Uitspraak
201804857/1/A2.
Datum uitspraak: 12 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 3 mei 2018 in zaak nr. 17/2960 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
Procesverloop
Bij besluit van 1 december 2015 heeft het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna ook tezamen en in enkelvoud:
[belanghebbende]) een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 9.600,00, te vermeerderen met de wettelijke rente.
Bij besluit van 26 juli 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 december 2016, in zaak nr. 16/2831, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 juli 2016 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 5 september 2017 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [appellante], aan [belanghebbende] opnieuw een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 9.600,00, te vermeerderen met de wettelijke rente en bepaald dat, nu aan [belanghebbende] al een tegemoetkoming is uitbetaald van € 9.600,00 geen hoger bedrag aan planschade hoeft te worden uitgekeerd.
Bij uitspraak van 3 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], vergezeld van mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij adviesbureau Langhout & Wiarda (hierna: Langhout), en het college, vertegenwoordigd door mr. F.T.H. Branten, zijn verschenen. Tevens zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] verschenen, derde-belanghebbenden, vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven.
Overwegingen
Inleiding en aanvraag
1. [appellante] exploiteert een betoncentrale, gelegen aan [locatie 1] te Milheeze. Zij heeft een overeenkomst gesloten als bedoeld in artikel 6:4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
2. [belanghebbende] is in het jaar 1984 eigenaar geworden van een perceel met woning gelegen aan [locatie 2]. Hij is ook eigenaar van een daarachter gelegen, nadien aangekocht perceel.
Op 9 maart 2015 heeft hij verzocht om een tegemoetkoming in planschade, die hij stelt te hebben geleden door de inwerkingtreding van "Stedelijke Gebieden Gemert-Bakel - herziening oktober 2010 Deelplan 6" (hierna: Deelplan 6). Dit plan, dat op initiatief van [appellante] is vastgesteld door de raad van de gemeente Gemert-Bakel op 15 december 2010, voorziet onder meer in een uitbreiding van het plandeel met de bestemming "Bedrijf-BTC", op gronden gelegen ten noordoosten van de percelen van [belanghebbende], ten behoeve van een uitbreiding en herstructurering van de betoncentrale. Daarnaast maakt het de bouw van twee vrijstaande woningen binnen de bestemming "Wonen-W" op gronden ten noorden van de percelen van [belanghebbende] mogelijk. [belanghebbende] stelt onder meer dat daardoor de overlast is toegenomen en dat zijn privacy is aangetast.
Het nieuwe en het oude planologische regime
3. Bij uitspraak van 24 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9657, heeft de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van 15 december 2010 voor een deel van het plandeel met de bestemming "Bedrijf-BTC", namelijk het deel waarop de uitbreiding en herstructurering van de betoncentrale is voorzien, geschorst. Voor het overige is Deelplan 6 niet geschorst en derhalve in werking getreden. Bij tussenuitspraak van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5076, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 15 december 2010 te herstellen. Bij besluit van 3 mei 2012 heeft de raad, uitvoering gevend aan deze opdracht, het bestemmingsplan "[appellante] Beton" vastgesteld. Bij dat besluit heeft de raad de planregels aangevuld ten aanzien van de gronden met de bestemming "Bedrijf". Bij uitspraak van 5 september 2012, ook ECLI:NL:RVS:2012:BV5076, heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard, waarna het bestemmingsplan in werking is getreden.
4. Op de gronden, gelegen ten noorden van de percelen van [belanghebbende], waarop de bouw van de twee vrijstaande woningen mogelijk is gemaakt, gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van Deelplan 6 het bestemmingsplan "Gemert-Bakel Buitengebied 2006". Dit bestemmingsplan kende aan deze gronden de bestemming "Landelijk gebied" toe, met de aanduiding "Extensiveringsgebied wonen".
Op de gronden, gelegen ten noordoosten van de percelen van [belanghebbende], waarop de uitbreiding van het bedrijventerrein mogelijk is gemaakt, gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan [appellante] Beton het bestemmingsplan "Buitengebied 1998". Dit bestemmingsplan kende aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied" toe.
5. Tussen de percelen van [belanghebbende] en de gronden, ten noorden, waarop de bouw van de twee vrijstaande woningen mogelijk is gemaakt, ligt een smalle strook grond, die toebehoort aan de eigenaar van [locatie 3].
