ECLI:NL:RBLIM:2018:373

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 17/1782

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2018 in de zaak tussen

[bedrijfsnaam], te Geleen, eiseres

(gemachtigde: mr. O.H. Minjon),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder

(gemachtigde: mr. J.A.L. Devoi).

Procesverloop

Bij besluit van 18 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om nadeelcompensatie ten behoeve van het winkelpand aan [adres] te Heerlen afgewezen.

Bij besluit van 16 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2018.

Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M.A.C.J. Dictus. Tevens heeft verweerder als deskundige meegebracht drs. P.A.J.M. van Bragt, verbonden aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).

Overwegingen

1. Eiseres heeft vanaf augustus 2002 tot begin 2016 een kledingwinkel geëxploiteerd aan [adres] te Heerlen. Bij brief van 28 april 2016 heeft eiseres het verzoek aan verweerder gedaan om toekenning van nadeelcompensatie in verband met in het jaar 2015 voor de omzet van die winkel ondervonden gevolgen van de uitvoering van werkzaamheden in verband met het bestemmingsplan Maankwartier. Dat bestemmingsplan is op 10 januari 2012 door de gemeenteraad vastgesteld. Eiseres had over de jaren 2013 en 2014 een soortgelijk verzoek gedaan. Verweerder heeft het verzoek over die jaren afgewezen. Het tegen die afwijzing ingediende bezwaar is ongegrond verklaard bij beslissing van 22 januari 2016. Tegen die beslissing op bezwaar heeft eiseres geen beroep ingesteld. Verweerder heeft SAOZ gevraagd om over het verzoek betreffende het jaar 2015 advies uit te brengen.

2. In september 2016 heeft SAOZ voor de eerste maal een concept-advies uitgebracht strekkende tot toekenning van een vergoeding aan eiseres van € 12.184,- voor in het boekjaar 2015 geleden nadeel. Op 7 oktober 2016 heeft SAOZ aan verweerder laten weten dat in het concept-advies een fout was gemaakt wat betreft de peildatum voor de voorzienbaarheid van de oorzaken van het geleden nadeel. Vervolgens heeft SAOZ in oktober 2016 een nieuw concept-advies uitgebracht waarin is geconcludeerd dat geen vergoeding dient te worden toegekend vanwege voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding. Daarbij heeft SAOZ het standpunt ingenomen dat uit de raadsbesluiten van 26 juni 2000 en 3 april 2001, waarin onder meer is ingestemd met een voorovereenkomst voor de herontwikkeling van het betrokken gebied, een voldoende concreet beleidsvoornemen kenbaar is op grond waarvan voorzienbaarheid kan worden aangenomen. Eiseres heeft commentaar gegeven op het tweede concept-advies. Daarbij heeft zij in de eerste plaats de voorzienbaarheid van de schadeoorzaken aangevochten. Verder heeft zij bedenkingen aangevoerd over de berekening van het nadeel, met name de omvang van de in aanmerking genomen huurkorting en het bij de berekening van het zogeheten drempelpercentage gehanteerde omzetcijfer. In het definitieve advies is SAOZ na te zijn ingegaan op het commentaar betreffende de voorzienbaarheid, bij haar conclusie gebleven. Op de overige punten van het commentaar is SAOZ niet ingegaan omdat die vanwege de voorzienbaarheid geen rol meer zouden kunnen spelen.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van SAOZ het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij van belang geacht dat eiseres geen deskundig tegenrapport heeft ingebracht.

4. Eiseres heeft in beroep wederom in de eerste plaats de voorzienbaarheid ten tijde van de start van de exploitatie op het betrokken adres aangevochten. In dat verband heeft zij allereerst betoogd dat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij geen tegenadvies heeft ingebracht nu de voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding een zuiver juridisch aspect betreft. Voorts heeft zij aangevoerd dat in augustus 2002, en ook medio 2004, van een min of meer concrete planvorming nog geen sprake was. Er was in die periode volgens haar slechts sprake van verschillende scenario’s/varianten en van een voortschrijdend proces. Eiseres verwijst in dat verband naar de raadstukken van juli 2004 en de toelichting op het bestemmingsplan “Maankwartier”. Verder benadrukt eiseres dat het niet gaat om een verzoek om vergoeding van planschade maar om nadeelcompensatie in verband met maatregelen ter uitvoering van het bestemmingplan. In het bezwaarschrift, dat onderdeel vormt van het beroepschrift, heeft zij dienaangaande nog betoogd dat de verkeersmaatregelen waardoor zij omzetverlies heeft geleden ongebruikelijk lang hebben geduurd. Ten slotte heeft zij erop dat verweerder niet is ingegaan op de bezwaargronden betreffende de berekening van de omvang van het geleden nadeel.

