Uitspraak
202006102/1/A3.
Datum uitspraak: 1 december 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/6707 in het geding tussen:
Papegaai B.V. (hierna: Papegaai), gevestigd te Amsterdam,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2019 heeft de minister spoedeisende bestuursdwang toegepast door vier roodmaskerparkieten (Aratinga mitrata) in bewaring te nemen en aangekondigd de kosten hiervan op Papegaai te verhalen.
Bij besluit van 6 november 2019 heeft de minister het door Papegaai daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 oktober 2020 heeft de rechtbank het door Papegaai daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2019 vernietigd en de minister opgedragen om een nieuw besluit op het door Papegaai gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2021, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.H. van der Burgt, vergezeld door ing. E. Cornet, en Papegaai, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N. Wouters, advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. Papegaai heeft een aanvraag ingediend voor een CITES uitvoervergunning voor - onder meer - vier, in gevangenschap gefokte roodmaskerparkieten (Aratinga mitrata), met als doel deze naar Hong Kong te exporteren. Op basis van onderzoek door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat Pagegaai de legale herkomst van die vogels niet heeft kunnen aantonen. Daarop heeft de minister met spoed bestuursdwang, zonder voorafgaande last, toegepast en de vier vogels in bewaring genomen. Na fysiek onderzoek van de in bewaring genomen vogels is bevestigd dat het geen roodmaskerparkieten zijn, maar Aratinga leucopthamus. Deze soort staat niet vermeld op de overdrachtsverklaring en de kwekersverklaring.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de bewijslast om de legale herkomst van de vogels aan te tonen bij Papegaai rust. Volgens de rechtbank heeft Papegaai aangetoond dat de vogels afkomstig zijn van een kweker in Hongarije, een EU-lidstaat. Dit blijkt uit de kwekersverklaringen en uit de naadloos gesloten pootringen die bij de vogels zijn aangebracht. De Hongaarse CITES-autoriteit bevestigt voorts dat het een erkende kweker en handelaar betreft in Aratinga-parkieten, waaronder de Aratinga mitrata. Anders dan de minister stelt, is de rechtbank van oordeel dat voor de vraag of de legale herkomst van de vogels is aangetoond, niet van belang is door wie de vogels zijn vervoerd binnen de Europese Unie (hierna: EU). Van belang is dat de vogels door Papegaai zijn gekocht bij een erkende kweker in Hongarije, dat de vogels bij Papegaai zijn geleverd in Amsterdam en dat de vogels na de koop door Papegaai niet zijn veranderd van eigenaar. Papegaai heeft de legale herkomst van de vogels dus aangetoond. Het lag derhalve op de weg van de minister om ook de legale herkomst van de ouderdieren te onderzoeken. Nu niet vaststaat dat de ouderdieren een niet legale herkomst hebben, staat evenmin vast dat sprake is van een overtreding. De minister was daarom volgens de rechtbank zonder nader onderzoek niet bevoegd spoedeisende bestuursdwang toe te passen en de vogels in bewaring te nemen.
Beoordeling gronden
4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Papegaai heeft aangetoond dat de vogels van een verkoper in Hongarije zijn aangekocht en dat het niet relevant is dat de keten van vervoer en overdracht niet inzichtelijk is. Volgens de minister bieden de door Papegaai overgelegde stukken gerede twijfel over de herkomst van de vogels. Zo heeft de vermeende Hongaarse verkoper verklaard dat de pootringen niet behoren bij de in bewaring genomen roodmaskerparkieten, maar bij exemplaren van een andere parkietsoort, de Aratinga leucopthamus. Ook is de wijze van ringnummering niet volgens de Hongaarse wet- en regelgeving, aldus de Hongaarse CITES Management Autoriteit. De verkoper had overigens wel roodmaskerparkieten, maar hij heeft deze niet via de vogelbeurs in Zwolle verkocht. Aan de overgelegde Herkunftbestätigung valt voorts op dat deze op 10 september 2018 in Zwolle zou zijn ondertekend door de vermeende Hongaarse verkoper, terwijl de vogelbeurs plaatsvond op 22 september 2018. Ook is de overdrachtsverklaring ondertekend door iemand die de vogels slechts op afstand heeft gezien. Deze verklaring is op 26 september 2018 ondertekend, welke datum overigens lijkt te zijn aangepast. Na het in bewaring nemen van de vogels heeft een deskundige voorts bevestigd dat de vogels geen roodmaskerparkieten zijn, maar Aratinga leucopthamus. Volgens de minister heeft de rechtbank niet onderkend dat deze vogelsoorten niet inwisselbaar zijn en is de rechtbank er daarom ten onrechte aan voorbijgegaan dat de uitvoervergunning is aangevraagd voor de soort Aratinga mitrata.