Op deze strook rustte ten tijde van de inwerkingtreding van Deelplan 6 en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan [appellante], ingevolge het bestemmingsplan "Bakel, Milheeze en de Rips", de bestemming "Woondoeleinden-W". Deze gronden waren bestemd voor wonen, tuinen en erven. Daarop mochten bijgebouwen tot een hoogte van maximaal 4,5 m en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een hoogte van maximaal 3 m worden gebouwd. Daarnaast waren erf- en terreinafscheidingen achter de erfgrens toegestaan tot een hoogte van 2 m.
Advies Anteagroup 18 november 2015
6. Het college heeft de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade voor advies voorgelegd aan Anteagroup.
In een advies van 18 november 2015 heeft Anteagroup geconcludeerd dat [belanghebbende] in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren. Volgens Anteagroup is de waarde van de woning op de peildatum 5 september 2012 van € 270.000,00 naar € 255.000,00 gedaald, hetgeen een waardevermindering betekent van € 15.000,00. Daarvan dient 2% van de waarde van de woning voor de planologische wijziging, zijnde een bedrag van € 5.400,00, wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van [belanghebbende] te blijven, zodat een tegemoetkoming in planschade resteert van € 9.600,00, aldus het advies van 18 november 2015.
Besluiten van 1 december 2015 en van 26 juli 2016
7. Het college heeft dit advies aan het besluit van 1 december 2015 ten grondslag gelegd en dit besluit bij dat van 26 juli 2016 gehandhaafd.
Uitspraak rechtbank 23 december 2016
8. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet mocht afgaan op het advies van Anteagroup van 18 november 2015, omdat het op onjuiste feiten en uitgangspunten berust. Zij heeft overwogen dat in het advies van Anteagroup ten onrechte is uitgegaan van één peildatum voor zowel de bestemming "Wonen" als de bestemming "Bedrijf", in plaats van van twee peildata. Daarnaast heeft Anteagroup geen rekening gehouden met de bouwmogelijkheden binnen de bestemming "Woondoeleinden-W" op de tussengelegen strook grond, in eigendom van [locatie 3], en de mogelijkheden voor de opslag van kuilgras op de gronden met een agrarische bestemming. Tot slot had de mate van hinder veroorzaakt door de uitbreiding van het bedrijf moeten worden beoordeeld. Aan hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht over onder meer de hoogte van het normaal maatschappelijk risico is de rechtbank niet toegekomen.
Advies Anteagroup van 19 juni 2017
9. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college aan Anteagroup verzocht om opnieuw advies uit te brengen. Anteagroup heeft, ter uitvoering van de uitspraak van 23 december 2016, twee planvergelijkingen gemaakt. Zij heeft, wat betreft de bouw van de twee vrijstaande woningen, een eerste vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan Buitengebied Gemert-Bakel 2006 en die van Deelplan 6. Wat betreft de uitbreiding van het bedrijventerrein heeft zij een tweede vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan Buitengebied 1998 en die van het bestemmingsplan [appellante] Beton. Zij heeft geconcludeerd dat [belanghebbende] door de twee planologische wijzigingen in een nadeliger positie is komen te verkeren. Volgens Anteagroup is de waarde van de woning op de peildatum 24 juni 2011 van € 285.000,00 met € 9.000,00 gedaald tot € 276.000,00. De waarde van de woning op de peildatum 5 september 2012 is met € 7.000,00 gedaald van € 265.000,00 naar € 258.000,000. Dit betekent een totale waardevermindering van € 16.000,00. Daarvan dient 2% van de waarde van de woning voor de planologische wijzigingen, zijnde een bedrag van € 5.700,00, wegens normaal maatschappelijk risico voor rekening van [belanghebbende] te blijven, zodat een tegemoetkoming in planschade resteert van € 10.300,00, aldus het advies van 19 juni 2017.
Besluit van 5 september 2017
10. Het college heeft dit advies, wat betreft de gemaakte planvergelijking en de getaxeerde planschade, ten grondslag gelegd aan het besluit van 5 september 2017. Het college heeft evenwel, opnieuw beslissend op het bezwaar van [appellante] en gelet op het besluit van 1 december 2015, opnieuw aan [belanghebbende] een tegemoetkoming toegekend van € 9.600,00.
Uitspraak van de rechtbank van 3 mei 2018
11. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college van de juistheid van het advies van Anteagroup van 19 juni 2017 mocht uitgaan en dat het college een normaal maatschappelijk risico van 2% mocht hanteren.