5. In het kader van de ambtshalve beoordeling van kwesties van openbare orde stelt de rechtbank vast dat het verzoek van eiseres geen betrekking heeft op planschade als bedoeld in Afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijk ordening en evenmin berust op een wettelijke regeling betreffende nadeelcompensatie. In zo’n geval leidt, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), een verzoek om nadeelcompensatie alleen tot een voor beroep vatbaar besluit als sprake is van zogeheten processuele connexiteit, dat wil zeggen dat als voorwaarde geldt dat de bestuursrechter bevoegd is om te oordelen over een beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is in de tekst van het verzoek als schadeoorzaak genoemd de uitvoering van de werkzaamheden aan het Maankwartier. Voor zover dit feitelijke handelingen betreft is de bestuursrechter niet bevoegd daarover te oordelen. In het SAOZ-advies is het verzoek echter aldus opgevat dat dit tevens betrekking heeft op verkeersbesluiten ten behoeve van die werkzaamheden. SAOZ en verweerder zijn ervan uitgegaan dat er in verband met de realisering van het Maankwartier verschillende verkeersbesluiten zijn genomen, onder meer betreffende de tijdelijke sluiting van de Stationsstraat voor verkeer, zij het dat niet achterhaald is welke besluiten dat precies geweest zijn. Nu van de kant van eiseres ter zitting is bevestigd dat er verkeersbesluiten zijn geweest waardoor haar winkel moelijker bereikbaar was, gaat ook de rechtbank daarvan uit. Dit betekent dat de beslissing op het verzoek in zoverre geacht moet worden een besluit te zijn waartegen, voorafgaand aan beroep, bezwaar openstaat.

6. Ter zitting hebben de gemachtigde van verweerder en de deskundige van SAOZ tevens toegelicht dat ervoor is gekozen om bij verzoeken als de onderhavige geen splitsing te maken tussen nadeel dat is veroorzaakt door besluiten ten aanzien waarvan de bestuursrechter bevoegd is enerzijds en rechtmatig overheidshandelen van feitelijke aard dat onder het bevoegdheidsbereik van de civiele rechter valt anderzijds. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder ook in die benadering te volgen. Zij overweegt daartoe als volgt. In de eerste plaats is van belang dat die benadering berust op een ruimhartige uitleg van het verzoek van eiseres. De toegepaste bundeling van schade-oorzaken voorkomt voorts een onpraktische en onnodig complexe beoordeling van nadeelcompensatieclaims in verband met een omvangrijk project als het Maankwartier. Ook is, door de mogelijkheid van bezwaar en beroep bij de bestuursrechter, sprake van een laagdrempelige en efficiënte rechtsbescherming. Verweerders benadering is bovendien in overeenstemming met het toekomstige recht dat is neergelegd in de nog niet in werking getreden Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die regeling wordt immers van toepassing op alle vormen van rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak van een bestuursorgaan. De rechtbank beoordeelt derhalve de beroepsgronden en de besluitvorming over het verzoek van eiseres als betrekking hebbend op het geheel van de door verweerder genomen verkeersbesluiten en onder haar verantwoordelijkheid vallende feitelijke maatregelen in verband met de realisatie van het bestemmingsplan “Maankwartier”.