4.1. De doelstelling van de Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (Pb EG 1997/L 61; hierna: de Basisverordening) is de in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen door het handelsverkeer daarin te controleren (zie overweging 1 van de preambule). Daarvoor is volgens overweging vijf van de preambule nodig dat er gemeenschappelijk voorwaarden worden toegepast voor de afgifte, het gebruik en de overlegging van documenten in verband met de toestemming om specimens van de soorten in de EU te brengen of uit te voeren. Bij de uitleg van de Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (Pb EU 2006/L 116/1; hierna: de Uitvoeringsverordening) moet daarom rekening worden gehouden met het belang van de bescherming van de in het wild levende soorten. Door de voor de in- of uitvoer benodigde informatie te vergaren over onder meer de herkomst van het betreffende dier en zo een volledige en zorgvuldige controle uit te voeren, wordt dat doel bereikt.
Op grond van artikel 8, eerste lid, gelezen in samenhang met het vijfde lid, van de Basisverordening, is het verboden om exemplaren van soorten vermeld in bijlage B te verkopen, behalve als ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is aangetoond dat die exemplaren werden verkregen, en - indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn - daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna.
Voor in gevangenschap geboren en gefokte exemplaren zijn criteria vastgesteld aan de hand waarvan moet worden uitgemaakt of een exemplaar in gevangenschap geboren en gefokt is. Deze criteria staan in artikel 54 van Pro de Uitvoeringsverordening.
4.2. De roodmaskerparkiet (Aratinga mitrata) is een parkiet zoals bedoeld in bijlage B van de Basisverordening.
Nadat Papegaai een aanvraag heeft ingediend voor een CITES uitvoervergunning voor - onder meer - vier, in gevangenschap gefokte roodmaskerparkieten (Aratinga mitrata), heeft de NVWA onderzoek ingesteld. Uit onderzoek van de NVWA blijkt dat de dieren afkomstig waren van een handelaar, waarop een controle is uitgevoerd bij die handelaar, [handelaar]. Hij heeft aan de inspecteur verklaard dat hij de vier vogels niet heeft verkocht aan Papegaai en dat hij de vogels niet in zijn bezit heeft gehad of eigenaar daarvan is geweest. Op de vogelbeurs is [handelaar] benaderd door een voor hem onbekende man om een overdrachtsverklaring in te vullen. Deze man had de vogels voor Pagegaai gekocht van een paar buitenlanders, maar zij konden geen overdrachtsverklaring invullen. [handelaar] zag dat de verklaring van Papegaai was en heeft, om die mensen te matsen, de verklaring ingevuld. Hij heeft de vogels wel gezien en zag dat ze geringd waren.
Gezien het vorenstaande heeft de minister zich in het besluit van 12 februari 2019 terecht op het standpunt gesteld dat Papegaai de legale herkomst van de vogels niet heeft aangetoond. [handelaar] was niet de op de overdrachtsverklaring vermelde verkoper van de vogels en ook niet degene die de vogels aan Papegaai heeft overgedragen. Daardoor kon niet worden vastgesteld dat de vogels van een erkende kweker afkomstig waren en legaal waren gekweekt. De minister is daarom terecht overgegaan tot toepassing van bestuursdwang.
4.3. Vervolgens ligt de vraag voor of de minister deze bestuursdwang bij besluit van 6 november 2019 terecht heeft gehandhaafd.
