Uitspraak
201801630/1/A2.
Datum uitspraak: 10 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Sunny Fashion Benelux B.V., gevestigd te Geleen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/1782 in het geding tussen:
Sunny Fashion
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2017 heeft het college een verzoek van Sunny Fashion om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college het door Sunny Fashion daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2018 heeft de rechtbank het door Sunny Fashion daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Sunny Fashion hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2019, waar Sunny Fashion, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. O.H. Minjon, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi en mr. M.A.C.J. Dictus, vergezeld van drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ), zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 10 januari 2012 heeft de raad van de gemeente Heerlen het bestemmingsplan "Maankwartier" vastgesteld. Dit plan bevat het planologisch kader voor de feitelijke herstructurering van het stationsgebied in Heerlen. De werkzaamheden zijn gestart in 2012.
2. Sunny Fashion heeft vanaf augustus 2002 tot begin 2016 een kledingwinkel geëxploiteerd aan de Van der Maesenstraat 3 in Heerlen.
Zij heeft op 2 mei 2016 het college verzocht om toekenning van nadeelcompensatie voor omzetverlies dat zij stelt te hebben geleden in 2015 als gevolg van de realisatie van het project Maankwartier. Volgens Sunny Fashion is haar winkel door de uitvoering van de werkzaamheden in dat jaar verminderd bereikbaar geweest.
Afwijzing van het verzoek
3. Het college heeft dit verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van november 2016 toegelicht dat zij het verzoek aldus heeft opgevat dat dit betrekking heeft op zowel de feitelijke werkzaamheden voor het project Maankwartier als de verkeersbesluiten voor die werkzaamheden. Zij heeft bij de beoordeling van het verzoek betrokken dat de gemeente al jaren lang bezig is met de bestuurlijke en juridische voorbereiding van dat project. Bij besluiten van
26 juni 2000 en 3 april 2001 heeft de raad ingestemd met de voorovereenkomst "Samenwerking gemeente Heerlen, Multi Vastgoed B.V en NS Vastgoed B.V." waarin afspraken zijn gemaakt over de herontwikkeling van het plangebied "Stadspark Oranje Nassau", vanaf 2004 bekend als het project Maankwartier. Volgens de SAOZ kan uit die besluiten in voldoende duidelijke en concrete mate worden opgemaakt dat herontwikkeling van het stationsgebied en het direct aangrenzende gebied onderdeel uitmaakte van de overeenkomst. Zij heeft geconcludeerd dat in ieder geval vanaf het besluit van de gemeenteraad van 26 juni 2000, waarin ook diverse specificaties van de voorgenomen ontwikkelingen zijn opgenomen, in voldoende concrete mate bekend was of in ieder geval bekend had kunnen zijn dat de gemeente Heerlen een concrete herontwikkeling van het stationsgebied voor ogen had. Omdat Sunny Fashion haar winkel in augustus 2002 ter plaatse heeft gevestigd, waren de werkzaamheden ten behoeve van het project Maankwartier voorzienbaar. Daarom is sprake van actieve risicoaanvaarding en moet de schade voor rekening van Sunny Fashion blijven, aldus de SAOZ.
4. Het college heeft dit advies ten grondslag gelegd aan de afwijzing van het verzoek van Sunny Fashion om nadeelcompensatie.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft overwogen dat Sunny Fashion in het verzoek om nadeelcompensatie als schadeoorzaak heeft genoemd de uitvoering van de werkzaamheden aan het Maankwartier. Het college heeft in navolging van de SAOZ aangenomen dat het verzoek tevens betrekking heeft op verkeersbesluiten ten behoeve van die werkzaamheden. Zij hebben niet achterhaald welke besluiten dat precies zijn geweest. Omdat Sunny Fashion ter zitting heeft bevestigd dat er verkeersbesluiten zijn geweest waardoor haar winkel moeilijker bereikbaar was, is ook de rechtbank daarvan uitgegaan. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de beslissing op het verzoek in zoverre geacht moet worden een besluit te zijn waartegen, voorafgaand aan beroep, bezwaar openstaat.