7. Het punt dat partijen verdeeld houdt is of verweerder, in navolging van zijn adviseur SAOZ, terecht voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding aan eiseres heeft tegengeworpen. Dat verweerder daarbij augustus 2002 als peildatum heeft gehanteerd is door eiseres niet bestreden. Wel is in geschil of verweerder er terecht van uitgegaan is dat het op dat moment voor eiseres voorzienbaar was dat verweerder verkeersbesluiten en feitelijke maatregelen voor de infrastructuur in het centrum van Heerlen zou nemen waardoor zij nadeel zou leiden in haar bedrijfsvoering. Eiseres heeft daarover in de eerste plaats betoogd dat verweerder haar in het bestreden besluit ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij geen tegenrapport heeft ingebracht. Daarover is de rechtbank van oordeel dat verweerder zijn heroverwegingsplicht ingevolge artikel 7:11 van de Awb te beperkt heeft opgevat door, kennelijk met een zekere terughoudendheid, te overwegen dat hij in beginsel op het advies van SAOZ over voorzienbaarheid en actieve risicoaanvaarding mocht afgaan en dat, mede omdat eiseres geen deskundigenadvies had ingebracht, in haar stellingen geen reden was gelegen om van dat uitgangspunt af te wijken. In de uitspraak van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3715) heeft de Afdeling in een planschadezaak namelijk overwogen dat het antwoord op de vraag of de planologische verandering ten tijde van de aankoop van een woning voor de koper voorzienbaar was, geen specialistische kennis of ervaring vereist waarover slechts een deskundige beschikt, zodat het door de deskundige van het bestuursorgaan gegeven antwoord op die vraag door de rechter zonder terughoudendheid dient te worden getoetst. Dit oordeel impliceert tevens dat de heroverweging in bezwaar op dit punt zonder terughoudendheid dient plaats te vinden en dat, anders dan wanneer het om technische materie zoals schadeberekening gaat, voor het slagen van een bezwaargrond daarover niet is vereist dat deze wordt gestaafd door een deskundigenadvies. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met de ingevolge artikel 7:12 van de Awb op verweerder rustende plicht om een beslissing op bezwaar deugdelijk te motiveren. Of dit tot vernietiging van het bestreden besluit moet leiden is, gelet op artikel 6:22 van de Awb, echter afhankelijk van de vraag of het door verweerder gevolgede advies van SAOZ op het punt van voorzienbaarheid in augustus 2002 de, niet terughoudende, toetsing door de rechtbank kan doorstaan. Daarop gaat de rechtbank hierna in.

8. Verweerder heeft voorts de vraag opgeworpen of de beroepsgronden van eiseres tegen verweerders standpunt over voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding reeds zouden moeten worden verworpen omdat zij heeft berust in de beslissing op bezwaar van
22 januari 2016 waarin verweerder ten aanzien van de aanvraag van eiseres over de boekjaren 2013 en 2014 hetzelfde standpunt als nu heeft ingenomen. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Weliswaar heeft het besluit van 22 januari 2016 formele rechtskracht, maar dat betekent niet dat de in de overwegingen van dat besluit neergelegde standpunten bindende doorwerking hebben naar besluitvorming over een aanvraag betreffende een andere periode. Ter vergelijking wijst de rechtbank op de uitspraken van de Afdeling van 17 april 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AN6361) en 13 juni 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA7101).

9. Over de materiële vraag of verweerder er terecht van uitgegaan is dat de verkeersbesluiten en maatregelen waardoor eiseres nadeel heeft geleden, in augustus 2002 voor haar voorzienbaar waren, overweegt de rechtbank allereerst dat de kern van de jurisprudentie van de Afdeling betreffende voorzienbaarheid die aan de aanvrager van een vergoeding van planschade of nadeelcompensatie kan worden tegengeworpen, is dat er ten tijde van de investeringsbeslissing een concreet beleidsvoornemen kenbaar moet zijn. Daarvan is sprake als een redelijk denkend en handelend persoon uit de openbaarmaking van zodanig voornemen moet kunnen begrijpen op welk gebied dat betrekking heeft en wat de zakelijke inhoud ervan is. De voorgenomen ontwikkeling hoeft geen formele en definitieve status te hebben en hoeft niet in detail te zijn vastgelegd. Globale en summiere omschrijvingen kunnen voldoende zijn. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van
15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3715). De rechtbank voegt daaraan toe dat aan een geval als het voorliggende waarin het verzoek om nadeelcompensatie geen betrekking heeft op een enkele schade-oorzaak maar op een complex van meerdere oorzaken, inherent is dat aan een beleidsvoornemen dat tot voorzienbaarheid leidt, niet de eis kan worden gesteld dat al die oorzaken afzonderlijk op grond daarvan voorzienbaar waren.