Papegaai heeft een verklaring van overdracht overgelegd die op 26 september 2018 in Amsterdam is ondertekend door [handelaar]. Voorts zijn de vier vogels volgens de door Papegaai in bezwaar overgelegde Herkunftbestätigung van de soort Aratinga mitrata, die in Hongarije in gevangenschap zijn geboren en voorzien van naadloos gesloten pootringen met de nummers MC-H 18 0124, MC-H 18 0126, MC-H 18 0127 en MC-H 18 0135. Dit document is ondertekend in Zwolle op 10 september 2018. De Hongaarse CITES-autoriteit heeft desgevraagd opgemerkt dat de pootringen niet volgens de officiële Hongaarse wijze genummerd zijn. Door deze autoriteit wordt aangenomen dat de vogels op legale wijze verkregen zijn als de fokker met bewijsstukken kan aantonen dat de vogels in gevangenschap gefokt zijn, in combinatie met de gesloten pootringen. De Hongaarse CITES-autoriteit heeft ook bevestigd dat het een erkende Hongaarse fokker van diverse Aratinga-soorten betreft en dat de vogels een legale oorsprong hebben. Tevens bevestigt de autoriteit dat de fokker de vogels heeft verkocht op een beurs in 2018 en dat de vogels naar het buitenland zijn vervoerd door Béla Bóta. Volgens de autoriteit heeft de fokker verklaard dat het vogels van de soort Aratinga leucopthamus zijn en hun pootringen de volgende nummers hebben: MCS-H-18-024, MCS-H-18-0126, MCS-H-18-0127 en MCS-H-18-0135.
4.4. De Europese Commissie heeft Richtsnoeren geformuleerd over bewijs van legale verwerving voor levende dieren van in bijlage B genoemde diersoorten (Pb EU 2019/C 107/2; hierna: de Richtsnoeren). Volgens de Richtsnoeren moeten de documenten die aan de koper worden verstrekt door de verkoper van specimens afkomstig van in de EU in gevangenschap gefokte dieren onder meer de volgende informatie bevatten: de soort, aantal specimens, merkteken, naam en adres van de fokker, informatie over het kweekmateriaal, geboortedatum of geschatte leeftijd, geslacht, originele handtekening van de laatste verkoper, datum van de transactie. Uit de Richtsnoeren volgt niet dat voor de vraag of de legale herkomst van de vogels is aangetoond, van belang is door wie de vogels zijn vervoerd binnen de EU.
4.5. De door Papegaai overgelegde Herkunftbestätigung bevat een groot deel van de in de Richtsnoeren genoemde informatie. In deze Herkunftbestätigung verklaart de Hongaarse fokker dat het vier vogels van de soort Aratinga mitrata betreffen. De Hongaarse CITES-autoriteit heeft bevestigd dat het een erkende Hongaarse fokker van diverse Aratinga-soorten betreft en dat de vogels een legale oorsprong hebben. De genoemde nummers op de door de Hongaarse fokker aangebrachte gesloten pootringen komen overeen met de nummers van de bij Papegaai aangetroffen vogels. Volgens de autoriteit heeft de fokker verklaard dat het vogels van de soort Aratinga leucopthamus betreft. Dit komt overeen met de bevindingen van een deskundige na inbeslagname van de vogels, zoals door de minister is gesteld. Dit komt evenwel niet overeen met de soort die wordt genoemd in de door Papegaai overgelegde Herkunftbestätigung. De omstandigheden dat er gelijkenis bestaat tussen beide soorten en dat beide soorten bij de Hongaarse fokker als groep broeden waardoor ook hybriden kunnen ontstaan, nemen niet weg dat voor het aantonen van de legale herkomst in ieder geval duidelijk moet zijn om welke soort het gaat. Hoewel de vogels in gevangenschap zijn gefokt en voorzien zijn van gesloten pootringen, is de soortvermelding op de door Papegaai aangeleverde herkomstdocumentatie onjuist. Papegaai heeft daarom onvoldoende documenten overgelegd om de legale herkomst van de vier vogels aan te tonen, zodat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de legale herkomst van de vogels niet naar haar genoegen was aangetoond en de bestuursdwang mocht voortzetten.