Hoger beroep
Planvergelijking
12. [appellante] betoogt allereerst, onder verwijzing naar adviezen van Langhout van 5 juni 2018 en 11 maart 2019, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet mocht afgaan op de door Anteagroup gemaakte planvergelijking. [appellante] voert aan dat bij deze planvergelijking onvoldoende rekening is gehouden met de bouwmogelijkheden op de tussenliggende gronden met de woonbestemming. Daarnaast is onvoldoende rekening gehouden met de mogelijkheid om de gronden ten noorden van [belanghebbende] te gebruiken voor agrarische opslag. Het meenemen van deze mogelijkheden zou, gelet op de uitspraak van de rechtbank van 23 december 2016, ertoe moeten hebben geleid dat de planschade op een lager bedrag zou zijn getaxeerd. Wat betreft de gronden ten noordoosten, waarop de uitbreiding van het bedrijf mogelijk is gemaakt, is in het advies van Anteagroup ten onrechte als uitgangspunt genomen dat de geluidbelasting als gevolg van de planologische wijziging is toegenomen. Uit onderzoek blijkt dat de geluidbelasting niet is toegenomen. Ingeval het uitgangspunt dat de geluidbelasting niet is toegenomen, in acht zou zijn genomen, had ook de schade ten gevolge van de uitbreiding van het bedrijventerrein op een lager bedrag moeten worden getaxeerd. Daarnaast is niet onderkend dat de percelen van [belanghebbende] zich reeds binnen de invloedssfeer van het bestaande bedrijf bevonden, aldus [appellante].
12.1. In de overzichtsuitspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582; hierna: de overzichtsuitspraak) heeft de Afdeling onder 8.3 overwogen dat indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies mag uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
12.2. De opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 23 december 2016 om bij de nieuw te maken planvergelijking alsnog rekening te houden met de bouwmogelijkheden binnen de bestemming "Woondoeleinden-W" op de tussengelegen strook grond, in eigendom van [locatie 3] en de mogelijkheid om de gronden ten noorden van de percelen van [belanghebbende] met de agrarische bestemming te gebruiken voor opslag, betekent niet zonder meer dat ook de omvang van de schade in het nieuwe advies van Anteagroup naar beneden had moeten worden bijgesteld. Zover strekte het oordeel van de rechtbank niet.
De twee vrijstaande woningen
12.3. Anteagroup heeft in haar advies van 19 juni 2017 uiteengezet dat Deelplan 6 het mogelijk maakt om twee vrijstaande woningen te bouwen met een hoogte van 10 m, met bijgebouwen, op een afstand van 50 m tot aan de woning en op een afstand van 15 m tot aan de perceelgrens van [belanghebbende], op gronden die voorheen niet mochten worden bebouwd. Volgens het advies van Anteagroup heeft deze ontwikkeling tot gevolg dat het landelijke karakter van het gebied aan de achterzijde van de percelen van [belanghebbende] wordt aangetast. De bouw van twee vrijstaande woningen met bijbehorende voorzieningen leidt bovendien tot een verstening van het gebied en een aantasting van de situering van de woning van [belanghebbende]. Daarnaast wordt het uitzicht vanuit de eerste verdieping van deze woning beperkt. Vanuit de tuin en vanaf de begane grond van de woning van [belanghebbende] bestond echter in de oude planologische situatie al geen gegarandeerd vrij uitzicht over de voorheen agrarische gronden, omdat dit uitzicht werd beperkt door de mogelijkheid om op de tussengelegen strook grond met de bestemming "Woondoeleinden-W" bijgebouwen tot een hoogte van maximaal 4,5 m, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een hoogte van maximaal 3 m en terreinafscheidingen, tot een hoogte van maximaal 2 m, te bouwen.
Wat de gebruiksmogelijkheden betreft heeft Anteagroup uiteengezet dat het oude planologische regime het mogelijk maakte om de betreffende gronden met de bestemming "Landelijk gebied" te gebruiken voor agrarische doeleinden. Dit gebruik kon leiden tot diverse vormen van hinder, zoals geluidhinder, opwaaiend landbouwstof en stankhinder. Daarnaast moest in de oude planologische situatie reeds rekening worden gehouden met een aantasting van de privacy, doordat regelmatig mensen ter plaatse aanwezig waren. De gronden mochten niet worden gebruikt voor de opslag van plastic balen met kuilgras. Doordat de twee woningen in de nieuwe planologische situatie op korte afstand van de perceelgrens van het perceel van [belanghebbende] mogen worden gerealiseerd, neemt de gebruiksintensiteit toe, waardoor de geluidoverlast, lichthinder, woondruk en aantasting van de privacy toeneemt. Dit nadeel moet als licht tot matig worden beoordeeld, omdat de hinder wordt beperkt door de tussenliggende bouwmogelijkheden, aldus het advies van Anteagroup van 19 juni 2017.