Voorts is de rechtbank het college en de SAOZ gevolgd in de wijze van beoordeling van het verzoek waarbij geen splitsing is gemaakt tussen nadeel dat is veroorzaakt door besluiten ten aanzien waarvan de bestuursrechter bevoegd is enerzijds en rechtmatig overheidshandelen van feitelijke aard dat onder het bevoegdheidsbereik van de civiele rechter valt anderzijds. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat die benadering berust op een ruimhartige uitleg van het verzoek. Voorts wordt door de bundeling van schadeoorzaken voorkomen dat beoordeling onpraktisch en onnodig complex wordt. Verder is er door die bundeling een laagdrempelige en efficiënte rechtsbescherming. Bovendien is de gekozen benadering in overeenstemming met toekomstig recht dat in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt opgenomen. De beoordeling van het beroep door de rechtbank heeft daarom betrekking op het geheel van de door het college genomen verkeersbesluiten en onder diens verantwoordelijkheid vallende feitelijke maatregelen in verband met de realisatie van het Maankwartier.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zijn heroverwegingsplicht op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb te beperkt heeft opgevat door, kennelijk met een zekere terughoudendheid, te overwegen dat het in beginsel op het advies van de SAOZ over voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding mocht afgaan en dat, mede omdat Sunny Fashion geen deskundigenadvies heeft ingebracht, in haar stellingen geen reden was gelegen om van dat uitgangspunt af te wijken. Voor de beoordeling van de voorzienbaarheid is geen specialistische kennis of ervaring vereist waarover slechts een deskundige beschikt. Dit betekent dat voor het slagen van een bezwaargrond daarover niet vereist is dat deze wordt gestaafd door een deskundigenadvies. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 16 mei 2017 daarom in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb genomen. Zij heeft dit motiveringsgebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd, omdat Sunny Fashion door dit gebrek niet is benadeeld. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen. De door de SAOZ gebruikte peildatum augustus 2002 is niet in geschil. Voorts volgt uit de besluiten van de gemeenteraad van 26 juni 2000 en 3 april 2001 dat de gemeente grote plannen had voor het gebied Centrum-Noord / Stadspark Oranje Nassau. Als Sunny Fashion vóór augustus 2002 kennis had genomen van deze gemeentelijke plannen, had zij kunnen begrijpen dat realisatie van deze omvangrijke en ingrijpende plannen, in welke vorm dan ook, zou leiden tot maatregelen die gedurende langere tijd een aanzienlijk verminderde bereikbaarheid van de rest van het centrum van Heerlen en in het bijzonder de omgeving waarin zij haar winkel ging vestigen, met zich zouden kunnen brengen. Het was in het bijzonder te verwachten dat de Stationsstraat geruime tijd afgesloten zou worden en dat de bereikbaarheid van de winkel van Sunny Fashion daardoor ernstig zou worden belemmerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het verzoek van Sunny Fashion terecht wegens voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding afgewezen.
Het hoger beroep van Sunny Fashion
6. Sunny Fashion betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. In augustus 2002 was er nog slechts een voornemen om te komen tot nieuwe planvorming voor het stationsgebied. Volgens Sunny Fashion kan uit het raadsvoorstel van 22 november 2002 worden afgeleid dat het toen slechts ging om verschillende scenario’s en uit te werken varianten die nog ter besluitvorming aan de raad moesten worden voorgelegd. Voorts is in het raadsvoorstel van 13 juli 2004 geconstateerd dat op dat moment de ontwikkelingen in het plangebied nog steeds onvoldoende waren ‘uitgerijpt’. Het ging slechts om de ontwikkeling van een globaal denkkader voor de herontwikkeling van het stationsgebied. De concrete uitwerking daarvan is volgens Sunny Fashion pas begonnen in de periode volgend op de besluitvorming in de raadsvergadering van 13 juli 2004, waarbij werd ingestemd met het voorstel om het plan Maankwartier als gezamenlijk vertrekpunt te nemen voor verdere uitwerking van plannen voor het stationsgebied. Pas in juni 2010 is het voorontwerpbestemmingsplan "Maankwartier" ter inzage gelegd. Onder deze omstandigheden is volgens Sunny Fashion voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding niet aan de orde.
Sunny Fashion betoogt subsidiair dat niet voorzienbaar was dat de toegang tot haar winkel door de werkzaamheden aan het Maankwartier voor een uitzonderlijk lange periode zou worden beperkt.
7. Uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50) volgt dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op verzoek om vergoeding van schade als gevolg van (feitelijk) handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Dit gedeelte van de wet is nog niet in werking getreden.
8. De Afdeling stelt vast dat in de gemeente Heerlen ten tijde van belang voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie noch een wettelijke grondslag bestond, bijvoorbeeld een nadeelcompensatieverordening, noch een grondslag in een gepubliceerde beleidsregel. Bij gebreke van een wettelijke grondslag of gepubliceerde beleidsregel is de bestuursrechter slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229).