4.6. Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 6 november 2019 alsnog ongegrond verklaren
Kostenbeschikking
6. Bij besluit van 24 februari 2020 heeft de minister de kosten van de toepassing van bestuursdwang blijkens een bijgevoegde factuur gesteld op € 1.918,93 en deze kosten op Papegaai verhaald (hierna: de kostenbeschikking). Gelet op artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft een beroep mede betrekking op dat besluit. Dit betekent dat de minister de kostenbeschikking en het bezwaar daartegen had moeten doorzenden naar de rechtbank. De minister heeft dit evenwel nagelaten, zodat de rechtbank ten onrechte niet op het van rechtswege ontstane beroep tegen de kostenbeschikking heeft beslist. De minister heeft de stukken eerst kort voor de zitting bij de Afdeling ingebracht en Papegaai heeft geen gelegenheid gehad daartegen gronden in te dienen. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het van rechtswege ontstane beroep tegen de kostenbeschikking, met toepassing van artikel 5:31c, tweede lid, van de Awb, ter behandeling te verwijzen naar de rechtbank.
Proceskostenvergoeding
7. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 oktober 2020 in zaak nr. 19/6707;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verwijst het beroep tegen het besluit van minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 24 februari 2020, kenmerk C2018006255, ter behandeling naar de rechtbank Amsterdam.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.M. Wissels, en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2021
587
BIJLAGE
Basisverordening
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan
onder:
[…]
p) „verkoop": alle vormen van verkoop. Voor de toepassing van deze verordening worden huur, ruil of uitwisseling gelijkgesteld met verkoop; uitdrukkingen van dezelfde strekking worden in dezelfde zin geïnterpreteerd;
[…]
u) „handel": het binnenbrengen in de Gemeenschap met inbegrip van de aanvoer vanuit zee, de uitvoer en wederuitvoer vanuit de Gemeenschap en het gebruik, het vervoer en de overdracht van eigendom, in de
Gemeenschap of in een lidstaat, van specimens waarop de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn;
[…]
Artikel 5
2. Voor de in bijlage A genoemde specimens mag enkel een uitvoervergunning worden afgegeven indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…]
b) de aanvrager staaft aan de hand van documenten dat de specimens verkregen zijn overeenkomstig de vigerende wetgeving betreffende de bescherming van de betrokken soort […]
4. Specimens van de in de bijlagen B en C genoemde soorten mogen slechts uit de Gemeenschap uitgevoerd of wederuitgevoerd worden indien de nodige controles zijn verricht en vooraf bij het douanekantoor waar de uitvoerformaliteiten worden vervuld worden, een uitvoervergunning of wederuitvoercertificaat is voorgelegd die/dat werd afgegeven door een administratieve instantie van de lidstaat waar de specimens zich bevinden.
Een uitvoervergunning mag enkel worden afgegeven indien aan de in lid 2, onder a), b), c), i), en d), genoemde voorwaarden is voldaan.
[…]
Artikel 8
1. De aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, is verboden.
5. De in lid 1 genoemde verbodsbepalingen gelden ook voor specimens van de soorten genoemd in bijlage B, behalve indien ten genoegen van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat is aangetoond dat die specimens verkregen werden en, indien zij niet uit de Gemeenschap afkomstig zijn, daarin werden binnengebracht overeenkomstig de geldende wetgeving inzake de instandhouding van de wilde flora en fauna.
Artikel 11
3. Aan elke vergunning of elk certificaat dat overeenkomstig deze verordening door een autoriteit werd afgegeven, kunnen voorwaarden en vereisten worden verbonden die door die autoriteit zijn opgelegd om te garanderen dat aan de bepalingen daarvan wordt voldaan. Indien dergelijke voorwaarden als vereisten als standaardformulering in vergunningen of certificaten dienen te worden opgenomen, stellen de lidstaten de Commissie daarvan in kennis.
Artikel 16
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om er ten minste voor te zorgen dat sancties worden opgelegd indien op de bepalingen van deze verordening de volgende inbreuken worden gemaakt:
[…]
b) niet voldoen aan de bepalingen die op een overeenkomstig deze verordening afgegeven vergunning of certificaat zijn vermeld;
[…]
j) in strijd met artikel 8 aankopen Pro, te koop vragen, verwerven voor commerciële doeleinden, gebruiken voor commerciële doeleinden, ten toon stellen voor commerciële doeleinden, verkopen, in bezit hebben met het oog op verkoop, ten verkoop aanbieden of vervoeren met het oog op verkoop van specimens;
[…]
2. De in lid 1 bedoelde maatregelen staan in een passende verhouding tot de aard en de ernst van de inbreuk en bevatten onder meer voorzieningen met betrekking tot de inbeslagname en, in voorkomend geval, verbeurdverklaring van de specimens.