12.4. De rechtbank heeft, gelet op 12.3, terecht overwogen dat Anteagroup alsnog bij de door haar opnieuw gemaakte planvergelijking rekening heeft gehouden met de bouwmogelijkheden op de tussenliggende gronden. Anteagroup is in haar nadere advies immers tot de conclusie gekomen dat, doordat op de tussengelegen gronden onder meer bijgebouwen tot een hoogte van maximaal 4,5 mochten worden gebouwd, vanuit de woning en de tuin van [belanghebbende] in de oude planologische situatie al geen gegarandeerd vrij uitzicht bestond en dat alleen het uitzicht vanuit de eerste verdieping van [belanghebbende] wordt beperkt. Daarnaast heeft Anteagroup de aantasting van de privacy als licht tot matig beoordeeld, omdat dit nadeel wordt beperkt door de tussenliggende bouwmogelijkheden. De rechtbank heeft deze conclusies terecht niet onbegrijpelijk geacht. In hetgeen door [appellante] is aangevoerd heeft zij terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in het advies van Anteagroup de gevolgen van de mogelijkheid om op de tussenliggende gronden bouwwerken te bouwen, zijn onderschat.
12.5. Ingevolge artikel 14.2 van de voorschriften van het bestemmingsplan Buitengebied Gemert-Bakel 2006, mochten de gronden, waarop de twee vrijstaande woningen mogelijk zijn gemaakt, met de bestemming "Landelijk gebied", in de oude planologische situatie niet worden bebouwd. Dit betekent dat, anders dan in de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2239, waarnaar [appellante] verwijst, op die gronden de bouw van bijvoorbeeld sleufsilo’s voor de opslag van agrarische producten niet was toegelaten. De gronden met de bestemming "Landelijk gebied" mochten echter wel worden gebruikt voor de bedrijfsmatige opslag van agrarische producten. Ingevolge artikel 14.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan Buitengebied Gemert-Bakel 2006 zijn gronden die op de plankaart zijn aangegeven als Landelijk gebied immers ook bestemd voor agrarisch grondgebruik en agrarische bedrijfsuitoefening. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de opslag van kuilvoer in plastic balen buiten het bouwblok of bouwvlak onder "agrarisch grondgebruik" valt en daaruit terecht afgeleid dat de gronden mochten worden gebruikt voor de opslag van plastic balen met kuilgras. De rechtbank heeft hierin evenwel terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op het advies van Anteagroup. Zij heeft terecht overwogen dat Anteagroup in haar advies van 19 juni 2017 al tot de conclusie was gekomen dat in de oude planologische situatie al geen vrij uitzicht mogelijk was vanuit de woning en de tuin van [belanghebbende], doordat het uitzicht al werd beperkt door de mogelijkheid om op de tussenliggende gronden onder meer bijgebouwen tot een hoogte van maximaal 4,5 m te bouwen. Daarnaast was Anteagroup al tot de conclusie gekomen dat, doordat de gronden konden worden gebruikt voor agrarische doeleinden, rekening moest worden gehouden met hinder. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het nadeel ten aanzien van de schadefactoren "aantasting van het uitzicht" en "hinder" voor [belanghebbende] in de oude planologische situatie groter was dan door Anteagroup is aangenomen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het niet aannemelijk is dat het wel meenemen van de mogelijkheid om de gronden met de bestemming "Landelijk gebied" te gebruiken voor opslag van plastic balen met kuilgras, tot een andere uitkomst zou hebben geleid.
De uitbreiding van het bedrijf
12.6. In haar advies van 19 juni 2017 heeft Anteagroup uiteengezet dat het bestemmingsplan [appellante] Beton de uitbreiding van het bestaande bedrijventerrein met 3.908 m² tot een oppervlakte van 13.720 m² mogelijk maakt, in noordoostelijke richting, op een afstand van 44 m tot aan de woning van [belanghebbende]. Binnen het aangegeven bouwvlak, dat tot 70% mag worden bebouwd, mogen gebouwen en overkappingen en een betonmortelinstallatie worden gebouwd met een hoogte van maximaal 15 m. Deze uitbreiding leidt tot een verdere verstening van een gebied dat voorheen beperkt mocht worden bebouwd en tot een verslechtering van de situering van de woning van [belanghebbende]. Daarnaast zal het uitzicht vanaf de eerste verdieping worden beperkt.