9. De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
10. Het verzoek om nadeelcompensatie van Sunny Fashion heeft betrekking op schade als gevolg van de uitvoering van werkzaamheden aan het Maankwartier. Niet is in geschil dat het college verkeersbesluiten heeft genomen ten behoeve van die werkzaamheden. Zo heeft het college bij besluit van 10 mei 2012 onder meer het gedeelte van de Stationsstraat tussen het politiebureau en de aansluiting met de Geerstraat/Parallelweg gesloten verklaard in beide richtingen voor alle voertuigen gedurende de werkzaamheden. Sunny Fashion heeft ter zitting bij de rechtbank verklaard dat door verkeersbesluiten haar winkel moeilijker bereikbaar was. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het college en de SAOZ gevolgd in hun benadering dat het verzoek tevens betrekking heeft op verkeersbesluiten ten behoeve van de uitvoering van werkzaamheden aan het Maankwartier.
11. De bestuursrechter kan geen oordeel geven over de rechtmatigheid van de beslissing van het college over compensatie van de door Sunny Fashion gestelde schade als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier, omdat het daarbij niet gaat om de uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid waartegen beroep openstaat, al dan niet na het daaraan voorafgaand maken van bezwaar. Gelet hierop heeft de rechtbank niet onderkend dat het college ten onrechte heeft nagelaten het bezwaar van Sunny Fashion tegen het besluit van 18 januari 2017 in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, door een bundeling van schadeoorzaken sprake is van een laagdrempelige en efficiënte rechtsbescherming, kan er niet toe leiden dat ook voor zover het gaat om schade die het gevolg is van feitelijke werkzaamheden bezwaar en beroep ingevolge de Awb mogelijk is.
12. Voor zover het gestelde nadeel is veroorzaakt door de verkeersbesluiten, is de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
13. Met betrekking tot de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college het verzoek van Sunny Fashion, voor zover dat betrekking heeft op het nadeel ten gevolge van de verkeersbesluiten, terecht heeft afgewezen wegens voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding, overweegt de Afdeling als volgt.
13.1. De voorzienbaarheid van een schadeveroorzakende overheidsmaatregel dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing voor een redelijk denkend en handelend ondernemer aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
13.2. Bij besluit van 26 juni 2000 heeft de gemeenteraad ingestemd met het daarbij gevoegde functionele programma voor de herontwikkeling van het gebied Centrum-Noord en een aantal specifieke onderdelen van die herontwikkeling. De herontwikkeling werd toen aangeduid als Stadspark Oranje Nassau. Voorts heeft de gemeenteraad bij besluit van 3 april 2001 ingestemd met de daarna gesloten voorovereenkomst tot samenwerking van de gemeente Heerlen, NS Vastgoed en Multi Vastgoed B.V. bij de ontwikkeling van Stadspark Oranje Nassau. Dit project is vanaf 2004 bekend als het project Maankwartier waarvan het kleinere gebied geheel binnen het gebied van Stadspark Oranje Nassau valt. De winkel van Sunny Fashion lag in het winkelgebied van het centrum van Heerlen op een afstand van 200 m van de grens van het gebied van zowel het project Stadspark Oranje Nassau als het project Maankwartier. Uit voormelde besluiten en de daarbij behorende stukken kan worden afgeleid dat de gemeente voornemens was om het stationsgebied van Heerlen volledig te herontwikkelen en de infrastructuur aan te passen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, als Sunny Fashion voor augustus 2002 kennis had genomen van deze gemeentelijke plannen, zij had kunnen begrijpen dat de realisatie van deze omvangrijke en ingrijpende plannen, in welke vorm dan ook, zou leiden tot maatregelen die gedurende een lange tijd een aanzienlijk verminderde bereikbaarheid van de rest van het centrum van Heerlen en in het bijzonder de omgeving waarin zij haar winkel ging vestigen, met zich zouden kunnen brengen. Het was te verwachten dat de Stationsstraat geruime tijd afgesloten zou worden en dat de bereikbaarheid van de winkel van Sunny Fashion daardoor ernstig zou worden belemmerd. Dat de uiteindelijke precieze invulling van de herstructurering pas in een later stadium bekend werd, maakt het voorgaande niet anders. Voor voorzienbaarheid is immers niet vereist dat voormelde documenten een nauwkeurige uitwerking van de toekomstige invulling van het project behelzen. De duur van de werkzaamheden leidt evenmin tot een ander oordeel. In 2015 waren de werkzaamheden ongeveer drie jaar gaande. Gelet op de ingrijpende aard en de aanzienlijke omvang van de gemeentelijke plannen, had Sunny Fashion ook met de lange duur van de werkzaamheden rekening moeten houden.
