Uitspraak
201807233/1/A3.
Datum uitspraak: 7 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Platform Stop Invasieve Exoten, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2018 in zaak
nr. 17/6070 in het geding tussen:
de stichting
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen: de staatssecretaris van Economische Zaken, respectievelijk de minister van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken het verzoek van de stichting om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 4 september 2017 heeft de minister van Economische Zaken het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In het navolgende zal over de minister worden gesproken.
Bij uitspraak van 25 juli 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 september 2017 vernietigd voor zover document 28 is geweigerd openbaar te maken en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Roef, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De stichting heeft de minister verzocht om openbaarmaking van alle documenten met betrekking tot de vondsten, de uitvoering van de monitoring, de vangstgegevens, de bestrijding, het overleg met de gemeente en het onderzoek naar de herkomst inzake de tijgermuggen in Veenendaal.
De minister heeft drieënveertig nog niet openbare documenten aangetroffen en heeft besloten zes documenten niet, zevenentwintig documenten gedeeltelijk en tien documenten geheel openbaar te maken. Bij het besluit heeft de minister als bijlage een inventarislijst gevoegd met daarop vermeld de drieënveertig documenten, met daarbij per document afzonderlijk het onderwerp en de reden tot weigering van openbaarmaking.
Besluit
2. De stukken waarvan openbaarmaking is geweigerd, documenten 2, 7, 8, 18, 19 en 28.3, zijn satellietfoto’s waarop gebiedsgrenzen, vindplaatsen en buffers zijn gemarkeerd. De stukken zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. Omdat het hier om een klein gebied gaat, zijn de vindplaatsen te herleiden tot concrete adressen. Het is volgens de minister niet ondenkbaar dat de persoonlijke levenssfeer van bewoners wordt aangetast als de satellietfoto’s met markeringen openbaar worden gemaakt. Openbaarmaking is in het geheel geweigerd, omdat het niet mogelijk is om foto’s onleesbaar te maken.
In de gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten, met nummers 5, 6, 13 tot en met 17, 20, 21, 23 tot en met 28 en 29 tot en met 39, zijn onder andere namen van ambtenaren, straatnamen, huisnummers en X- en Y-coördinaten onleesbaar gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob. De minister vindt het belang van de persoonlijke levenssfeer zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid. In document 14 staat ook de naam van een bedrijf waar twee tijgermuggen zijn aangetroffen. Openbaarmaking van de naam van het bedrijf kan leiden tot reputatieschade of financiële schade, aldus de minister, en is daarom geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. De minister stelt zich op het standpunt dat dit document geen milieu-informatie bevat.
Aangevallen uitspraak
3. De minister heeft ter zitting van de rechtbank besloten document 28 alsnog geheel openbaar te maken. Daarom heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard.
Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of document 14 milieu-informatie bevat. Als dat het geval is, mag openbaarmaking niet worden geweigerd met een beroep op onevenredige benadeling van het bedrijf. Milieu-informatie is alle informatie, neergelegd in documenten, over de toestand van elementen van het milieu, zoals biologische diversiteit en haar componenten. Document 14 is de derde voortgangsrapportage over de bestrijding van exotische muggen. Hierin staat:
"Lucky Bamboo.
Bij het bedrijf [weggelakt] zijn 2 tijgermuggen aangetroffen, moet nog moleculair bevestigd worden. In april van dit jaar was de laatste vondst op dat bedrijf. Een onderzoek op het bedrijf of de maatregelen naar behoren zijn uitgevoerd moet nog plaatsvinden. De vondst moet nog gemeld worden."
De rechtbank heeft overwogen dat de tijgermug onder het begrip biodiversiteit (lees: biologische diversiteit) valt, maar dat de vraag moet worden beantwoord of de informatie iets zegt over de toestand van de biologische diversiteit in Veenendaal. Daarvoor acht de rechtbank van belang of er een verandering in de biologische diversiteit is opgetreden. Uit informatie van de minister blijkt dat de tijgermug niet is gevestigd in Nederland en dat de kans dat de tijgermug een ziekte overbrengt zeer klein is. De enkele aanwezigheid van twee tijgermuggen die nog moleculair moeten worden bevestigd en meteen worden bestreden, geeft volgens de rechtbank geen aanleiding te veronderstellen dat er een verandering in de biologische diversiteit is en zegt daarmee niets over de toestand van de biologische diversiteit in Veenendaal. De rechtbank heeft geoordeeld dat document 14 geen milieu-informatie bevat en de minister openbaarmaking van de naam van het bedrijf mocht weigeren.