Wat betreft de gebruiksmogelijkheden heeft Anteagroup uiteengezet dat aan het voorheen agrarisch perceel ten noordoosten van de woning van [belanghebbende] in de nieuwe planologische situatie een bedrijfsbestemming is toegekend, waardoor de bedrijfsmatige activiteiten opschuiven in de richting van de woning van [belanghebbende]. Het gebruik is intensiever ten opzichte van het agrarische gebruik, waardoor de hinder toeneemt. In het algemeen wordt een bedrijventerrein intensiever gebruikt dan een agrarisch perceel. Uit akoestisch onderzoek blijkt dat de geluidbelasting toeneemt, zonder verdergaande geluidbeperkende maatregelen. Nu evenwel in de planregels is opgenomen dat het gebruik van de gronden ten behoeve van "Bedrijf", niet zijnde het bestaand gebruik, pas is toegestaan als aan de zuidelijke en westelijke zijde van de uitbreiding een 3 meter hoge muur wordt aangelegd en in stand wordt gehouden en dat het vullen van betonmixers en de betonmortelinstallatie plaats dient te vinden binnen een overkapping met een opening aan de noordzijde van de overkapping, neemt de geluidhinder niet toe. Gelet op het gebruik van een betoncentrale en de daarmee gepaard gaande andere gebruikelijke werkzaamheden op kortere afstand van de woning van [belanghebbende], zoals de op- en overslag van materialen als zand en dergelijke, zullen stofhinder, trillingen en stankoverlast in vergelijking tot het voorheen toegestane agrarische gebruik, wel toenemen, aldus het advies van Anteagroup van 19 juni 2017.
12.7. De rechtbank heeft, gelet op het hiervoor overwogene in 12.6, terecht overwogen dat Anteagroup uitgebreid heeft beschreven wat in de nieuwe planologische situatie de gevolgen zijn van de uitbreiding van het bedrijventerrein in de richting van de woning van [belanghebbende], ten opzichte van het al planologisch mogelijk gemaakte bedrijventerrein. Zij heeft in hetgeen door [appellante] is aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat Anteagroup het nadeel ten gevolge van deze uitbreiding heeft overschat. Anders dan [appellante], onder verwijzing naar het advies van Langhout van 5 juni 2018, naar voren heeft gebracht, heeft Anteagroup geconcludeerd dat de geluidhinder, ondanks de uitbreiding, niet toeneemt. Zij heeft echter op grond van de intensivering van het gebruik en de daarmee gepaard gaande toename van (overige) overlast, onder meer stof- en stankoverlast, geconcludeerd dat [belanghebbende] in een nadeliger situatie is komen te verkeren. In hetgeen door [appellante] is aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat Anteagroup deze toename van hinder heeft overschat. De rechtbank heeft terecht van belang geacht dat Anteagroup de mate van planschade, ondanks dat zij uitgaat van een sterke intensivering, als licht tot matig heeft beoordeeld.
12.8. Het betoog faalt.
Voorzienbaarheid
13. [appellante] betoogt verder, evenzeer onder verwijzing naar het deskundigenrapport van Langhout van 5 juni 2018, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Anteagroup in haar advies een niet geheel juist criterium heeft gehanteerd met betrekking tot de voorzienbaarheid. Zij wijst op de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1882.
13.1. In de uitspraak van 6 juli 2016, evenals onder 5.23 van de overzichtsuitspraak, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
13.2. Anteagroup heeft uiteengezet dat niet is gebleken van een dergelijk concreet beleidsvoornemen. [appellante] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat, ook al zou Anteagroup niet van een geheel juist criterium zijn uitgegaan, haar conclusie over de voorzienbaarheid mocht worden gevolgd.
Het betoog faalt.