10. Verweerder heeft, in navolging van SAOZ, als eerste concrete beleidsvoornemens waaraan voorzienbaarheid kan worden ontleend, beschouwd de raadsbesluiten van 26 juni 2000 en 3 april 2001. Eiseres heeft betoogd dat deze besluiten onvoldoende concreet waren en dat er in die periode nog vele varianten in studie waren en scenario’s mogelijk waren. Onder verwijzing naar een citaat uit de stukken voor de raadsvergadering van 13 juli 2004, heeft eiseres aangevoerd dat sprake is geweest van een voortschrijdend proces dat zich over een lange periode heeft voltrokken. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Het raadsbesluit uit juni 2000 hield onder meer in dat de raad instemde met het haar voorgelegde functionele programma voor het gebied Centrum-Noord en met de ontwikkeling van een plan dat destijds werd aangeduid als Stadspark Oranje Nassau. Het raadbesluit van 3 april 2001 vormde vervolgens de basis voor de daarna gesloten voorovereenkomst tot samenwerking van de gemeente Heerlen, NS Vastgoed en andere partners bij de ontwikkeling van dat plan. Het plan Stadspark Oranje Nassau betrof een groter gebied dan het latere plan Maankwartier maar omvatte wel het gehele gebied van laatstgenoemd plan. De winkel van eiseres was gesitueerd op een locatie in het winkelgebied van het centrum van Heerlen op ongeveer 200 meter van de grens van zowel het aanvankelijk beoogde plan Stadspark Oranje Nassau als het latere plan Maankwartier. Niet is aannemelijk dat de verschillen tussen beide plannen van die omvang en aard zijn dat deze van invloed zijn op het door eiseres geleden nadeel. Eiseres heeft gesteld dat zij ten tijde van haar investeringsbeslissing geen kennis heeft genomen van de plannen voor het betrokken gebied maar niet dat het bestaan van die plannen voor haar niet kenbaar was. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, als zij vóór augustus 2002 kennis had genomen van de gemeentelijke plannen voor het gebied Centrum-Noord en Stadspark Oranje Nassau, had kunnen begrijpen dat de verwezenlijking van deze omvangrijke en ingrijpende plannen, in welke vorm dan ook, zou leiden tot maatregelen die gedurende langere tijd een aanzienlijk verminderde bereikbaarheid van de rest van het centrum van Heerlen en in het bijzonder van de omgeving waarin zij haar winkel ging vestigen, met zich zouden kunnen brengen. Ter zitting is van de kant van verweerder onweersproken gesteld dat met name te verwachten was dat de Stationsstraat geruime tijd afgesloten zou worden en dat de bereikbaarheid van de winkel van eiseres daardoor ernstig zou worden belemmerd. Anders dan eiseres is de rechtbank dan ook van oordeel dat het advies van SAOZ dat verweerder aan zijn standpunt over voorzienbaarheid en actieve risico-aanvaarding ten grondslag heeft gelegd, deugdelijk is gemotiveerd en dat verweerder op grond daarvan het verzoek van eiseres terecht heeft afgewezen.

11. Uit hetgeen in overweging 10 is geconcludeerd volgt dat aannemelijk is dat eiseres door het gebrek in de motivering van het bestreden besluit dat in overweging 7 is geconstateerd niet is benadeeld. Dit gebrek hoeft derhalve op grond van artikel 6:22 van de Awb niet tot vernietiging van dat besluit te leiden. Nu ervan uitgegaan moet worden dat eiseres het risico van het geleden nadeel geheel heeft aanvaard, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van hetgeen eiseres overigens in beroep heeft aangevoerd. Het beroep is dan ook ongegrond.

12. De rechtbank ziet in voormeld motiveringsgebrek aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt tevens verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 501,- per punt.)

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1002,-

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), mr. J.M.E. Derks en

mr. J.M.E. Kessels, leden, in aanwezigheid van M.B.G. Cox-Vorage, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2018.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 januari 2018

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening..