Uitspraak
201802987/1/A1.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Ede,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2018 in zaak nr. 17/1339 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2016 heeft het college aan Safari Trading B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het vestigen van een supermarkt op het perceel Molenstraat 198 (hierna: het perceel) in Ede.
Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de verleende vergunning in stand gelaten onder wijziging en aanvulling van de voorwaarden en de motivering.
Bij tussenuitspraak van 19 oktober 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak het in het besluit van 31 januari 2017 geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. De uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 12 december 2017 heeft het college het besluit van 31 januari 2017 van een nadere motivering voorzien. [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Bij einduitspraak van 12 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
[appellant] heeft tegen de tussenuitspraak en einduitspraak hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door A.G.J. Polman en W.M.C. Vermeulen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. In het pand op het perceel waar de supermarkt van Safari Trading zich bevindt, bevinden zich tevens een cafetaria, acht appartementen en een kapper. [appellant] woont in één van die appartementen boven de supermarkt. De laad- en losplaats van de supermarkt aan de Van Heemskerckstraat bevindt zich op korte afstand van zijn balkon. [appellant] kan zich niet verenigen met de omgevingsvergunning en stelt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen. Volgens hem wordt door de vestiging van een supermarkt zijn woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aangetast.
2. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in het besluit van 31 januari 2017 een belangenafweging ontbreekt met betrekking tot het belang van vergunninghouder bij een laad- en losplaats op de Heemskerckstraat tegenover de eventuele overlast die dat geeft voor de bewoners van de appartementen boven de winkel. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college nader onderzoek dient te doen naar de frequentie dat de laad- en losplaats wordt gebruikt. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen. Het college heeft bij brief van 12 december 2017 een nadere motivering gegeven. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 31 januari 2017 vernietigd, maar de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. [appellant] acht het onaanvaardbaar dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
3. Ingevolge het ter plaatse ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Molenstraat" rust op het perceel de bestemming "Gemengd 2". Het gebruik van het pand op het perceel als supermarkt is in strijd is met deze bestemming omdat binnen deze bestemming geen detailhandel is toegelaten. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) voor het gebruik van het pand in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend.
Toepasselijke regelgeving
4. De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.
Procedurele aspecten
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn recht op gelijke proceskansen (equality of arms) niet heeft geëerbiedigd. Hij voert daartoe aan dat het college op verzoek van de rechtbank op 8 september 2017, buiten de wettelijke termijn waarbinnen stukken mogen worden ingebracht, nadere stukken heeft mogen indienen over onder andere de toegepaste berekenwijze van de parkeerbehoefte. [appellant] stelt dat hij door de rechtbank niet in de gelegenheid is gesteld daarop te reageren. Volgens [appellant] heeft de griffie van de rechtbank hem afgeraden zijn daaropvolgende reactie van 11 september 2017 in te dienen omdat deze buiten de wettelijke tiendagentermijn zou zijn en niet zou worden toegelaten. Verder stelt hij dat de rechtbank ook zijn verzoek om uitstel van de zitting heeft afgewezen en dat hij zijn reactie van 11 september 2017 niet heeft mogen voorlezen op de zitting. De rechtbank heeft volgens [appellant] bovendien wel toegelaten dat het college buiten de door de rechtbank in de tussenuitspraak gestelde termijn van vier weken een nieuwe motivering van het besluit mocht overleggen. Volgens [appellant] heeft het college niet tijdig verzocht om uitstel voor het overleggen van de nieuwe motivering. Om deze redenen stelt [appellant] geen gelijke proceskansen te hebben gehad.
5.1. De rechtbank heeft op 7 september 2017 het college verzocht om nadere stukken met betrekking tot het parkeren en het laden en lossen. Op 8 september 2017 heeft het college aan dit verzoek voldaan en daarbij een luchtfoto, een foto van het gevelaanzicht, een verklaring van vergunninghouder met een aantal tekeningen van de parkeerplaatsen en een berekening van de parkeerbehoefte overgelegd. Het college heeft de desbetreffende stukken per e-mail doen toekomen aan [appellant]. [appellant] is door de rechtbank niet in de gelegenheid gesteld hierop schriftelijk te reageren. Op 14 september 2017 heeft de behandeling ter zitting bij de rechtbank plaatsgevonden.