Normaal maatschappelijk risico
14. [appellante] betoogt tot slot, evenzeer onder verwijzing naar de adviezen van Langhout, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, onder verwijzing naar het advies van Anteagroup, een normaal maatschappelijk risico van 2% mocht hanteren. Zij voert aan dat woningbouw op een plek als de onderhavige, is aan te merken als uitbreiding en/of inbreiding en daarom is te beschouwen als een normale ontwikkeling die overal in Nederland voorkomt. De woningbouw past anders dan waarvan Anteagroup uitgaat, in het jarenlang door de gemeente gevoerde beleid. Daarnaast past de woningbouw binnen de bestaande structuur van de omgeving. In de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1653, wordt de drempel op 5% gesteld, aldus [appellante]. Zij heeft in een nader stuk van 22 maart 2019 aangevoerd dat in het advies van Anteagroup op de door haar getaxeerde waardevermindering van de woning van [belanghebbende] ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan [appellante] Beton afzonderlijk een normaal maatschappelijk risico in mindering had moeten worden gebracht.
Goede procesorde
14.1. Anders dan het college en [belanghebbende] ter zitting hebben gesteld, betreft hetgeen [appellante] over het afzonderlijk in mindering brengen van het normaal maatschappelijk risico geen nieuwe beroepsgrond maar een nader argument ter ondersteuning van het reeds eerder gevoerde betoog over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. Er is geen aanleiding om dit argument niet bij de beoordeling te betrekken.
De hoogte van het normaal maatschappelijk risico
14.2. Niet in geschil is dat het college, ten aanzien van de uitbreiding van het bedrijventerrein, een normaal maatschappelijk risico van 2% mocht hanteren. In geschil is of het college ook ten aanzien van de bouw van de twee vrijstaande woningen een normaal maatschappelijk risico van 2% mocht hanteren.
14.3. De vraag of schade als gevolg van een planologische ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro tot het normaal maatschappelijk risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel. Vergelijk de overzichtsuitspraak, onder 5.9 en 5.10.
Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, de omvang van het normale maatschappelijk risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
14.4. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530), is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2620), bestaat in de omstandigheid dat het plangebied geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont, geen aanleiding om deze jurisprudentie niet toe te passen.
14.5. In het advies van 19 juni 2017 heeft Anteagroup uiteengezet dat onder het oude planologische regime de percelen ten noorden van de woning van [belanghebbende] een agrarische bestemming hadden. Op deze percelen mocht niet worden gebouwd. Gelet hierop is, volgens Anteagroup, woningbouw op deze gronden niet passend binnen de planologische structuur van de omgeving en niet passend binnen het langjarig door de gemeente gevoerde planologische beleid. Wel had het perceel ten noorden van de woning de aanduiding "extensiveringsgebied wonen", met als gevolg dat bij een afbouw van agrarische activiteiten binnen het gebied, woningbouw (de bouw van een extra woning) in beperkte mate mogelijk was. Deze aanduiding is onvoldoende concreet en rechtvaardigt niet de conclusie dat de bouw van de twee nieuwe woningen in de lijn der verwachtingen lag. De twee woningen passen bovendien niet binnen de ruimtelijke structuur van de bestaande bebouwing. Gelet op de afstand van de woning van [belanghebbende] tot de nieuwbouw, zullen de gevolgen van de ontwikkeling voor het woon- en leefklimaat in grote mate merkbaar zijn. Deze ontwikkeling ligt daarom niet in de lijn der verwachtingen. Op grond hiervan en rekening houdend met de hoogte van de schade, valt de schade niet geheel binnen het normale maatschappelijke risico en blijft deze beperkt tot het forfaitaire deel van 2%, aldus het advies van 19 juni 2017.
14.6. Uit het advies van Anteagroup volgt dat zij voor de vaststelling van de hoogte van het normaal maatschappelijk risico aansluiting heeft gezocht bij de hiervoor onder 14.1 vermelde criteria. Dit laat onverlet dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college deze vaststelling onder verwijzing naar dit advies naar behoren heeft gemotiveerd. [appellante] heeft, onder verwijzing naar het advies van Langhout, er terecht op gewezen dat woningbouw in een woonkern als Milheeze in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling is en dat deze ontwikkeling, in ieder geval ten dele, past binnen het door de gemeente gevoerde beleid. In dat verband is van belang dat, zoals in het advies van Anteagroup ook is erkend, het perceel ten noorden van de woning van [belanghebbende] de aanduiding "Extensiveringsgebied wonen" had, met als gevolg dat bij een afbouw van agrarische activiteiten binnen het gebied of ten behoeve van ruimtelijke kwaliteitswinst de bouw van een extra woning mogelijk was. Daarnaast heeft [appellante], zoals ter zitting ook is bevestigd, gebruik gemaakt van de zogenoemde "Ruimte-voor-Ruimte regeling". Anders dan in het advies van Anteagroup is vermeld, is dit beleid wel voldoende concreet. Dat betekent dat de ontwikkeling in ieder geval deels binnen het door de gemeente gevoerde beleid en in ieder geval ten dele in de lijn van de verwachtingen lag. Reeds hierom kan de conclusie dat geen aanleiding bestaat een hoger normaal maatschappelijk risico dan het wettelijk minimumforfait van 2% aan te nemen, gelet op de hiervoor uiteengezette jurisprudentie, geen stand houden.