Uitvoeringsverordening
Artikel 26
6. De administratieve instantie controleert de geldigheid van de eventueel ter staving overgelegde documenten, zo nodig in overleg met een administratieve instantie van een ander land.
Artikel 54
Onverminderd het bepaalde in artikel 55 wordt Pro een specimen van een diersoort uitsluitend beschouwd als zijnde in gevangenschap geboren en gefokt indien ten genoegen van een bevoegde administratieve instantie, welke overleg pleegt met een bevoegde wetenschappelijke autoriteit van de betrokken lidstaat, is aangetoond dat aan de volgende vereisten is voldaan:
1. Het betreft een nakomeling of een afgeleid product van een nakomeling, die in een gecontroleerd milieu is geboren of anderszins op één van de volgende wijzen is geteeld:
a) als gevolg van de paring of een andere vorm van gametenoverdracht tussen ouderdieren in een gecontroleerd milieu, in het geval van geslachtelijke voortplanting;
b) uit ouderdieren die zich bij het begin van de ontwikkeling van de nakomeling in een gecontroleerd milieu bevonden, in het geval van ongeslachtelijke voortplanting;
2. het fokdierenbestand is in overeenstemming met de op het moment van verwerving daarop toepasselijke wettelijke bepalingen op een zodanige wijze gevormd dat het voortbestaan van de betrokken soort in het wild daardoor geen schade heeft ondervonden;
3. […]
4. het fokdierenbestand heeft zelf in een gecontroleerd milieu nakomelingen van de tweede of een latere generatie opgeleverd (F2, F3 enzovoort), dan wel wordt beheerd op een wijze waarvan is aangetoond dat daarbij de productie van nakomelingen van de tweede generatie in een gecontroleerd milieu is gewaarborgd.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.36
EU-verordeningen en EU-richtlijnen als bedoeld in deze paragraaf zijn:
a. verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (PbEG L 61);
[…]
d. de verordeningen die berusten op de verordeningen, bedoeld in onderdeel a, b of c;
[…]
Artikel 3.37
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
Artikel 7.2
2. Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
[…]
b. […] 3.37,
[…]
Besluit natuurbescherming
Artikel 3.24
2. Het is verboden dieren of planten van de soorten, genoemd in bijlage A, B, C of D bij de CITES-basisverordening, producten of eieren van deze dieren, of producten van deze planten onder zich te hebben.
Artikel 3.27
1. Degene die een levend gefokt dier of een levende gekweekte plan onder zich heeft, houdt een administratie bij met betrekking tot dat dier of die plant, indien het dier of de plant behoort tot:
[…]
c. de diersoorten, genoemd in bijlage B bij de CITES-basisverordening, met uitzondering van:
1°. Gefokte vogels, die van een gesloten pootring zijn voorzien, en
2° de soorten, genoemd in bijlage 2 bij dit besluit, of
[…].
Regeling natuurbescherming
Artikel 3.14
Als voorschriften als bedoeld in artikel 3.37, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
a. de artikelen 4, eerste lid, eerste volzin, tweede lid, eerste volzin, derde en vierde lid, 5, eerste en vierde lid, eerste volzin, 6, derde lid, 8, eerste lid, in samenhang met het vijfde lid, en 9, eerste, vierde en vijfde lid van de
CITES-basisverordening;
Artikel 3.20
1. Aan een ieder wordt vrijstelling verleend van het verbod, bedoeld in artikel 3.24, tweede lid, van het Besluit natuurbescherming, voor het onder zich hebben van:
[…]
b. een levend, aantoonbaar gefokt gewerveld dier, niet zijnde een vogel als bedoel bedoeld in artikel 3.19, eerste lid, onderdeel a of b, van een soort, genoemd in bijlage A bij de CITES-basisverordening, of producten of eieren daarvan, of
[…]
2. De vrijstelling, bedoeld in het eerste lid, geldt uitsluitend, indien:
[…]
b. is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.27 van het Besluit natuurbescherming en het bepaalde in artikel 3.24;
[…]