Uitspraak
201809009/1/A2 en 201809016/1/A2.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. 114 andere rechtzoekenden,
(hierna ook gezamenlijk: de rechtzoekenden)
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaken nrs. 16/5122 en 16/5125 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluiten van 29 juli 2015 heeft de raad de aanvragen van de rechtzoekenden, waaronder die van [appellant sub 2], om toevoegingen te verlenen voor rechtsbijstand door [appellant sub 1], afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 27 juni 2016 heeft de raad het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1] en de rechtzoekenden daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraken van 3 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep, voor zover het ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond verklaard, en voor zover het ziet op het bezwaar van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de rechtzoekenden hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaken, gevoegd met zaken nrs. 201809017/1/A2, 201809090/1/A2 en 201900650/1/A2, op 22 augustus 2019 ter zitting behandeld, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], de rechtzoekenden, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. E.J.W. Reijnders, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling de gevoegde zaken weer gesplitst van de onderhavige zaken met de nrs. 201809009/1/A2 en 201809016/1/A2.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] heeft in haar hoedanigheid van advocaat toevoegingen aangevraagd om gesubsidieerde rechtsbijstand te verlenen aan [appellant sub 2] en de rechtzoekenden in zaken over ondeugdelijke borstimplantaten. De raad heeft de verlening van de toevoegingen geweigerd omdat uit een, in opdracht van de deken van de Orde van Advocaten Amsterdam (hierna: de deken) uitgevoerd, onderzoek is gebleken dat de kantoororganisatie en praktijkvoering van [appellant sub 1] niet zijn toegerust op de behandeling van omvangrijke en arbeidsintensieve zaken zoals deze.
2. [appellant sub 1] heeft bij brief van 20 augustus 2015 op eigen naam en namens [appellant sub 2] bezwaar (nummer 2015/CK/48) gemaakt tegen de afwijzing van de aanvraag van [appellant sub 2] om een toevoeging.
Daarnaast heeft [appellant sub 1] bij brief van 9 september 2015, mede op eigen naam, bezwaar (nummer 2015/CK/49) gemaakt tegen de afwijzingen van de aanvragen van de rechtzoekenden om een toevoeging. In bezwaar is gebleken dat het gaat om 114 afzonderlijke afwijzingen.
3. De raad heeft op 27 juni 2016 twee afzonderlijke besluiten genomen op deze bezwaren. Het bezwaar van [appellant sub 2] met nummer 2015/CK/48 heeft de raad op grond van de bevindingen van de deken, met verwijzing naar artikel 7 van Pro de Wrb, ongegrond verklaard.
Het bezwaar met nummer 2015/CK/49 tegen de 114 afwijzingen heeft de raad niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet is komen vast te staan dat de betrokken rechtzoekenden ook daadwerkelijk bezwaar wensen te maken tegen deze afwijzingen en [appellant sub 1] hiertoe hebben gemachtigd.
De bezwaren van [appellant sub 1] in persoon heeft de raad ook niet-ontvankelijk verklaard omdat zij als rechtsbijstandverlener geen belanghebbende is bij de afwijzing van de aanvraag om een toevoeging.
Uitspraken van de rechtbank
4. De uitspraak van de rechtbank met nummer 16/5122 in beroep en zaaknr. 201809016/1/A2 in hoger beroep, heeft betrekking op de zaak van [appellant sub 2]. De uitspraak van de rechtbank met nummer 16/5125 in beroep en zaaknr. 201809009/1/A2 in hoger beroep, heeft betrekking op de andere 114 rechtzoekenden.
5. De rechtbank heeft in beide uitspraken overwogen dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen de besluiten van 27 juni 2016. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de rechtsbijstandverlener op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling, behoudens bijzondere gevallen, geen belang heeft bij de weigering en hooguit een daarvan afgeleid, indirect belang heeft. Dit wordt anders wanneer het belang van de rechtsbijstandverlener tegengesteld is aan dat van de rechtzoekende, maar volgens de rechtbank is daarvan niet gebleken. De rechtbank heeft het beroep, voor zover het ziet op de bezwaren van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden, niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 1] slechts een afgeleid, indirect belang bij dat beroep heeft.