5.2. Gezien artikel 8:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) staat het de rechter vrij met het oog op het verkrijgen van inzicht nadere stukken op te vragen bij partijen en te vragen daarover inlichtingen te geven, met in achtneming van de in dit artikel vervatte waarborgen. Dat kan in beginsel ook binnen de in artikel 8:58 Awb Pro genoemde termijn van tien dagen voor de zitting.
5.3. De door de rechtbank opgevraagde stukken betreffen stukken die ook eerder in de procedure aan de orde zijn geweest. Hoewel uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank niet valt af te leiden of de rechtbank [appellant] op de zitting de gelegenheid heeft geboden de overgelegde berekening van de parkeerbehoefte aan de orde te stellen, staat wel vast dat [appellant] daartoe nadien de gelegenheid heeft gekregen in de stukkenwisseling na de tussenuitspraak van 19 oktober 2017. [appellant] heeft in zijn reactie van 6 februari 2018 op de naar aanleiding van de tussenuitspraak gegeven nadere motivering van het college van 5 december 2017 alsnog op de stukken gereageerd en daarbij tevens de parkeerbehoefte aan de orde gesteld. Wat betreft de weigering van de rechtbank van het verzoek om verdaging van de zitting wordt overwogen dat dit een bevoegdheid is van de rechtbank. Bij de toepassing hiervan dient zij rekening te houden met verschillende belangen, waaronder die van alle bij de procedure betrokken partijen, alsmede met het belang van een goede rechtspleging dat is gediend met een voortvarende behandeling van de zaak. Nu [appellant] in de rechtbankprocedure in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze op de nadere stukken te geven, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid het verzoek om verdaging heeft kunnen afwijzen.
5.4. Wat betreft het gestelde te late verzoek om uitstel van het college van de termijn waarbinnen een nieuwe motivering mocht worden overgelegd, overweegt de Afdeling dat de rechtbank in de tussenuitspraak het college in de gelegenheid heeft gesteld om binnen vier weken na de datum van verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen. De termijn waarbinnen het college de gebreken in het besluit kon herstellen, eindigde op 17 november 2017. Het college heeft op 16 november 2017 en derhalve tijdig verzocht om vier weken uitstel. Dat dit verzoek pas op 20 of 21 november 2017 door de rechtbank is ontvangen, maakt niet dat het verzoek om verlenging is gedaan na afloop van de gegeven termijn. Geen grond bestaat verder voor het oordeel dat de rechtbank niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot verlenging van de hersteltermijn.
5.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling in het betoog van [appellant] geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het beginsel van gelijke proceskansen (equality of arms) heeft beperkt.
Het betoog faalt.
Parkeren
6. De rechtbank heeft door te overwegen dat [appellant] de parkeerbehoefte niet heeft betwist en dat [appellant] dat na het doen van de tussenuitspraak niet meer aan de orde kan stellen, niet onderkend dat [appellant] de parkeerbehoefte wel heeft betwist, gelet op hetgeen onder 5.3 is overwogen. Het niet beoordelen van deze beroepsgrond leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraken, gelet op het navolgende.
7. [appellant] betoogt dat het college de parkeerbehoefte verkeerd heeft berekend waardoor er in strijd met artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening gemeente Ede (hierna: de bouwverordening) onvoldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn voor klanten van de supermarkt. Het college gaat bij de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte uit van de normering behorende bij een buurtsupermarkt, aldus [appellant]. Volgens [appellant] moet, ondanks dat de supermarkt een bruto vloeroppervlak van 445 m² heeft, uit worden gegaan van de normen voor een gewone supermarkt. De supermarkt heeft volgens hem een breed assortiment met importartikelen waarop mensen uit de wijde omgeving van Ede afkomen.
7.1. Het college heeft de parkeerbehoefte berekend aan de hand van de normen uit de Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016 (hierna: de parkeernota). Volgens het college is de parkeerbehoefte voor het gehele pand inclusief supermarkt, cafetaria en appartementen 29 parkeerplaatsen. De parkeerbehoefte van de supermarkt bedraagt volgens het college 12 parkeerplaatsen voor klanten en eigen personeel. Het college is daarbij uitgegaan van een parkeernorm van 2,7 per 100 m² voor een buurtsupermarkt kleiner dan 600 m² bruto vloeroppervlakte voor de schil centrum.