14.7. Het betoog van [appellante] slaagt in zoverre.
Nauwe verwevenheid
14.8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de overzichtsuitspraak, onder 5.15) dient wanneer, nadat een planologische vergelijking is gemaakt, geconcludeerd wordt dat een aanvrager als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade lijdt, ingevolge het bepaalde in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, steeds beoordeeld te worden of en zo ja, in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Dit dient in beginsel per schadeveroorzakend besluit te gebeuren. Op deze regel wordt een uitzondering gemaakt ingeval de elkaar opvolgende planologische maatregelen zo nauw met elkaar verweven zijn, dat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien moeten worden geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. In zo’n geval kunnen de bedragen die per afzonderlijke oorzaak als schade zijn getaxeerd wel bij elkaar worden opgeteld en kan daarop één keer de drempel van het normale maatschappelijke risico worden toegepast.
Elkaar opvolgende planologische maatregelen worden geacht nauw met elkaar verbonden te zijn, zoals hiervoor bedoeld, indien de maatregelen op hetzelfde project betrekking hebben en elkaar in tijd snel opvolgen, zodat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien geacht moeten worden voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel.
14.9. Deelplan 6 en het bestemmingsplan [appellante] Beton voorzien in dezelfde planologische ontwikkelingen op dezelfde gronden. Daarnaast heeft de raad het bestemmingsplan [appellante] Beton op 3 mei 2012 vastgesteld, ter uitvoering van de tussenuitspraak van de Afdeling van 15 februari 2012 (vergelijk het hiervoor overwogene in 3). Tot slot ligt tussen het deel van de inwerkingtreding van Deelplan 6, dat ziet op de bouw van de vrijstaande woningen, ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2011 en de inwerkingtreding van [appellante] Beton, ten gevolge van de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012, een relatief korte periode. Gelet hierop worden de voor- en nadelen geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel en bestaat aanleiding om een uitzondering op de hoofdregel te maken.
Het betoog faalt in zoverre.
Conclusie
15. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 5 september 2017 gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 6.2 van de Wro en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal hierna zelf de omvang van het normaal maatschappelijk risico bepalen. In dat kader is het volgende van belang.
Vaststelling omvang normaal maatschappelijk risico
16. De gronden, waarop de twee nieuwe vrijstaande woningen zijn voorzien, zijn gelegen aan de achterzijde (noordzijde) van de percelen van [belanghebbende] en worden ontsloten aan de Kreijtenberg, tegenover een bestaande woning.
Gelet op de schaarse bebouwing langs de Kreijtenberg en de concentratie van de bebouwing langs "Hof", ten zuiden van "Hof" en in het oostelijke deel van Milheeze en het feit dat de gronden aan de rand van het dorp, in het westelijk deel van Milheeze zijn gelegen in een voormalig agrarisch gebied, betreft de locatie noch een zuivere inbreidingslocatie noch een inbreidingslocatie met kenmerken van een uitbreidingslocatie. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het hier grotendeels om een uitbreidingslocatie, waarbij de woningbouw aan de achterzijde van "Hof" wordt uitgebreid langs de Kreijtenberg. Het voorgaande betekent dat de jurisprudentie zoals weergegeven onder 14.4 op het onderhavige geval niet onverkort van toepassing is en dat een normaal maatschappelijk risico van 5% te hoog is. Zie ook de uitspraak van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1434.
17. Zoals hiervoor is weergegeven, betreft woningbouw in een woonkern als Milheeze in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling en past de ontwikkeling, althans in ieder geval gedeeltelijk, binnen het door de gemeente gevoerde beleid. Nu de locatie voor een groot deel een uitbreidingslocatie betreft die voorheen een agrarische bestemming had, lag het evenwel niet in de lijn van de verwachtingen dat de ontwikkeling juist op die gronden zou plaatsvinden. Gelet verder op de lage bebouwingsdichtheid rondom de gronden, de relatief beperkte omvang van de bestaande bebouwing aan de Kreijtenberg en de relatief geringe afstand van de vrijstaande woningen tot aan [locatie 2] en [locatie 3], past het mogelijk maken van 2 vrijstaande woningen op de gronden ten noorden van
[belanghebbende] naar het oordeel van de Afdeling niet binnen de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving.
