Uitspraak
201907849/1/V6.
Datum uitspraak: 30 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], verblijvend te Ter Apel, gemeente Westerwolde,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 september 2019 in zaak nr. 18/8211 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2018 heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [appellant] ingetrokken.
Bij besluit van 5 november 2018 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft stukken overgelegd en de Afdeling verzocht vast te stellen dat deze niet op de zaak betrekking hebben als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft verder met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat, mocht de Afdeling oordelen dat het wel zulke stukken zijn, uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. De Afdeling heeft in andere samenstelling beslist dat de stukken op de zaak betrekking hebben en dat beperkte kennisneming ervan gerechtvaardigd is. [appellant] heeft de Afdeling toestemming gegeven om mede op grondslag van deze stukken uitspraak te doen.
[appellant] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201907527/1/V1 ter zitting behandeld op 13 augustus 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam, en mr. C.F. Wassenaar, advocaat te Rotterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en drs. H.J.W. Roelfsema, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] heeft vanaf zijn geboorte, op [geboortedatum] te [plaats], de Nederlandse en Marokkaanse nationaliteit gehad. De staatssecretaris heeft zijn Nederlanderschap krachtens artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) ingetrokken, omdat hij onherroepelijk is veroordeeld tot vier jaren gevangenisstraf waarvan twee jaren voorwaardelijk met proeftijd wegens het met het oogmerk om moord en doodslag met een terroristisch oogmerk voor te bereiden zich gelegenheid, middelen en inlichtingen verschaffen en voorwerpen voorhanden hebben waarvan hij weet dat zij bestemd zijn tot het plegen van het misdrijf en wegens het opzettelijk zich vaardigheden verwerven tot het plegen van een terroristisch misdrijf. Het betreft hier terroristische misdrijven als bedoeld in artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Daarnaast is hij veroordeeld wegens het plegen van het misdrijf bedoeld in artikel 134a Sr. De staatssecretaris heeft in dit verband verwezen naar het arrest van de meervoudige kamer van het Gerechtshof Den Haag van 7 juli 2016, ECLI:NL:GHDHA:2016:1978. Daarin is onder meer bewezen verklaard dat [appellant] in de periode van 1 maart 2013 tot en met 3 februari 2014 is afgereisd naar Syrië en daar - aan de zijde van ISIS of een andere terroristische organisatie die de gewelddadige jihad voorstaat - heeft deelgenomen en/of bijgedragen aan de gewapende strijd van deze organisatie(s) en vuurwapens en camouflagekleding heeft gedragen. Daarnaast heeft [appellant] vaardigheden verworven tot het plegen van een terroristisch misdrijf en in Nederland onder meer jihadistische films en -documentatie via Whatsapp verspreid waarin wordt opgeruid tot het plegen van zulke misdrijven. [appellant] heeft hiermee volgens de staatssecretaris essentiële belangen van het Koninkrijk ernstig geschaad.
De procedure bij de rechtbank
3. Het betoog van [appellant] ziet op de procedurele tekortkomingen in eerste aanleg. De rechtbank heeft niet onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd rapporten van onder andere de reclassering, de politie, het Openbaar Ministerie en hulpverleners, waaruit zijn resocialisatie blijkt, op te vragen en bij de besluitvorming te betrekken. Uit deze rapporten volgt volgens [appellant] dat hij afstand heeft genomen van zijn eerdere denkbeelden en dat het door het Gerechtshof Den Haag opgelegde resocialiseringstraject is geslaagd. Verder heeft de staatssecretaris het in beroep overgelegde stuk (hierna: het stuk) ten aanzien waarvan hij een beroep heeft gedaan op artikel 8:29 van de Awb, ten onrechte niet voorzien van een inventarislijst. Hierdoor heeft de rechtbank niet kunnen uitsluiten dat er stukken ontbraken. De rechtbank had de staatssecretaris de opdracht moeten geven deze ontbrekende stukken aan [appellant] ter beschikking te stellen, omdat deze op de zaak betrekking hebben en daarom ingevolge artikel 8:42, eerste lid, van de Awb aan het procesdossier moeten worden toegevoegd.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 mei 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA6091), is een onjuiste toepassing van artikel 8:29 van de Awb in het algemeen geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak, maar in het geval dat die onjuiste toepassing dusdanige gevolgen heeft gehad voor de aangevallen uitspraak dat zich een onaanvaardbaar verlies van instantie zou voordoen, is vernietiging van die uitspraak en terugwijzing van de zaak aangewezen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank artikel 8:29 van de Awb juist toegepast in haar beslissing van 16 april 2019. Onder verwijzing naar een brief van de staatssecretaris van 4 februari 2019 heeft de rechtbank daarin overwogen dat het stuk bestuurlijke inbreng betreft van het Openbaar Ministerie, de AIVD, politie en gemeente. Duidelijk is dat het verzoek om geheimhouding hierop ziet. De staatssecretaris hoefde dus geen inventarislijst over te leggen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat beperkte kennisneming van het stuk gerechtvaardigd is, omdat aan het belang van de mogelijkheid tot vertrouwelijk overleg en vertrouwelijke inbreng zonder dat degene op wie het overleg betrekking heeft daarvan kennis neemt, meer gewicht toekomt dan aan het belang van [appellant] om van het stuk kennis te nemen. Zie in dezelfde zin de beslissing van de Afdeling van 7 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:392, die betrekking heeft op het in deze zaak in hoger beroep gedane beroep van de staatssecretaris op artikel 8:29 van de Awb.
Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, van de Awb, moet een bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter zenden. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat de reclassering in beginsel niet rapporteert aan de staatssecretaris. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij aan het Veiligheidshuis deelneemt om informatie over een vreemdeling in te brengen en niet om informatie over een vreemdeling te verkrijgen. Nu er geen reden is te twijfelen aan de stelling van de staatssecretaris dat hij niet over de door [appellant] bedoelde rapporten beschikt, kan de staatssecretaris die niet overleggen. Verder heeft [appellant] onder meer tijdens de hoorzitting van 29 augustus 2017 en 24 januari 2018 de gelegenheid gehad om zijn contacten met de reclassering en andere instanties te onderbouwen. Dit heeft hij echter niet gedaan. Onder deze omstandigheden strekt de onderzoeksplicht van de staatssecretaris niet zover dat hij de door [appellant] bedoelde rapporten bij de diverse instanties had moeten opvragen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat er voor de staatssecretaris geen aanleiding bestond om nader onderzoek te doen naar de gestelde deradicalisering van [appellant].
Het betoog faalt.
Het verbod op dubbele bestraffing
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de intrekking van het Nederlanderschap geen punitieve sanctie is en niet in strijd is met het ne-bis-in-idembeginsel. Hij voert aan dat de rechtbank heeft nagelaten zijn beroep op het arrest van het EHRM van 8 juni 1976, Engel en anderen tegen Nederland, ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUD000510071, en de vergelijking met het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, te bespreken. Uit het doel van de intrekking van het Nederlanderschap en de aard en zwaarte ervan volgt dat deze maatregel punitief van aard is en in strijd met het ne-bis-in-idembeginsel, gelet op de veroordeling door het Gerechtshof Den Haag. Verder verwijst [appellant] naar gecommuniceerde zaken bij het EHRM waarin de vraag centraal staat of de intrekking van de Franse of Belgische nationaliteit kan worden aangemerkt als een 'criminal charge' in de zin van artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM.
4.1. Het ne-bis-in-idembeginsel behelst een verbod op dubbele bestraffing. Dit betekent dat niet meer punitieve sancties mogen worden opgelegd voor één strafbare gedraging. De vraag rijst of de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant] - naast zijn strafrechtelijke veroordeling - een tweede punitieve sanctie voor dezelfde gedraging behelst. Bij de beoordeling van de vraag of een sanctie punitief is moet worden uitgegaan van de drie criteria die het EHRM heeft geformuleerd in paragraaf 82 van het arrest Engel. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief, maar kunnen wel in onderlinge samenhang worden bezien.
4.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN volgt dat de staatssecretaris het Nederlanderschap kan intrekken op grond van misdrijven die zich richten tegen de essentiële belangen van het Koninkrijk. Dat de betrokkene de essentiële belangen van het Koninkrijk heeft geschaad is in gevallen als deze gebleken uit de onherroepelijke veroordeling voor een terroristisch misdrijf. Uit deze geschiedenis volgt dat de strafrechter niet bevoegd is om aan de veroordeling het verlies van het Nederlanderschap te verbinden. Het gaat hier om een maatregel waaraan een zelfstandige beoordeling door de staatssecretaris van alle relevante feiten en omstandigheden vooraf moet gaan. De staatssecretaris beoordeelt of de schending van de essentiële belangen van het Koninkrijk dermate ernstig is, dat de intrekking van het Nederlanderschap hiervan het gevolg moet zijn (Kamerstukken II 2008/09, 31 813, nr. 3, blz. 7 en 8). Met de intrekking komt tot uitdrukking dat wanneer iemand de essentiële belangen van Nederland op deze wijze ernstig schaadt, de band met Nederland niet langer kan bestaan (Kamerstukken I 2015/16, 34 016, onderdeel C, blz. 2 en 3).
4.3. Uit de hiervoor weergegeven totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de intrekking van het Nederlanderschap krachtens artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN naar nationaal recht moet worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke ordemaatregel en niet als een punitieve sanctie.
Het primaire doel van de maatregel is niet het bestrijden van jihadisme en het vergroten van de staatsveiligheid. De staatssecretaris wijst er terecht op dat de intrekking van het Nederlanderschap tot uitdrukking brengt dat [appellant] zich zodanig tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd dat de band met Nederland niet langer kan bestaan. De maatregel is gericht op een groep Nederlanders die onherroepelijk is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf, en brengt tot uitdrukking dat de band met Nederland niet langer kan bestaan. Zoals hierna weergegeven onder 7.2. vindt daarbij een evenredigheidsbeoordeling plaats. Dit zijn aanwijzingen dat het hier niet gaat om algemene strafrechtelijke normen en dat intrekking van het Nederlanderschap op deze grond dus geen punitieve sanctie is.
Bij het beoordelen van de zwaarte van de maatregel is van belang of de maatregel is bedoeld om leed toe te voegen en of de maatregel zodanig zwaar is dat deze daardoor als punitief moet worden beschouwd. De zwaarte van de maatregel wordt beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven; hoe de betrokkene de maatregel subjectief ervaart is hierbij in het algemeen niet van belang. De Afdeling is van oordeel dat de intrekking van het Nederlanderschap weliswaar een ingrijpende maatregel is met verstrekkende gevolgen, maar dat de intrekking niet is gericht op leedtoevoeging. Bovendien geldt voor [appellant] dat hij nog steeds de Marokkaanse nationaliteit heeft, zodat hij door de intrekking niet staatloos wordt.
4.4. Gezien het vorenstaande leidt toepassing van het eerste en het tweede criterium op dit geval niet tot de conclusie dat hier een punitieve sanctie voorligt. Ook als het tweede en derde criterium in onderlinge samenhang worden bezien, bestaat geen aanleiding om tot die conclusie te komen. Verder bestaat geen aanleiding om de intrekking van het Nederlanderschap alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken. De verwijzing naar de gecommuniceerde zaken bij het EHRM over de vraag of de intrekking van de Franse of Belgische nationaliteit kan worden aangemerkt als een 'criminal charge' leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat het EHRM wat betreft de gecommuniceerde Franse zaak in het arrest van 25 juni 2020, Ghoumid e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, heeft geoordeeld dat de intrekking van de Franse nationaliteit na een strafrechtelijke veroordeling voor deelname aan een criminele samenzwering om een terroristische daad te begaan geen 'criminal charge' is in de zin van artikel 4 van het Zevende Protocol bij het EVRM. Ook slaagt de verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015 niet. De Hoge Raad heeft daarin bij de beoordeling van de aard van het alcoholslotprogramma betrokken dat de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zijn met de aan de strafrechtelijke bestraffing voor dezelfde gedraging ten grondslag liggende rechtsgoederen, namelijk de bescherming van de verkeersveiligheid. Dat is bij de intrekking van het Nederlanderschap niet aan de orde, omdat de achtergrond van de intrekking van het Nederlanderschap zich, gelet op wat hiervoor is overwogen, niet laat vergelijken met de achtergrond van de aan [appellant] opgelegde strafrechtelijke sanctie.
4.5. Gelet op wat hiervoor is overwogen staat het ne-bis-in-idembeginsel niet in de weg aan de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant]. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. Verder vereist de algemene motiveringsplicht niet dat de rechtbank, indien zij oordeelt dat een beroepsgrond faalt, alles wat [appellant] heeft aangevoerd, gemotiveerd moet weerleggen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4659).
Het betoog faalt.
Het lex-certabeginsel
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd is met het lex-certabeginsel. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:990, voert [appellant] aan dat ten tijde van de strafbare gedraging het rechtsgevolg daarvan voorzienbaar moet zijn. De datum van de latere strafrechtelijke veroordeling kan niet bepalend zijn. [appellant] verbleef tussen juli 2013 en januari 2014 in Syrië, terwijl de wetswijziging waarbij artikel 134a Sr is opgenomen in artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN, pas aan de Tweede Kamer kenbaar is gemaakt op 4 september 2014.
5.1. De staatssecretaris heeft terecht naar voren gebracht dat de Rijkswet van 5 maart 2016 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap ter verruiming van de mogelijkheden voor het ontnemen van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven (Stb. 2016, 121) wel een bepaling bevat - artikel II - die het mogelijk maakt deze wet met terugwerkende kracht toe te passen. Dit in tegenstelling tot de Rijkswet van 10 februari 2017 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (Stb. 2017, 52), waarover de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 gaat. In artikel II staat dat de intrekking van het Nederlanderschap niet op een veroordeling op basis van artikel 134a Sr kan worden gebaseerd indien deze onherroepelijk is geworden voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Rijkswet op 31 maart 2016. Nu de veroordeling van [appellant] door het Gerechtshof Den Haag onherroepelijk is geworden op 5 september 2016 mocht de staatssecretaris de intrekking van het Nederlanderschap hierop baseren. Overigens heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat ook zonder de veroordeling op basis van artikel 134a Sr de kern van de onherroepelijke veroordeelding voor terroristische misdrijven in stand blijft. De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd is met het lex-certabeginsel.
Het betoog faalt.
Discriminatie
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd is met het verbod op discriminatie in de zin van artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, artikel 21 van het EU Handvest en de artikelen 5 en 17 van het Europees Verdrag inzake nationaliteit (hierna: het EVN). [appellant] voert aan dat de staatssecretaris door toepassing van artikel 14, tweede lid, van de RWN in samenhang gelezen met artikel 14, achtste lid, van de RWN een direct onderscheid maakt tussen Nederlanders met meerdere nationaliteiten en Nederlanders met alleen de Nederlandse nationaliteit en dat de staatssecretaris een indirect onderscheid maakt naar ras, etnische afkomst en religie. [appellant] voert aan dat bij een onderscheid naar nationaliteit, ras en etniciteit een strikte rechterlijke toets moet plaatsvinden. Het gemaakte onderscheid is niet legitiem omdat het niet wordt ingegeven door dwingende en zeer gewichtige redenen en niet proportioneel is. Volgens [appellant] vormen het Verdrag tot beperking van de staatloosheid 1961 (hierna: het Staatloosheidsverdrag) en het EVN geen rechtvaardiging voor het onderscheid, omdat deze verdragen discriminatie op grond van nationaliteit verbieden. Aangezien het Staatloosheidsverdrag is bedoeld om mensen te vrijwaren van staatloosheid, kan de verwijzing naar dit verdrag de intrekking van de Nederlandse nationaliteit bij Nederlanders met meerdere nationaliteiten niet rechtvaardigen. Voor [appellant] geldt bovendien dat hij geen afstand kan doen van zijn Marokkaanse nationaliteit. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris aan het rapport van een speciale rapporteur van de Verenigde Naties (hierna: de VN) van 23 oktober 2018, over de vraag of de intrekking van het Nederlanderschap in strijd is met het verbod op discriminatie, niet het belang hoefde te hechten dat [appellant] daaraan gehecht wil zien. Hij wijst in dit verband ook op een rapport van de Migration Law Clinic van juli 2018 en een rapport van juli 2020 van het Institute on Statelessness and Inclusion (hierna: het ISI).
6.1. Bij de beoordeling of het door [appellant] bedoelde onderscheid naar meerdere nationaliteiten in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 14 van het EVRM moet worden uitgegaan van de jurisprudentie van het EHRM over deze bepaling. Uit die jurisprudentie (arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2011:0927JUD005632807) en vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV8632, van 22 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ3435 en van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:181) volgt dat een bestuursorgaan niet discrimineert als voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen, in het licht van de doelen van de van toepassing zijnde regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. De vraag moet worden beantwoord of voor het verschil in behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet naar vaste jurisprudentie van het EHRM (arrest van 21 juni 2011, Ponomaryovi tegen Bulgarije, ECLI:CE:ECHR:2011:0621JUD000533505) worden beoordeeld of het verschil in behandeling een legitiem doel dient, het hanteren van het verbod dat intrekking niet geschiedt bij een persoon met alleen de Nederlandse nationaliteit een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid bestaat.
6.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan de intrekkingsgrond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN op zichzelf bezien op iedereen worden toegepast die voor de in die bepaling bedoelde misdrijven is veroordeeld. [appellant] wijst er echter terecht op dat feitelijk alleen Nederlanders met meerdere nationaliteiten worden geraakt door deze bepaling, omdat artikel 14, achtste lid, van de RWN bepaalt dat geen verlies van het Nederlanderschap plaatsvindt, indien staatloosheid daarvan het gevolg zou zijn. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht vindt dit directe onderscheid zijn oorsprong in het Staatloosheidsverdrag en in artikel 7, derde lid, van het EVN. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7002) staat het de staten die partij zijn bij het EVN niet vrij om in andere gevallen te voorzien in het verlies van nationaliteit dan die het EVN toestaat. De doelstelling van het in artikel 14, achtste lid, van de RWN neergelegde verbod, te weten het voorkomen van staatloosheid, is, mede gelet op het Staatloosheidsverdrag en het EVN, legitiem. Het voorkomen van staatloosheid is een verdragsrechtelijke plicht, die impliceert dat staten personen met één nationaliteit anders moeten behandelen dan personen met meerdere nationaliteiten. Daarentegen is er geen verdragsrechtelijk verankerd recht op meerdere nationaliteiten. De Afdeling vindt hiervoor steun in het rapport 'Human rights and arbitrary deprivation of nationality' van de VN-Mensenrechtenraad (A/HRC/25/28, onder 6) van 19 december 2013 en de 'Opinion on the draft constitutional law on "protection of the Nation" of France' van de Commissie van Venetië (nr. 838/2016, onder 86) van 14 maart 2016. De staatssecretaris heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de inperking van zijn mogelijkheid om het Nederlanderschap krachtens artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN in te trekken tot personen waarbij de intrekking niet leidt tot staatloosheid, een geschikt middel is om de hiervoor vermelde doelstelling te bereiken. Verder verricht de staatssecretaris in elk individueel geval een evenredigheidsbeoordeling.
6.3. Voor zover artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN indirect onderscheid maakt naar ras, etnische afkomst en religie, bestaat ook hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging. De doelstelling van de intrekking van het Nederlanderschap krachtens deze bepaling, het tot uitdrukking brengen dat [appellant] zich zodanig tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd dat de band met Nederland niet langer kan bestaan, is op zichzelf legitiem. Deze doelstelling strookt met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder sub d, van het EVN en artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, sub ii, van het Staatloosheidsverdrag, die uitdrukkelijk voorzien in intrekking van de nationaliteit wegens gedrag dat de essentiële belangen van de verdragsstaat ernstig schaadt. De intrekking van het Nederlanderschap is een geschikt middel om de hiervoor vermelde doelstelling te bereiken. De staatssecretaris heeft zich hierbij niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de intrekking van het Nederlanderschap noodzakelijk is gelet op de ernst van de door [appellant] gepleegde feiten. De Afdeling neemt ten slotte in aanmerking dat artikel 14, tweede lid, aanhef en onder b, van de RWN, gelezen in samenhang met het achtste lid, objectief is geformuleerd, in die zin dat de staatssecretaris deze bepaling kan toepassen op iedere Nederlander die een tweede nationaliteit heeft, waarbij niet van belang is hoe lang de betrokkene al de Nederlandse nationaliteit heeft en hoe hij deze heeft verkregen.
De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant] niet in strijd is met het verbod op discriminatie. De rapporten van de rapporteur van de VN, de Migration Law Clinic en het ISI, alsook de overige ingebrachte rapporten, maken het voorgaande niet anders nu deze in de kern niet anders dan een juridische argumentatie en conclusie inhouden die door de Afdeling (en de rechtbank) echter op de hiervoor genoemde gronden wordt verworpen.
Het betoog faalt.
Belangenafweging, Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en het EVRM
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de restrictieve toets uit artikel 68a van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het BVVN) niet buiten toepassing heeft gelaten. [appellant] voert aan dat de staatssecretaris een volledige, op zijn persoon toegespitste belangenafweging had moeten maken. De staatssecretaris had moeten beoordelen of [appellant] aan de essentiële belangen van de Nederlandse staat schade heeft berokkend, waarbij hij de strafmaat, de duur van de opgelegde straf, de actualiteit van de bedreiging voor de openbare orde, de bedreiging voor de nationale veiligheid, het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel en de belangen van de kinderen van [appellant] had moeten meewegen. [appellant] verwijst hierbij naar een rapport van ABDTOPConsult van 14 februari 2020, waarin wordt aanbevolen om een nader afwegingskader in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie te maken om de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris proportioneel te kunnen benutten. Ook volgt volgens [appellant] uit een rechtsvergelijkende analyse dat de meeste lidstaten van de Europese Unie bij de belangenafweging in het kader van intrekking van de nationaliteit een minder strikt beoordelingskader hanteren dan de staatssecretaris op basis van artikel 68a van het BVVN doet.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet vanwege zeer bijzondere omstandigheden van de intrekking had moeten afzien en de artikelen 3 en 8 van het EVRM niet relevant zijn. [appellant] voert aan dat de intrekking willekeurig is en daarmee in strijd met artikel 8 van het EVRM, ook gelet op zijn familie- en gezinsleven, en dat hij bij terugkeer naar Marokko een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM. [appellant] voert onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 25 juni 2020, Ghoumid e.a. tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD005227316, aan dat de toets aan artikel 8 van het EVRM in het kader van de intrekking van het Nederlanderschap ruimer zou moeten zijn dan beantwoording van de vraag of de intrekking willekeurig is.
7.1. Het Hof heeft in het arrest Rottmann van 2 maart 2010, ECLI:EU:C:2010:104, punten 54-56, overwogen dat in het geval de intrekking van de nationaliteit tot gevolg heeft dat de betrokkene naast de nationaliteit van de betrokken lidstaat ook het burgerschap van de Unie verliest, nagegaan moet worden of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht betreft, in voorkomend geval naast de toetsing van de evenredigheid van dit besluit aan het nationale recht. Bijgevolg moet, indien het aangevoerde daartoe aanleiding geeft, bij de toetsing van een besluit tot intrekking van een nationaliteit rekening worden gehouden met de eventuele gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor zijn gezinsleden wat betreft het verlies van de rechten die elke burger van de Unie geniet. In dit verband moet met name worden nagegaan of dit verlies gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van de door de betrokkene gepleegde inbreuk, het tijdsverloop tussen de naturalisatie en het intrekkingsbesluit en de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen.
7.2. In deze zaak speelt de mogelijkheid om de vroegere nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie terug te krijgen geen rol. [appellant] heeft immers naast de Nederlandse nationaliteit uitsluitend de Marokkaanse nationaliteit bezeten en hij bezit de Marokkaanse nationaliteit nog steeds.
De staatssecretaris heeft bij de evenredigheidsbeoordeling terecht in aanmerking genomen dat [appellant] door de intrekking niet staatloos raakt, omdat hij ook de Marokkaanse nationaliteit bezit. Ook heeft de staatssecretaris terecht in aanmerking genomen dat het verlies van het Unieburgerschap geen gevolgen heeft voor het Unieburgerschap van zijn kinderen, dat het Unieburgerschap voor het uitoefenen van gezinsleven met hen geen vereiste is, dat hij zijn contacten met zijn kinderen niet heeft gestaafd en dat hij weinig naar voren heeft gebracht over zijn persoonlijke omstandigheden. De staatssecretaris heeft niet ten onrechte in aanmerking genomen dat de omstandigheid dat [appellant] sinds zijn geboorte beschikt over de Nederlandse nationaliteit gelet op de aard en ernst van de gepleegde feiten en de ernstige schending van de essentiële belangen van de staat onvoldoende zwaarwegend is om de intrekking van het Nederlanderschap en daarmee het verlies van het Unieburgerschap onevenredig te achten. De staatssecretaris heeft verder terecht in aanmerking genomen dat met de intrekking van het Nederlanderschap tot uitdrukking wordt gebracht dat de band tussen Nederland en [appellant], zijnde iemand die de essentiële belangen van de Nederlandse staat ernstig heeft geschonden door het begaan van terroristische misdrijven, niet langer kan bestaan. De staatssecretaris heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat de intrekking van het Nederlanderschap geschikt is om aan deze verbreking van de band tussen [appellant] en Nederland inhoud te geven. [appellant] is veroordeeld tot vier jaren gevangenisstraf, waarvan twee jaren voorwaardelijk, wegens delicten met een hoog strafmaximum. Zoals in het arrest van het Gerechtshof Den Haag van 7 juli 2016 is overwogen, worden de door [appellant] gepleegde terroristische misdrijven gerekend tot de zwaarste categorie van misdrijven. Uit dit arrest volgt verder dat [appellant] ook na zijn vertrek uit Syrië geen afstand heeft genomen van het jihadi-salafistische gedachtengoed. Uit de Reclasseringsrapporten van 30 december 2015 en 30 mei 2016 blijkt dat de Reclassering zorgen heeft over de denkpatronen van [appellant]. Hij heeft volgens de Reclassering een ronduit negatieve en afwijzende houding jegens de Nederlandse overheid, op internet jihadistische liederen, teksten, foto's en filmpjes opgezocht en te kennen gegeven dat hij contact wil houden met de mensen die hij tijdens zijn detentie op de Terrorisme-Afdeling heeft leren kennen. Naar het oordeel van het gerechtshof moet er ernstig rekening mee worden gehouden dat [appellant] wederom een misdrijf zal begaan dat gericht is tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam van een of meer personen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij inmiddels afstand heeft gedaan van het jihadi-salafistische gedachtengoed en dat hij is gederadicaliseerd. Zoals ook volgt uit wat hiervoor onder 3.1. is overwogen bestaat er daardoor voor de staatssecretaris geen aanleiding om een verdergaande actualiteitstoets uit te voeren. Bovendien is het doel van de intrekking van het Nederlanderschap niet het vergroten van de staatsveiligheid, maar wordt hiermee tot uitdrukking gebracht dat [appellant] zich zodanig tegen de Nederlandse belangen heeft gekeerd dat de band met Nederland niet langer kan bestaan.
De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de staatssecretaris een deugdelijke Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling heeft gemaakt. Aangezien hij daarbij alle door [appellant] naar voren gebrachte belangen en persoonlijke omstandigheden heeft betrokken, betoogt [appellant] tevergeefs dat de rechtbank artikel 68a van het BVVN buiten toepassing had moeten laten.
7.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2912) kan uit het arrest van het EHRM van 11 oktober 2011, Genovese tegen Malta, ECLI:CE:ECHR:2011:1011JUD005312409, worden afgeleid dat als zich bij de afwijzing van een naturalisatieverzoek willekeur voordoet, onder bijzondere omstandigheden artikel 8 van het EVRM in beeld kan komen. Uit het arrest van het EHRM van 12 juni 2018, Alpeyeva en Dzhalagoniya tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2018:0612JUD000754909, en het arrest Ghoumid, kan worden afgeleid dat hetzelfde geldt bij de intrekking van een nationaliteit. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de intrekking van het Nederlanderschap een bij wet voorziene regeling is, die gelet op de hiervoor beschreven evenredigheidsbeoordeling niet willekeurig wordt toegepast en met de nodige waarborgen en rechtsbescherming is omkleed. Verder heeft de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:3046, overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM bij terugkeer naar Marokko. Alleen al hierom kan [appellant] zich in deze procedure niet met succes op artikel 3 van het EVRM beroepen.
Het betoog faalt.
Verzoek om prejudiciële vragen
8. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof. [appellant] heeft drie vragen voorgesteld, over de toepasselijkheid van Richtlijn 2000/43/EG over de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB 2000 L180) en artikel 21 van het EU Handvest, het arrest van het Hof van 7 juli 1992, Michelletti, ECLI:EU:C:1992:295, waarbij [appellant] erop wijst dat het van belang is om te beoordelen of hij in het licht van de Verblijfsrichtlijn rechten kan ontlenen aan zijn verblijf in België, en het arrest van het Hof van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., ECLI:EU:C:2019:189.
8.1. De werkingssfeer van Richtlijn 2000/43/EG strekt zich volgens artikel 3, eerste lid, uit tot verschillende onderwerpen die behoren tot het sociaal domein. Het kunnen genieten van sociale voordelen in een land hangt primair samen met rechtmatig verblijf en niet met nationaliteit. Daarnaast volgt uit artikel 3, tweede lid, van de richtlijn dat deze niet van toepassing is op verschillen in behandeling gebaseerd op nationaliteit. Bovendien is de intrekking van het Nederlanderschap niet in strijd met het verbod op discriminatie gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 6.2 en 6.3.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het arrest Michelletti in deze zaak relevantie mist, omdat het hier niet gaat om de gevolgen van het bezit van een nationaliteit van één van de andere lidstaten. Bovendien is het geven van voorrang aan - in dit geval - de Marokkaanse nationaliteit boven de nationaliteit van een lidstaat van de Unie niet aan de orde. Ook volgt uit artikel 3 van de Verblijfsrichtlijn dat deze niet van toepassing is op een kwestie als hier aan de orde, namelijk intrekking van een nationaliteit op grond van een veroordeling wegens terroristische misdrijven.
Verder gaat het in het arrest Tjebbes om een andere situatie dan om de intrekking van het Nederlanderschap vanwege het plegen van terroristische misdrijven. Dat arrest ziet immers op het verlies van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit door personen die gedurende lange tijd in het buitenland hebben gewoond. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aandacht in dit arrest voor de mogelijkheid om afstand van de andere nationaliteit te doen dan de Nederlandse vooral relevant lijkt te zijn in de context van een verblijf in een ander land dan waarvan iemand de nationaliteit heeft. Bovendien heeft de staatssecretaris, zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 7.2, een Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling uitgevoerd, terwijl dat in het arrest Tjebbes niet het geval was.
8.2. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aangezien beantwoording van de opgeworpen vragen niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil. De rechtbank heeft dus terecht geen prejudiciële vragen gesteld.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant] in stand blijft. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2020
670-876.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 3
Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Verdrag tot beperking der staatloosheid
Artikel 8
1. Een Verdragsluitende Staat ontneemt een onderdaan de nationaliteit van die Staat niet, indien dit voor die onderdaan staatloosheid met zich zou brengen.
[…]
3. Ongeacht het bepaalde in het eerste lid van dit artikel behoudt een Verdragsluitende Staat het recht iemand zijn nationaliteit te ontnemen, indien die Staat ten tijde van de ondertekening of de bekrachtiging van of de toetreding tot dit Verdrag een daartoe strekkende verklaring aflegt onder opgave van de gronden, welke zijn nationale recht voor die ontneming kent en waarvoor de beweegreden is geweest:
a) dat betrokkene, op een wijze die onverenigbaar is met zijn plicht tot trouw aan de Verdragsluitende Staat,
[…]
(ii) zich dusdanig heeft gedragen, dat daardoor aan de wezenlijke belangen van de Staat ernstig afbreuk wordt gedaan; […]
Europees Verdrag inzake nationaliteit
Artikel 5
1. De regels van een Staat die Partij is, inzake nationaliteit mogen geen onderscheid bevatten of gebruiken inhouden die neerkomen op discriminatie op grond van geslacht, godsdienst, ras, kleur of nationale of etnische afkomst.
2. Elke Staat die Partij is, laat zich leiden door het beginsel van non-discriminatie tussen zijn onderdanen, ongeacht het feit of zij onderdaan door geboorte zijn of de nationaliteit van die Staat later hebben verkregen.
Artikel 7
1. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit van rechtswege of op initiatief van de Staat die Partij is, behoudens in de volgende gevallen:
[…]
d. gedrag dat de essentiële belangen van de Staat die Partij is, ernstig schaadt;
[…]
3. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit ingevolge het eerste en tweede lid van dit artikel indien de betrokken persoon daardoor staatloos zou worden, behoudens in de gevallen genoemd in het eerste lid, letter b, van dit artikel.
Artikel 17
1. Onderdanen van een Staat die Partij is, die in het bezit zijn van een andere nationaliteit, hebben, op het grondgebied van die Staat die Partij is en waarop zij verblijven, dezelfde rechten en plichten als andere onderdanen van die Staat die Partij is. […]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 14
[…]
2. Onze Minister kan het Nederlanderschap intrekken van de persoon die onherroepelijk is veroordeeld wegens:
[…]
b. een misdrijf als bedoeld in de artikelen 83, 134a of 205 van het Nederlandse Wetboek van Strafrecht;
[…]
8. Met uitzondering van het geval, bedoeld in het eerste lid, heeft geen verlies van het Nederlanderschap plaats indien staatloosheid daarvan het gevolg zou zijn.
[…]
Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
Artikel 68a
Bij zijn besluit tot intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede lid, van de Rijkswet houdt Onze Minister onder meer rekening met:
a. de gevolgen van het verlies van Unieburgerschap, indien dit ten gevolge van de intrekking van het Nederlanderschap optreedt;
b. zeer bijzondere persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, voor zover deze relevant zijn voor het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.