6. [appellant sub 1] heeft in persoon en namens [appellant sub 2] en de rechtzoekenden hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraken. Eerst zal het namens [appellant sub 2] en de rechtzoekenden ingestelde hoger beroep worden behandeld. Vervolgens zal de Afdeling het hoger beroep beoordelen dat [appellant sub 1] voor zichzelf heeft ingesteld.
Hoger beroep van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden
7. [appellant sub 2] en de rechtzoekenden betogen dat de rechtbank het beroep, voor zover dat ziet op hun bezwaren, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Onder verwijzing naar de, op een ander hoger beroep van [appellant sub 1] gewezen, uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3341, voeren de cliënten aan dat de rechtbank het door [appellant sub 1] ingediende beroep had moeten begrijpen als mede ingediend namens hen. Uit die uitspraak leiden zij af dat het volgens de Afdeling niet van belang is hoe het beroepschrift is geformuleerd.
7.1. Het beroepschrift van 4 augustus 2016 is ondertekend door [appellant sub 1] op eigen naam en is in de ‘ik’-vorm opgesteld. Het beroepschrift bevat noch de naam van [appellant sub 2], noch de namen van de rechtzoekenden. [appellant sub 1] heeft ook niet in het beroepschrift vermeld dat zij het beroep mede namens hen heeft ingesteld. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is [appellant sub 1] advocaat en mag van haar worden verwacht dat zij duidelijk aangeeft namens wie zij optreedt. De rechtbank wordt dan ook gevolgd in haar oordeel dat [appellant sub 1] uitsluitend voor zichzelf beroep heeft ingesteld tegen de besluiten van 27 juni 2016. Hieraan doet niet af dat [appellant sub 1] aan het slot van de gronden in beroep van 12 september 2016 heeft opgemerkt "verzoeken mijn cliënten en ik u om dit beroep tegen de drie bestreden besluit ongegrond (lees: gegrond) te verklaren", alleen al omdat zij de gronden eerst na afloop van de beroepstermijn, die eindigde op 9 augustus 2016, heeft ingediend. Bovendien heeft [appellant sub 1] ook hierin verzuimd de namen van [appellant sub 2] en de betrokken rechtzoekenden te vermelden.
7.2. De tussenuitspraak van de Afdeling van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:652, waarop het betoog doelt, geeft geen aanleiding tot een ander oordeel, omdat de situaties niet vergelijkbaar zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 14 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS8815 en 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2889), is het in zaken betreffende de Wrb van belang dat er duidelijkheid bestaat over wie beroep heeft ingesteld omdat in sommige gevallen alleen de rechtsbijstandverlener en in andere gevallen alleen de rechtzoekende belanghebbende is, terwijl zich ook situaties kunnen voordoen waarin beiden belanghebbende zijn.
7.3. Nu vaststaat dat [appellant sub 2] en de rechtzoekenden geen beroep bij de rechtbank hebben ingesteld en de situatie dat hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten zich niet voordoet, kunnen zij, gelet op de artikelen 6:13 en 6:24 van de Awb, niet in hun hoger beroep worden ontvangen. Dit betekent dat de Afdeling hetgeen [appellant sub 2] en de rechtzoekenden verder in hoger beroep hebben betoogd niet zal beoordelen.
Hoger beroep van [appellant sub 1]
8. [appellant sub 1] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de besluiten van 29 juli 2015. Niet alleen was de motivering van de besluiten aan haar gericht, maar de besluiten gaan volgens [appellant sub 1] ook uitsluitend over haar als advocaat. Onder verwijzing naar de op 7 november 2018 genomen conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, voert [appellant sub 1] verder aan dat de besluiten onrechtmatig jegens haar kunnen zijn, zodat zij als belanghebbende moet worden aangemerkt. De besluiten tasten haar inkomen, de normale voortzetting van haar praktijk en haar recht op eer en goede naam aan. Volgens [appellant sub 1] wordt zij dus door de besluiten in een zelfstandig eigen belang, dat aan een zakelijk en fundamenteel recht wordt ontleend, geschaad. Verder moet zij als belanghebbende worden aangemerkt, omdat zij op grond van de Wet op de rechtsbijstand mede-aanvrager is van de toevoeging, aldus [appellant sub 1].
Volgens [appellant sub 1] heeft zij ook een actueel procesbelang bij een rechtmatigheidsoordeel over de besluiten, omdat zij een (civiele) schadeclaim bij de raad heeft ingediend.
Belanghebbendheid van [appellant sub 1]
8.1. In geschil is of [appellant sub 1] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij de geweigerde toevoegingen.
8.2. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
8.3. De raad heeft [appellant sub 2] en de rechtzoekenden voor de motivering van de besluiten van 29 juli 2015 verwezen naar zijn mailbericht aan [appellant sub 1]. Daarin is vermeld: "De Raad is al sinds eind 2014 met u in overleg over de wijze waarop u beoogt de door u in de borstimplantatenzaak en wanbetalerszaak verrichte werkzaamheden te declareren. Wij hebben daarbij uiteindelijk de bemiddeling van de deken van de Orde van Advocaten Amsterdam ingeroepen. Er is in opdracht van de deken een uitgebreid onderzoek ingesteld naar uw kantoor. Uit dat onderzoek is onder meer gebleken dat uw kantoororganisatie en praktijkvoering niet zijn toegerust op de behandeling van omvangrijke en arbeidsintensieve zaken zoals deze. U hebt de wanbetalerszaak overgedragen aan een andere advocaat. Als verdere oplossing is door de Raad en de deken aangegeven dat u naast de wanbetalerszaak ook de behandeling van de borstimplantatenzaak aan een ander kantoor overdraagt waar de ten aanzien van u gesignaleerde problemen niet spelen. U zou bij de behandeling door dat kantoor nog wel een ondersteunende rol kunnen hebben maar geen rol als behandelend advocaat ten opzichte van cliënten, wederpartijen en de Raad. Daarnaast zou u zich moeten beperken tot de behandeling van zaken waarin de uit het door de deken Ingesteld onderzoek gebleken problemen een minder groot risico vormen. U hebt meerdere pogingen ondernomen om de beoogde overdracht van de borstimplantatenzaak te bewerkstelligen, laatstelijk aan het [kantoor]. Het is uiteindelijk niet gelukt om die overname van de behandeling tot stand te brengen. Onder deze omstandigheden, die u al geruime tijd kent, kunnen wij uw verzoek niet honoreren en voegen wij u dan ook niet toe als behandelend advocaat."
8.4. Uit de motivering die aan de besluiten ten grondslag is gelegd, volgt dat de raad [appellant sub 1] beoogt uit te sluiten als rechtsbijstandverlener voor onder meer de borstimplantatenzaken, die volgens de raad omvangrijk en arbeidsintensief zijn. [appellant sub 1] wordt gevolgd in haar betoog dat zij hiervan directe financiële gevolgen ondervindt. Daarnaast bestaat een reële mogelijkheid dat zij hierdoor wordt geraakt in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang. Verder is het aannemelijk dat [appellant sub 1] er zelf belang bij heeft haar rechtspositie in rechte te kunnen verdedigen. [appellant sub 1] heeft dus op meerdere gronden een zelfstandig eigen belang dat rechtstreeks is betrokken bij de besluiten van 29 juli 2015. Naar het oordeel van de Afdeling is [appellant sub 1] dus ten onrechte niet als belanghebbende bij de besluiten van 29 juli 2015 aangemerkt en is haar bezwaar in persoon hiertegen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard bij de besluiten van 27 juni 2016. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraken van de rechtbank moeten worden vernietigd, voor zover het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] hierin ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond verklaren en de besluiten van 27 juni 2016, voor zover deze betrekking hebben op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon, vernietigen wegens strijd met artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Beroep
10. De Afdeling zal de beroepsgronden van [appellant sub 1] die de rechtbank niet heeft beoordeeld hieronder alsnog beoordelen.
Formele beroepsgronden
11. [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat de besluiten van 27 juni 2016 onbevoegd door J.H. Gerritsen zijn genomen.
11.1. Op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wrb beslist het bestuur op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van rechtsbijstand door een advocaat.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wrb stelt het bestuur bij reglement in ieder geval regels omtrent zijn werkwijze, procedures en besluitvorming alsmede de vertegenwoordiging van het bestuur, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vast.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand staat de algemeen directeur / bestuurder van de raad aan het hoofd van de organisatie en is belast met de uitvoering van de bij wet aan de raad opgedragen taken.