Nu de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, die in ieder geval ten dele binnen het door de gemeente gevoerde beleid en wat betreft haar aard in de ruimtelijke structuur past, maar deze ontwikkeling wat betreft de locatie, de omvang en de afstand tot de achterperceelgrenzen van de woningen aan het Hof niet in de lijn van de verwachtingen lag, acht de Afdeling in dit geval een normaal maatschappelijk risico van 3% ten aanzien van de bouw van de twee vrijstaande woningen, aangewezen.
Zelf in de zaak voorzien
18. Het voorgaande betekent dat het college aan [belanghebbende] een te hoge tegemoetkoming heeft toegekend. De Afdeling zal daarom het besluit van 1 december 2015 herroepen voor zover daarin die tegemoetkoming is toegekend en, uitgaande van de taxatiewaarden van de woning van [belanghebbende] zoals vastgesteld door Anteagroup en van een normaal maatschappelijk risico van 3%, ten aanzien van de mogelijk gemaakte twee vrijstaande woningen, bepalen dat het college aan [belanghebbende] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 8.696,90, te vermeerderen met de wettelijke rente. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit.
Proceskosten
19. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in verband met het beroep en hoger beroep te worden veroordeeld.
20. De kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden begroot op € 2.048,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift bij de rechtbank, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van een hoger beroepschrift bij de Afdeling en het verschijnen ter zitting bij de Afdeling, x € 512,00 per punt).
21. [appellante] heeft verzocht om vergoeding van de door haar in beroep en hoger beroep gemaakte deskundigenkosten, in totaal voor 37 uur. Voor de gronden van het hoger beroep is door de gemachtigde van [appellante] verwezen naar twee rapporten van Langhout. Deze rapporten van Langhout bevatten een betoog met daarin de redenen waarom de aangevallen uitspraak vernietigd zou moeten worden. Voor de gronden van het beroep is door de gemachtigde van [appellante] evenzeer verwezen naar een rapport van Langhout. Dit rapport bevat een betoog met daarin de redenen waarom het nadere besluit op bezwaar vernietigd zou moeten worden.
[appellante] is ter zitting bij de Afdeling verschenen, vergezeld van Langhout. Zijn gemachtigde is niet ter zitting verschenen. Bij de rechtbank was [appellante] evenzeer verschenen. Hij was toen vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld van Langhout.
Gelet op de inhoud van de rapporten van Langhout, de functie die deze rapporten voor appellant vervullen en gelet op de overige omstandigheden van dit geval, kunnen deze rapporten niet worden aangemerkt als een door een deskundige uitgebracht verslag, als bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Awb, waarvan de kosten ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna Bpb) voor vergoeding in aanmerking komen (uitspraak van 3 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2143). Het formuleren van gronden van hoger beroep is te kwalificeren als een vorm van rechtsbijstandverlening ter behartiging van de belangen van de appellant. Daarbij komt dat het fungeren als deskundige en gemachtigde in dezelfde zaak onverenigbaar is met elkaar, omdat een deskundige in tegenstelling tot een gemachtigde geacht wordt onpartijdig te adviseren (uitspraak van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2148). De door Langhout in rekening gebrachte kosten dienen daarom te worden aangemerkt als kosten voor verleende rechtsbijstand in de zin van artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten moeten daarom worden geacht te zijn begrepen in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Bpb die ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van dat besluit forfaitair worden bepaald.
22. De kosten in verband met het maken van bezwaar komen voor vergoeding in aanmerking. Deze worden begroot op € 1.024,00 (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting).
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
3 mei 2018 in zaak nr. 17/2960;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 5 september 2017, met kenmerk AO/FB/17990-2016, gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. herroept het besluit van 1 december 2015, kenmerk AO/FB/37232-2015, voor zover daarin de tegemoetkoming in planschade op € 9.600,00 is vastgesteld;
VI. bepaalt dat het college aan [belanghebbende A] en [belanghebbende B] als tegemoetkoming in planschade een bedrag van € 8.696,90 (zegge: achtduizend zeshonderdzesennegentig euro en negentig cent), te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van de aanvraag tot aan de dag van algehele voldoening, dient te vergoeden;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 676,00 (zegge: zeshonderdzesenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Nales
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2019
680.