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de minister openbaarmaking van de gegevens die herleidbaar zijn tot woningen en dus naar bewoners mocht weigeren. Ook wanneer de satellietfoto’s zouden worden vervaagd, de X- en Y-coördinaten slechts gedeeltelijk bekend worden gemaakt en de straatnamen zonder huisnummers bekend worden gemaakt, is de informatie herleidbaar tot woningen. De kans dat bewoners door de media worden benaderd of dat de media de vindplaatsen zal bezoeken of in beeld brengen, is volgens de rechtbank niet ondenkbeeldig. Het risico bestaat dat mensen de vondst van de tijgermug niet melden als zij weten dat hun persoonlijke gegevens openbaar worden gemaakt. Het belang van de persoonlijke levenssfeer van de bewoners en het belang van het melden van vondsten wegen zwaarder dan het belang van openbaarheid, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Milieu-informatie
4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de informatie in document 14 geen milieu-informatie bevat. Tijgermuggen maken onderdeel uit van de biologische diversiteit en informatie daarover is informatie over de toestand van de biologische diversiteit. De aanwezigheid van een populatie van een soort is geen voorwaarde om te kunnen spreken van milieu-informatie, aldus de stichting.
4.1. Artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
g. milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer."
Artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) luidt: "In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen."
Artikel 10, zesde lid, van de Wob luidt: "Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie."
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
4.2. Grondslag van artikel 19.1a, eerste lid en onder a, van de Wm is het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Dit verdrag is uitgewerkt in twee richtlijnen, te weten Richtlijn 2003/4/EG inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en Richtlijn 2003/35/EG inzake inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma's betreffende het milieu. Richtlijn 2003/4/EG is de opvolger van Richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie. Uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat het begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft. Zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 26 juni 2003, Commissie / Frankrijk, ECLI:EU:C:2003:371, punt 44: "Gezien de formulering en met name het gebruik van de uitdrukking alle beschikbare informatie moet de werkingssfeer van het genoemde artikel 2, sub a, en dus die van richtlijn 90/313 ruim worden opgevat. Er valt dan ook onder alle informatie die betrekking heeft op hetzij de toestand van het milieu of de activiteiten of maatregelen die hierop een ongunstige invloed kunnen hebben, hetzij activiteiten en maatregelen die de bescherming van het milieu dienen, zonder dat de opsomming in genoemde bepaling een aanwijzing bevat die de strekking ervan beperkt."
4.3. Ter zitting heeft de minister bevestigd dat uit het onderzoek bleek dat de aangetroffen muggen, zoals verondersteld, tijgermuggen waren. Tijgermuggen zijn dieren en daarom onderdeel van de biologische diversiteit. De vraag is of de aanwezigheid van twee tijgermuggen informatie is over de toestand van de biologische diversiteit. Die vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend. De rechtbank heeft niet onderkend dat informatie over de toestand van de biologische diversiteit geen informatie hoeft te zijn over een verandering van die toestand om milieu-informatie te zijn. De tekst van artikel 19.1a van de Wm, de toelichting daarop, noch de rechtspraak biedt daarvoor een aanknopingspunt. Daarom is niet van belang dat de twee tijgermuggen nog geen gevestigde populatie vormden en ze direct zijn bestreden waardoor ze niet lang in het milieu aanwezig waren. Van belang is dat de twee tijgermuggen op enig moment aanwezig waren. De informatie in document 14 is informatie over twee aangetroffen tijgermuggen, dus over de toestand van de biologische diversiteit. Dat de kans dat de tijgermuggen een persoon ziek zouden maken volgens de minister astronomisch klein is, leidt niet tot een ander oordeel, omdat de aantasting van de gezondheid en veiligheid van de mens in artikel 19.1a, eerste lid, onder f, van de Wm staat, terwijl de toestand van de biologische diversiteit in artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wm is opgenomen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de informatie geen milieu-informatie is.
Omdat de tijgermuggen zijn aangetroffen op een bedrijf, is de naam van het bedrijf onlosmakelijk verbonden met de informatie over de aanwezigheid van tijgermuggen. Doordat de naam openbaar wordt, wordt immers de plaats waar de tijgermuggen zijn aangetroffen duidelijk. Verder blijkt uit de naam van het bedrijf niet de identiteit van een of meer natuurlijke personen. Het openbaar maken van de naam van het bedrijf raakt daarom niet de persoonlijke levenssfeer van een natuurlijk persoon. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de minister mocht weigeren de bedrijfsnaam openbaar te maken.
4.4. Het betoog slaagt.
Persoonlijke levenssfeer
5. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het openbaar maken van een vondstgebied dat meerdere woningen omvat, de persoonlijke levenssfeer van bewoners aantast.
5.1. Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer."
5.2. De onder 5 weergegeven hogerberoepsgrond heeft betrekking op de overweging van de rechtbank dat de minister mocht weigeren om de satellietfoto’s zonder markeringen, documenten 2, 7, 8, 18, 19 en 28.3, openbaar te maken, de X- en Y-coördinaten gedeeltelijk openbaar te maken in documenten 16, 17 en 32.1 en de straatnamen openbaar te maken in documenten 26, 27, 31, 32.1, 35 en 37.
5.3. De satellietfoto’s zonder markeringen, de X- en Y-coördinaten zonder de laatste twee cijfers en de straatnamen zonder huisnummers zijn niet direct herleidbaar tot bepaalde woningen. De satellietfoto’s en de X- en Y-coördinaten zonder de laatste twee cijfers hebben betrekking op een klein gebied, maar niet zo klein dat er een reële kans bestaat dat het openbaar maken zal leiden tot aantasting van de persoonlijke levenssfeer van bewoners. Dit geldt ook voor het openbaar maken van straatnamen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat met het openbaar maken van deze gegevens de persoonlijke levenssfeer van de bewoners in de vondstgebieden wordt geraakt.
5.4. Het betoog slaagt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 4 september 2017, voor zover daarin het besluit om de naam van het bedrijf in document 14 en de gegevens als genoemd in 5.2 en 5.3 niet openbaar te maken is gehandhaafd, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 2, eerste lid, en artikel 10, zesde lid, van de Wob in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal de minister opdragen deze gegevens alsnog openbaar te maken. Voorts zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 september 2017, voor zover dat is vernietigd.
7. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2018 in zaak nr. 17/6070, voor zover het beroep tegen het besluit van de minister van Economische Zaken van 4 september 2017 om documenten 2, 7, 8, 18, 19 en 28.3, zonder markeringen, de bedrijfsnaam in document 14, de X- en Y-coördinaten, zonder de laatste twee cijfers, in documenten 16, 17 en 32.1 en de straatnamen in documenten 26, 27, 31, 32.1, 35 en 37 niet openbaar te maken is gehandhaafd, ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Economische Zaken van 4 september 2017, kenmerk TRCMINISTER/2017/2830, voor zover daarin het besluit om documenten 2, 7, 8, 18, 19 en 28.3, zonder markeringen, de bedrijfsnaam in document 14, de X- en Y-coördinaten, zonder de laatste twee cijfers, in documenten 16, 17 en 32.1 en de straatnamen in documenten 26, 27, 31, 32.1, 35 en 37 niet openbaar te maken is gehandhaafd;
V. draagt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op om documenten 2, 7, 8, 18, 19 en 28.3, zonder markeringen, de bedrijfsnaam in document 14, de X- en Y-coördinaten, zonder de laatste twee cijfers, in documenten 16, 17 en 32.1 en de straatnamen in documenten 26, 27, 31, 32.1, 35 en 37 openbaar te maken;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 september 2017, voor zover vernietigd;
VII. gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan Stichting Platform Stop Invasieve Exoten het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Hagen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
280-851.