7.2. Bijlage 1 van de parkeernota omvat de parkeernormen om de parkeerbehoefte van een te realiseren project te berekenen. Hierin is in de hoofdgroep ‘Winkelen en boodschappen’ een onderscheid gemaakt tussen ‘buurtsupermarkt (kleiner dan 600 m² bruto vloeroppervlakte)’ en ‘supermarkt’ en ‘grote supermarkt (groter dan 2500 m²)’. Voor een buurtsupermarkt met een vloeroppervlakte onder de 600 m² geldt een lagere parkeernorm dan voor een supermarkt. Het college heeft Safari Trading, gezien de vloeroppervlakte van 445 m² van de supermarkt, aangemerkt als buurtsupermarkt. Het college heeft ter zitting desgevraagd nader toegelicht dat reguliere supermarkten in Ede in de regel een minimale bruto vloeroppervlakte van 800 à 1.000 m² hebben, zodat de normen voor deze supermarkten in dit geval niet van toepassing zijn. De Afdeling acht de toepassing van de parkeernorm voor een buurtsupermarkt van 2,7 parkeerplaatsen per 100 m², gelet op de ter zitting gegeven toelichting en de gegeven oppervlakte van de supermarkt, niet onredelijk. Dat in de winkel ook uit het buitenland geïmporteerde artikelen worden verkocht waarop volgens [appellant] klanten uit de wijde omgeving afkomen, maakt, wat hier overigens ook van zij, niet dat het college niet heeft kunnen aansluiten bij de parkeernorm voor een buurtsupermarkt kleiner dan 600 m² bruto vloeroppervlakte.
Het betoog faalt in zoverre.
7.3. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank verder niet miskend dat de omgevingsvergunning geen oplossing hoeft te bieden voor een eventueel bestaand parkeertekort in de huidige situatie. Bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid dient alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van de supermarkt ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2755). Gelet op het voorgaande leidt hetgeen [appellant] heeft aangevoerd niet tot het oordeel dat de voor de supermarkt berekende parkeerbehoefte van 12 parkeerplaatsen, waarvan het college is uitgegaan, onjuist is.
Het betoog faalt.
Laden en lossen
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen onder de voorwaarde dat Safari Trading een laad- en losplaats moet aanleggen naast de supermarkt aan de Van Heemskerkckstraat. Hij voert daartoe aan dat de beoogde laad- en losplaats zich op korte afstand van zijn balkon bevindt en dat hij onaanvaardbare geluidoverlast en schade ondervindt vanwege het gebruik van de laad- en losplaats door grote vrachtwagens. De im—en exportactiviteiten zijn volgens hem de werkelijke reden voor de aanleg van de laad- en losplaats en dat heeft het college ten onrechte niet betrokken bij de vergunningverlening.
8.1. Ingevolge het vierde lid onder b van artikel 2.5.30 van de bouwverordening kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
8.2. In de heroverweging naar aanleiding van de gemaakte bezwaren heeft het college overwogen dat grotere vrachtwagens geen gebruik kunnen maken van de parkeerplaats op het achterterrein. In verband hiermee heeft het college aan de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning onder meer de volgende voorwaarde (hierna: het voorschrift) aan de vergunning verbonden:
"Laden en lossen ten behoeve van de winkel moet plaatsvinden op de daarvoor op kosten van vergunninghouder aan te leggen laad- en losstrook aan de zijkant van de winkel (aan de Van Heemskerckstraat)."
8.3. De laad- en losplaats is voorzien onder het balkon van onder meer [appellant]. De rechtbank heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen nader in te gaan op de gemaakte belangenafweging ten aanzien van het laden en lossen op deze locatie. Het college heeft in de nadere motivering van 12 december 2017 aangegeven dat volgens Safari Trading slechts één à twee maal per week met grote vrachtwagens wordt gelost zodat de overlast voor omwonenden beperkt is. De rechtbank heeft in de einduitspraak overwogen dat het college, nu de supermarkt reeds enige tijd open is, op basis van de ervaring in die periode heeft kunnen meewegen hoe vaak de laad- en losplaats wordt gebruikt. Het college heeft volgens de rechtbank kunnen vaststellen dat dit slechts enkele malen per week gebeurt, en steeds door vrachtwagens zonder koelaggregaat, zodat er naar het oordeel van de rechtbank sprake is van beperkte overlast. Het college heeft volgens de rechtbank ook op dit onderdeel in redelijkheid omgevingsvergunning kunnen verlenen.
8.4. Door het opnemen van het voorschrift voor het laden en lossen wordt op andere wijze in een ruimte voor laden en lossen voorzien, hetgeen in overeenstemming is met artikel 2.5.30, vierde lid, onder b, van de bouwverordening. De Afdeling stelt evenwel vast dat de laad- en losactiviteiten en de uren waarop ter plaatse wordt geladen en gelost niet zijn beperkt in de omgevingsvergunning. Op grond van de omgevingsvergunning is het derhalve toegestaan ook in de avonduren en in de weekenden te lossen met vrachtwagens, al dan niet met een draaiende koelmotor. Dat Safari Trading heeft verklaard de laad- en losplaats slechts enkele malen per week te gebruiken voor grotere vrachtwagen zonder koelaggregaat, doet er niet aan af dat de omgevingsvergunning ruimer gebruik toestaat. Het college heeft met het verlenen van de omgevingsvergunning zonder hieraan beperkingen te stellen ten aanzien van de laad- en losactiviteiten van de vrachtwagens onvoldoende rekening gehouden met de belangen van omwonenden. Het besluit is in zoverre ontoereikend gemotiveerd en mist een duidelijke en kenbare belangenafweging. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank derhalve ten onrechte geoordeeld dat het college is geslaagd in herstel van het in de tussenuitspraak geconstateerde motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep van [appellant] tegen de einduitspraak is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 31 januari 2017 geheel in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
10. Nu de supermarkt al in gebruik is, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om binnen acht weken na verzending en met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen. Nu artikel 2.5.30 van de bouwverordening is vervallen, dient het college in dit nieuwe besluit te toetsen aan de regels voor laden en lossen uit het dan geldende bestemmingsplan.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2018 in zaak nr. 17/1339, voor zover daarin de rechtsgevolgen van het besluit van 31 januari 2017 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, kenmerk 62508, in stand zijn gelaten;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 maart 2018 in zaak nr. 17/1339, voor het overige;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede op om binnen een termijn van acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
414-908.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:45 luidt Pro:
"1. De bestuursrechter kan partijen en anderen verzoeken binnen een door hem te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.
2. Bestuursorganen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is Pro van overeenkomstige toepassing.
[…]
6. Partijen kunnen binnen vier weken na de dag van verzending aan hen van de inlichtingen […] schriftelijk hun zienswijze met betrekking tot de inlichtingen […] naar voren brengen. De bestuursrechter kan deze termijn verlengen."
Bouwverordening gemeente Ede
Artikel 2.5.30 Parkeergelegenheid en laad- en losmogelijkheden bij of in gebouwen luidde ten tijde van belang:
"1. Indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, moet ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet over bemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
[…]
4. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste en het derde lid:
a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien."
Nota Parkeernormering gemeente Ede 2016
Artikel 3 luidt Pro:
"1. Een bouwplan moet, afhankelijk van de omvang en de functie van het gebouw, binnen het plangebied voldoen aan het aantal parkeerplaatsen dat berekend wordt conform de lijst "Parkeernormen Gemeente Ede" die bij deze Nota hoort. Daarbij wordt rekening gehouden met aanwezigheidspercentages zoals die zijn aangegeven in de lijst "Parkeernormen Gemeente Ede". Indien meerdere functies binnen het plangebied aanwezig zijn, geldt dat het moment waarop de aanwezigheid het grootst is bepalend is voor de te hanteren parkeernorm.
(…)"
Artikel 4 luidt Pro:
"1. Indien de functie van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, moet in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien in het plangebied. Manoeuvreren mag geen ernstige hinder opleveren in de openbare ruimte.
(…)"
Bijlage 1 -Parkeernormen Ede