11.2. De besluiten van 27 juni 2016 zijn ondertekend door J.H. Gerritsen in zijn hoedanigheid van algemeen directeur / bestuurder van de raad. Gelet op voormelde bepalingen is hij hiertoe bevoegd.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 1] heeft in beroep betoogd dat de besluiten van 27 juni 2016 in strijd met de artikelen 7:13 en 3:9 van de Awb zijn genomen, omdat de leden van de Commissie voor Bezwaar van de raad (hierna: de commissie) niet bij besluit door de raad zijn benoemd. De raad had het advies van de commissie niet zonder meer mogen overnemen, aldus [appellant sub 1].
12.1. De Afdeling heeft eenzelfde betoog reeds gemotiveerd verworpen in haar uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3965. Zij ziet geen aanleiding hier tot een ander oordeel te komen. De stelling dat enkele leden van de commissie niet de benodigde expertise hebben, heeft [appellant sub 1] voorts niet aannemelijk gemaakt.
Het betoog faalt.
Wettelijke grondslag
13. [appellant sub 1] heeft verder in beroep betoogd, en in hoger beroep herhaald, dat de besluiten niet deugdelijk zijn gemotiveerd omdat artikel 7 van Pro de Wrb dat de raad aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, geen weigeringsgrond behelst. [appellant sub 1] heeft in beroep aangevoerd dat de weigeringsgronden limitatief in artikel 28 van Pro de Wrb zijn neergelegd en dat de weigering niet op een van die gronden is gebaseerd. Volgens [appellant sub 1] bevat de Wrb geen andere weigeringsgronden en schendt de raad het verbod op willekeur en détournement de pouvoir door artikel 7 van Pro de Wrb oneigenlijk toe te passen. De weigering is volgens [appellant sub 1] ook in strijd met artikel 2:2, derde lid, van de Awb. Voor zover de kwaliteit die zij kan leveren in het geding zou zijn, kan dit uitsluitend leiden tot het intrekken van haar inschrijving als advocaat bij de raad, aldus [appellant sub 1].
13.1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
13.2. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, kan een toevoeging ook op andere dan de in artikel 28 van Pro de Wrb genoemde gronden worden geweigerd. Uit de bewoordingen van de bepaling kan niet worden afgeleid dat de hierin genoemde gronden limitatief zijn. Anders dan in beroep heeft [appellant sub 1] in hoger beroep onderkend dat artikel 12, tweede lid, van de Wrb ook weigeringsgronden behelst. Ook uit de bewoordingen van die bepaling volgt niet dat de hierin opgenomen weigeringsgronden limitatief zijn.
Uit de Wrb kan niet worden afgeleid dat de raad verplicht is een toevoeging te verlenen als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit volgt ook niet uit het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (hierna: het Brt). Op grond van artikel 2 van Pro het Brt kan rechtsbijstand worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten. De raad is hier dus niet toe gehouden. De Wrb en het Brt laten de raad naar het oordeel van de Afdeling dus de ruimte om op andere gronden dan die in de Wrb zijn genoemd een toevoeging te weigeren.
13.3. In de samenwerking tussen [appellant sub 1] en de raad zijn problemen gerezen, waarvoor bemiddeling van de deken is ingeroepen. Uit het gespreksverslag van 27 oktober 2014 volgt dat [appellant sub 1] met de raad en de deken heeft afgesproken dat [appellant sub 1] hoofdverantwoordelijke blijft voor de zaken over borstimplantaten, onder de voorwaarde van de raad dat [appellant sub 1] in deze zaken zou gaan samenwerken met andere advocaten. Die beoogde samenwerking met andere advocaten wordt bevestigd in het door [appellant sub 1] overgelegde feitenrelaas van 29 september 2015.
Bij brief van 19 maart 2015 heeft de deken naar voren gebracht dat eigen bevindingen tijdens het kantoorbezoek op 21 september 2014 en de problemen in de samenwerking van [appellant sub 1] met de raad aanleiding voor hem waren voor verder onderzoek naar de praktijk van [appellant sub 1]. In de brief is vermeld dat uit dit onderzoek is gebleken van ernstige problemen die ook de rechtstreekse belangen van cliënten treffen.
Bij brief van 19 oktober 2015 heeft de deken naar voren gebracht dat het [appellant sub 1] niet is gelukt om voor de verdere behandeling van de borstimplantatenzaken een samenwerking aan te gaan met één of meer andere advocaten met een op de behandeling van een dergelijke "massaclaim" ingestelde organisatie. Volgens de brief achten de Amsterdamse Orde en de raad continuering door [appellant sub 1] van de behandeling van de borstimplantatenzaken met de bezetting en de organisatiegraad van haar kantoor, onverantwoord.
In zijn brief van 26 november 2015 heeft de deken opgemerkt dat uitgangspunt voor de raad is dat de door de overheid gefinancierde rechtshulp op een efficiënte en doelmatige manier moet worden geboden. Dit is volgens de deken niet anders in een commerciële praktijk. Volgens de brief zijn de raad en de deken ervan overtuigd dat [appellant sub 1] zich gedreven heeft ingezet in de wanbetalers- en borstimplantatenzaken en hieraan ook veel tijd heeft besteed, maar het aan efficiëntie en een doelgerichte aanpak heeft ontbroken. De deken heeft verder naar voren gebracht dat niet alleen tijdens het kantoorbezoek maar ook in het onderzoek dat daarna is verricht tekortkomingen in de praktijkvoering en de organisatie van het kantoor zijn gesignaleerd, dat daarna weliswaar enige verbetering in de praktijkvoering is waargenomen, maar de slotsom nog is dat [appellant sub 1] en de kantoororganisatie onvoldoende gekwalificeerd blijven voor het voortzetten van de borstimplantatenzaken en eventuele massaclaims. Er is sprake is van grote tekortkomingen in de kantoororganisatie en de praktijkvoering is niet toegerust om deze zaken te kunnen doen, aldus de deken.
13.4. [appellant sub 1] heeft in reactie op de bevindingen van de deken in beroep naar voren gebracht dat zij een zeer goede en ervaren advocaat is, haar cliënten allen zeer tevreden over haar en de kwaliteit van haar werkzaamheden zijn en dat zij zelf goed bekend staat onder collega’s. Volgens [appellant sub 1] is er niets mis met haar kantoororganisatie en praktijkvoering. De deken heeft nog nooit een maatregel hoeven treffen. [appellant sub 1] stelt dat de deken en de raad sinds 2014 dwarsliggen. De brieven van de deken zijn volgens [appellant sub 1] niet meer dan losse flodders, die zij met feiten heeft kunnen weerleggen. Dit geldt volgens [appellant sub 1] ook voor het onderzoeksrapport dat in opdracht van de deken is opgesteld. [appellant sub 1] stelt dat het rapport een stille dood is gestorven, nadat zij haar reactie hierop heeft gegeven. [appellant sub 1] merkt verder op dat de raad zich niet mag bemoeien met haar kantoororganisatie.
13.5. Op grond van artikel 7, eerste en derde lid van de Wrb heeft de raad tot taak zorg te dragen voor de organisatie en de verlening van rechtsbijstand, en met het oog op de uitvoering hiervan, besluiten te nemen op toevoegingsaanvragen, controle te verrichten op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en overeenkomsten te sluiten met ingeschreven advocaten. In het kader van zijn controlerende en besluitvormende taak die in artikel 7 van Pro de Wrb is neergelegd heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten [appellant sub 1] niet als advocaat toe te voegen in de zaken over de borstimplantaten, gelet op de bevindingen van de deken en zijn slotsom, dat sprake is van grote tekortkomingen bij [appellant sub 1] in de kantoororganisatie en dat de praktijkvoering niet is toegerust om deze zaken te kunnen doen. Die bevindingen heeft [appellant sub 1] met haar betoog in beroep onvoldoende weerlegd. Voor het oordeel dat de raad in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld of zijn bevoegdheid om een toevoeging te weigeren heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, bestaat geen grond. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wrb (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 5) wil de wetgever bereiken dat de verlening van gesubsidieerde rechtsbijstand van goede kwaliteit is en voldoet aan eisen van doelmatigheid. Naar het oordeel van de Afdeling dienen de bestreden besluiten van de raad dat doel.
13.6. De bevindingen van de deken hebben mede betrekking op de organisatie van het kantoor van [appellant sub 1]. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, is de raad zijn bevoegdheid niet te buiten gegaan door de besluiten op die bevindingen te baseren. Daar komt bij dat de raad op grond van artikel 15 van Pro de Wrb bevoegd is regels te stellen met betrekking tot de voorwaarden voor inschrijving van advocaten bij de raad, die onder meer betrekking kunnen hebben op de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is. De bevoegdheid van de raad strekt zich in die zin dus mede uit tot de kantoororganisatie van bij de raad ingeschreven advocaten.
13.7. [appellant sub 1] wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat het doorhalen van de inschrijving als bedoeld in artikel 17 van Pro de Wrb de enige weg was als de kwaliteit van de rechtshulpverlening in het geding was. Zoals volgt uit de geschiedenis van totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II, 2000/01, 27 553, nr. 3, blz. 6 en 7) kan de raad slechts van de bevoegdheid tot uitschrijving gebruikmaken als minder vergaande maatregelen geen soelaas bieden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet onredelijk gehandeld door in dit geval te kiezen voor een minder ingrijpend middel, de weigering van de toevoeging, nadat gebleken was dat de besprekingen en bemiddeling van de deken geen oplossing boden voor de gesignaleerde problemen.
13.8. Het betoog dat de afwijzing van de aanvragen in strijd is met artikel 2:2, derde lid, van de Awb wordt niet gevolgd. Die bepaling heeft geen betrekking op beslissingen omtrent toevoeging van advocaten.
13.9. Het betoog faalt.
Conclusie
14. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de besluiten van 29 juli 2015 ongegrond te verklaren.
Verzoek om schadevergoeding
15. [appellant sub 1] heeft de rechtbank in beroep verzocht om een schadevergoeding van € 25.000,- per besluit voor de door haar geleden schade ten gevolge van de geweigerde toevoegingen. Ter zitting heeft [appellant sub 1] naar voren gebracht dat het verzoek ziet op inkomensschade vanwege de geweigerde toevoegingen, schade vanwege aantasting in eer en goede naam en spanningsschade omdat haar functioneren telkens ter discussie is gesteld.
15.1. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit respectievelijk een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
15.2. De gestelde schade is niet het gevolg van de vernietigde, en daarmee onrechtmatige, besluiten van 27 juni 2016 waarin het bezwaar van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk is verklaard, maar volgens [appellant sub 1] onder meer het gevolg van de weigering van de toevoegingen bij de besluiten van 29 juli 2015. Uit het voorgaande volgt dat die besluiten in stand blijven. De weigering van de toevoegingen is dus geen omstandigheid als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb op grond waarvan de raad kan worden veroordeeld tot vergoeding van geleden schade. Ook de overige gestelde schadeoorzaken bieden geen grond voor het oordeel dat zo’n omstandigheid zich hier voordoet. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het verzoek om schadevergoeding daarom afwijzen.
Conclusie
16. Het hoger beroep van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De uitspraken van de rechtbank dienen te worden vernietigd, voor zover zij het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1] ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep gegrond verklaren. De besluiten van 27 juni 2016 dienen te worden vernietigd voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon niet-ontvankelijk is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de besluiten.
17. Voor de proceskostenveroordeling verwijst de Afdeling naar de uitspraak in zaak nr. 201809090/1/A2. Daarin is overwogen dat vanwege de samenhang als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht van die zaak met de onderhavige zaken, de Afdeling de drie zaken voor de toekenning van de vergoeding in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwt. De toekenning van de vergoeding in zaak nr. 201809090/1/A2 geldt dus mede voor de zaken die hier aan de orde zijn.
Wat betekent deze uitspraak?
18. Het voorgaande betekent dat de Afdeling het hoger beroep van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden niet inhoudelijk heeft beoordeeld, maar dat van [appellant sub 1] wel. Zij heeft volgens de Afdeling een rechtstreeks betrokken belang bij de weigering van de toevoegingen en de raad had het bezwaarschrift van [appellant sub 1] hiertegen dus moeten beoordelen. De Afdeling heeft dit naar aanleiding van de beroepsgronden van [appellant sub 1] alsnog gedaan en is tot de conclusie gekomen dat de weigering stand houdt. De Afdeling is verder tot het oordeel gekomen dat geen grond bestaat om [appellant sub 1] een schadevergoeding toe te kennen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en de rechtzoekenden niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
III. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2018 in zaken nrs. 16/5122 en 16/5125, voor zover de rechtbank het beroep dat ziet op het bezwaar van [appellant sub 1], ongegrond heeft verklaard;
IV. verklaart het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
V. vernietigt de besluiten van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 27 juni 2016, voor zover het bezwaar van [appellant sub 1] in persoon tegen de besluiten van 29 juli 2015 hierin niet-ontvankelijk is verklaard;
VI. verklaart dat bezwaar ongegrond;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VIII. wijst het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding af;
IX. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Borman w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
615.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:2
1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren.
