf. Dit is echter onjuist. De P- en S-golven kennen beide zowel horizontale en verticale trillingcomponenten. In Groningen volgen dicht bij het epicentrum de P- en S-golven elkaar zo snel op dat ze feitelijk tegelijk optreden. Op grotere afstand komt de S-golf iets later aan dan de P-golf. De amplitude van de P-golf dooft echter veel sneller uit dan de S-golf, zodat de amplitude van de trilling (dus PGV) van de S-golf op grotere afstand vele malen groter is dan de P-golf.
91. De informatie die Van der Gaag geeft over twee schadegevallen is te beperkt om daar de door hem gestelde conclusies aan te verbinden. Zonder de onderliggende rapportages gaat het volgens het Instituut om niet te verifiëren omstandigheden, stellingen of veronderstellingen.
Oordeel van de Afdeling
92. De Afdeling is van oordeel dat in wat [appellant] heeft betoogd geen grond ligt voor het oordeel dat het Instituut het advies van Van Staalduinen en Everts, zoals dat onderdeel uitmaakt van het nadere bewijsbeleid, niet zou mogen gebruiken Daarbij stelt de Afdeling voorop dat dit beoordelingskader onverlet laat dat in alle gevallen door de deskundige moet worden bezien of er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is dan bodembeweging door mijnbouwactiviteiten. Het uitgangspunt is en blijft dus dat een deskundige het bewijsvermoeden alleen weerlegd kan achten, als er evident en uitsluitend een andere oorzaak van de schade is. Het advies van Van Staalduinen en Everts biedt vervolgens de mogelijkheid om vast te stellen of de trillingen als gevolg van bevingen zo gering zijn geweest dat daardoor de schade door zettingen niet kan zijn ontstaan. Hiermee wordt een aanvaardbare aanvullende invulling gegeven aan het criterium dat de schade uitsluitend moet zijn veroorzaakt door een autonome oorzaak. De Afdeling acht in dit verband van belang dat het beoordelingskader berust op de huidige wetenschappelijke inzichten en dat daarin door het Instituut meerdere veiligheidspercentages worden gehanteerd. Daarbij komt dat, omdat het om bewijsbeleid gaat, het mogelijk is om in een individueel geval hiervan af te wijken. Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1631, r.o. 88.
In dit geval ligt er in het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat het Instituut het beoordelingskader onjuist heeft toegepast of dat er grond was om daarvan af te wijken. Daarbij is het volgende van belang.
93. Het betoog dat het advies van Van Staalduinen en Everts niet gebruikt mag worden zonder een sterk site effect in aanmerking te nemen, treft geen doel. Hiervoor is uiteengezet dat dit effect is verdisconteerd in het bepalen van de maximale trillingsnelheden ter plaatse en voor zover dit niet geheel het geval is, dit effect wordt afgedekt door een overschrijdingskans van 1% te hanteren. Anders dan Van der Gaag stelt, hoeft het Instituut daarom niet de grenswaarde van 40 mm/s aan te passen naar 10 mm/s. Ook als Van der Gaag gevolgd moet worden in zijn betoog dat kweldruk van invloed is op het proces van verweking, een van de mechanismes waardoor zakkingsschade ontstaat, dan nog heeft hij niet onderbouwd dat dit verschijnsel zich ter plaatse van de woning voordoet. Het Instituut heeft de aanwezigheid van kleilagen in de ondiepe ondergrond ter plaatse vastgesteld aan de hand van de boorprofielen uit het DINOIoket. De aanwezigheid van kleilagen is ook bevestigd door het onderzoek van Van der Gaag. Dat daarbij volgens hem ook een laag veen is aangetroffen, maakt niet dat op grond van het advies van Van Staalduinen de grenswaarde van 40 mm/s niet mag worden gehanteerd. Deze grenswaarde is van toepassing bij een ondergrond van klei en/of veen.
94. Het betoog van Van der Gaag dat het advies van Van Staalduinen en Everts eraan voorbij gaat dat twee trillingen met verschillende richtingen en frequenties elkaar binnen enkele seconden opvolgen en dat daardoor het effect van de trillingen wordt onderschat, treft geen doel. Dit betoog is weerlegd door Van Staalduinen en Slob en de Afdeling heeft geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Zij hebben toegelicht dat er geen grond is om een andere beoordeling toe te passen, omdat bij de berekening van trillingsnelheden rekening wordt gehouden met verticale en horizontale golven.
95. De Afdeling is verder van oordeel dat de twee door Van der Gaag genoemde gevallen geen aanleiding geven voor de conclusie dat verzakkingsschade het gevolg is van lagere maximale trillingsnelheden dan de grenswaarden genoemd in het advies van Van Staalduinen en Everts. Van der Gaag heeft hiervoor geen onderbouwing gegeven. De Afdeling acht het hierbij ook van belang dat dit advies berust op de huidige wetenschappelijke inzichten. Dat die voortschrijdende inzichten niet uniform gedeeld worden, is onvoldoende voor het oordeel dat het advies niet door het Instituut mag worden gehanteerd.
96. Volgens [appellant] zou het niet-gebruiken van tiltmeters door het Instituut moeten meewegen in de beoordeling van de vraag of het Instituut erin is geslaagd om het bewijsvermoeden te weerleggen. Het Instituut heeft erop gewezen dat de tiltmeter geen bouwkundig monitoringsinstrument is en dat deze in combinatie met andere sensoren zoals een versnellingsmeter toegepast dient te worden. Volgens het Instituut is het ondoenlijk om alle gebouwen/woningen binnen het bevingsgebied vol te hangen met sensoren. Iedere woning moet afzonderlijk worden beoordeeld op basis van de situatie ter plaatse. Naast zaken als aard van de bouw, constructie, historie en kenmerken van scheuren, bieden de voortschrijdende wetenschappelijke inzichten en benaderingen daarvoor houvast. De Afdeling kan dit standpunt volgen. Van der Gaag heeft ter zitting gewezen op onderzoek in Nederland naar de meerwaarde van tiltsensoren ten opzichte van het meetnetwerk van het KNMI om het ontstaan van schade door trillingen te monitoren. Wellicht kan Van der Gaag in de toekomst gevolgd worden in zijn betoog over het belang van het plaatsen van tiltmeters voor het vaststellen van het causale verband tussen trillingen en verzakkingsschade. Vooralsnog is daar onvoldoende aanleiding voor en was het Instituut niet gehouden tiltmeters te plaatsen in de kelder van de woning van [appellant], overigens ook niet omdat er geen of nauwelijks zettingsschade aan de woning aanwezig is.
97. De slotsom is dat in dit geval er in het betoog van [appellant] geen grond ligt voor het oordeel dat het Instituut het beoordelingskader onjuist heeft toegepast of dat er grond was om daarvan af te wijken.
Spot repair
98. Bij schade 11 gaat het om lichte scheurvorming in de tegelvloer van de bijkeuken, vlakbij de garage. Bij spot repair worden scheuren uitgeslepen en vervolgens opgevuld met een overeenstemmende kleur.
99. Het bewijsvermoeden is ten aanzien van schade 11 niet aan de orde. Het gaat om de vraag of [appellant] voldoende concrete aanknopingspunten heeft aangevoerd voor het oordeel dat in het adviesrapport geen toereikende herstelmethodiek is voorgesteld en dat het Instituut dit rapport daarom in zoverre niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
100. [appellant] handhaaft in hoger beroep zijn betoog dat spot repair niet de aangewezen herstelmethode is gelet op de diepte van de scheurvorming. De scheuren in de tegels van de bijkeuken (schade 11) kunnen niet goed gerepareerd kunnen worden door spot repair, omdat dan kleurverschil ontstaat. Hij wijst op het tegenrapport van Dassen, waarin is vermeld dat al het tegelwerk vervangen moet worden om kleurverschil te voorkomen. Bovendien is spot repair geen oplossing, omdat de scheuren te diep zijn. Dit blijkt uit de verklaring van Dassen en dit is volgens [appellant] een voldoende onderbouwing. Hieraan doet niet af dat de deskundige van het Instituut stelt dat de scheuren niet te diep zijn voor spot repair. Bij andersluidende verklaringen dient hij het voordeel van de twijfel te krijgen, aldus [appellant]. Dit betekent volgens [appellant] dat hij recht heeft op een vergoeding voor de vervanging van de volledige tegelvloer.
101. De foto’s in het adviesrapport ondersteunen het standpunt van het Instituut dat het om zeer fijne scheurvorming gaat. Het tegenrapport bevat geen foto’s ter ondersteuning van de stelling van [appellant] dat het om zeer diepe scheurvorming gaat. Ook wordt deze stelling niet ondersteund door metingen. Veenstra en Dobbe hebben geadviseerd om schade 11 door spot repair te herstellen. Dobbe heeft daarover tijdens de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie toegelicht dat spot repair de aangewezen herstelmethode is omdat de betreffende tegels een lichte adervorming hebben. Hierdoor zal het door [appellant] gevreesde kleurverschil achterwege blijven. In hoger beroep wordt dit ook ondersteund door het nader advies van Timmer. In dit advies is uiteengezet dat het om fijne scheurvorming gaat en dat er geen beletselen zijn voor spot repair.
102. In het betoog van [appellant] is geen grond voor het oordeel te vinden dat het Instituut het adviesrapport voor zover dit ziet op de gekozen herstelmethodiek niet aan het besluit van 21 oktober 2020 ten grondslag heeft kunnen leggen.
Conclusie
103. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
104. Het Instituut hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
299