13.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college het verzoek van Sunny Fashion, voor zover dat betrekking heeft op nadeel ten gevolge van de verkeersbesluiten, terecht heeft afgewezen wegens voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding.
14. Uit 11 volgt dat het hoger beroep van Sunny Fashion op het daar besproken punt gegrond is.
Het incidenteel hoger beroep van het college
15. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 16 mei 2017 in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college zijn heroverwegingsplicht te beperkt heeft opgevat door, kennelijk met een zekere terughoudendheid, te overwegen dat het in beginsel op het advies van de SAOZ over voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding mocht afgaan en dat, mede omdat Sunny Fashion geen deskundigenadvies heeft ingebracht, in haar stellingen geen reden was gelegen om van dat uitgangspunt af te wijken. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan het gedeelte van het besluit van 16 mei 2017 waarin inhoudelijk is ingegaan op het bezwaar van Sunny Fashion, aldus het college.
15.1. Het college heeft in het besluit van 16 mei 2017 geconcludeerd dat het advies van de SAOZ van november 2016 inzicht biedt in feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat Sunny Fashion voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Daarbij heeft het college van belang geacht dat het advies niet is bestreden met een deskundig tegenadvies. Het college heeft daarmee echter niet volstaan en is ook inhoudelijk ingegaan op het bezwaar van Sunny Fashion:
"Wat u in bezwaar naar voren heeft gebracht ten aanzien van de kenbaarheid van de schadeoorzaak en de datum van vestiging van Sunny, is een herhaling van wat Sunny reeds bij haar brief van 3 november 2016 heeft aangevoerd ten aanzien van het concept advies van oktober 2016 van de SAOZ. Bij haar advies van november 2016 is de SAOZ reeds uitvoering gemotiveerd ingegaan op bovenstaande aspecten. Wij verwijzen hiervoor (vooral) naar pagina’s 28 tot en met 30 van dat advies. In hetgeen u in bezwaar ten aanzien van de kenbaarheid van de schadeoorzaak en de datum van vestiging van Sunny heeft aangevoerd, zien wij dan ook geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van november 2016 van de SAOZ. Te meer, nu u zoals gezegd, ook geen tegenadvies heeft ingebracht van een terzake deskundige die uw stellingen met betrekking tot de kenbaarheid van de schadeoorzaak en de datum van vestiging van Sunny staven."
15.2. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college aldus het besluit van 16 mei 2017 voldoende heeft gemotiveerd. Dat het college in aanvulling op de inhoudelijke weerlegging van de bezwaren heeft meegewogen dat Sunny Fashion geen deskundig tegenadvies heeft overlegd, is geen grond voor het oordeel dat het college zijn heroverwegingsplicht op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb te beperkt heeft opgevat.
Het betoog slaagt.
Conclusie
16. Het hoger beroep van Sunny Fashion is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ook gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het verzoek om nadeelcompensatie voor de schade die Sunny Fashion stelt te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier. Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Sunny Fashion tegen het besluit van 16 mei 2017 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover dat ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie voor de schade die Sunny Fashion stelt te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het besluit van 18 januari 2017 in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 mei 2017.
17. Het college dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
18. Uit het vorenstaande volgt dat uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is het verzoek van Sunny Fashion om compensatie van de gestelde schade als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier te beoordelen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Sunny Fashion Benelux B.V. gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van het college gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 januari 2018 in zaak nr. 17/1782, voor zover deze betrekking heeft op het verzoek om nadeelcompensatie voor de schade die Sunny Fashion stelt te hebben geleden als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 16 mei 2017, kenmerk 31003/20170130-A/JD, voor zover dat ziet op de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie wegens de gestelde schade als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier;
VI. verklaart het door Sunny Fashion Benelux B.V. gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 januari 2017, voor zover daarbij het verzoek om nadeelcompensatie wegens de gestelde schade als gevolg van de feitelijke werkzaamheden aan het Maankwartier is afgewezen, niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 16 mei 2017;
VIII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij Sunny Fashion Benelux B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan Sunny Fashion Benelux B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G. Snijders en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Michiels w.g. Jansen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
609.