[..]
3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.
Artikel 3:3
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
[…]
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 7
1. Het bestuur heeft tot taak om:
a. zorg te dragen voor de organisatie van alsmede de verlening van rechtsbijstand;
[…]
3. Met het oog op de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste lid, heeft het bestuur voorts tot taak:
a. het nemen van besluiten op aanvragen om verlening van toevoegingen;
b. de vaststelling en uitbetaling van vergoedingen aan rechtsbijstandverleners en mediators;
c. de controle op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators, voorzover deze niet elders in deze wet aan anderen is opgedragen;
d. het sluiten van overeenkomsten met ingeschreven advocaten of met personen, bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder c, alsmede met mediators;
Artikel 12
1. Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde Pro bedragen niet overschrijdt. 2. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend;
b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging;
c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden;
d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, of door een voorziening als bedoeld in artikel 8, tweede lid, voor zover belast met het verlenen van rechtshulp, kan worden afgehandeld.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria.
Artikel 13
1. Onverminderd het tweede lid wordt rechtsbijstand verleend door:
a. door het bestuur ingeschreven advocaten;
[…]
Artikel 14
Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister.
Artikel 15
De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
Artikel 17
1. De inschrijving wordt door het bestuur doorgehaald bij verlies van de hoedanigheid van advocaat.
2. Voorts kan het bestuur de inschrijving doorhalen:
a. indien de advocaat niet voldaan heeft dan wel niet langer voldoet aan de voor de inschrijving gestelde voorwaarden;
b. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de rechtsbijstandverlening door de advocaat niet voldoet aan redelijkerwijs te stellen eisen van doelmatigheid of zorgvuldigheid;
c. indien aan de advocaat een maatregel is opgelegd als bedoeld in artikel 48, tweede lid, onder a tot en met c, van de Advocatenwet dan wel artikel 60aa, tweede lid;
d. indien naar zijn oordeel genoegzaam is gebleken dat de advocaat herhaaldelijk onjuiste informatie heeft verstrekt ten behoeve van het vaststellen van de vergoeding;
e. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de wijze van indiening van een aanvraag om een toevoeging;
f. indien de advocaat niet voldoet aan de eisen gesteld aan de inrichting en de wijze van indiening van een aanvraag om vaststelling van de vergoeding.
Artikel 24
1. Het bestuur beslist op de aanvraag om een toevoeging ten behoeve van: a. rechtsbijstand door een advocaat;
[…]
Artikel 28
1. De raad kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend;
b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging;
c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van de raad eenvoudig afgehandeld kan worden;
d. een rechtsprobleem betreft dat door de voorziening, bedoeld in artikel 7, tweede lid, kan worden afgehandeld.
2. Bij de in artikel 12, derde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent het in het eerste lid bepaalde nadere regels worden gesteld.
Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria
Artikel 2.
Rechtsbijstand kan worden verleend indien de aanvraag daartoe voldoet aan de in de wet gestelde criteria en rechtsbijstand op grond van dit besluit niet is uitgesloten.
Reglement bestuur Raad voor Rechtsbijstand
Art. 2 Verdeling Pro van taken en verantwoordelijkheden binnen de Raad voor Rechtsbijstand
1. De algemeen directeur / bestuurder van de Raad voor Rechtsbijstand staat aan het hoofd van de organisatie en is belast met de uitvoering van de bij wet aan de Raad voor Rechtsbijstand opgedragen taken.
2. De algemeen directeur / bestuurder kan beslissingsbevoegdheden die hem in de wet zijn verleend via mandaat overdragen aan personeelsleden van de Raad voor Rechtsbijstand. Het mandaatsbesluit, dat om deze reden is getroffen voor beslissingen die op grond van de Wet op de rechtsbijstand kunnen worden genomen, is als een bijlage bij dit reglement opgenomen.