Uitspraak
201707696/1/A2.
Datum uitspraak: 5 december 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat),
2. de gemeente Heusden,
3. [appellante sub 3], gevestigd te Drunen, gemeente Heusden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 augustus 2017 in zaak nr. 16/3103 in het geding tussen:
[appellante sub 3]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2016 heeft de minister een verzoek van [appellante sub 3] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 1 september 2016 heeft de minister het door [appellante sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2016 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister en de gemeente hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 3] heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van de hoger beroepen van de minister en de gemeente gegeven. Zij heeft tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
De gemeente heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3] gegeven.
[appellante sub 3] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, mr. R.J.A. Soupart en mr. K.H.E. Rosmulder, de gemeente, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, en mr. S.J.M. van Hezewijk, en [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante sub 3] is eigenaresse van het perceel aan de [locatie] te Drunen (hierna: het perceel) en exploiteert daar een tankstation. Bij brief van 23 december 2013 heeft zij de minister verzocht om vergoeding van schade in de vorm van waardevermindering van haar onroerend goed en inkomensderving, in verband met het koninklijk besluit van 26 juni 2013, waarbij de Kroon, op voordracht van de minister, de op- en afritten van de aansluiting Drunen/Elshout, nr. 41, gelegen langs de noord- en zuidzijde van de A59 in de gemeente Heusden, op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wegenwet aan het openbaar verkeer heeft onttrokken. Aan dat verzoek heeft zij ten grondslag gelegd dat de afsluiting van aansluiting nr. 41 ertoe heeft geleid dat het verkeer van en naar de snelweg niet meer, of in mindere mate, langs het tankstation rijdt.
2. De gemeente heeft op 4 december 2012 een bestuurlijke overeenkomst met Rijkswaterstaat gesloten, waarbij de gemeente zich heeft verbonden om een door de minister toe te kennen nadeelcompensatie als gevolg van het onttrekken van aansluiting nr. 41 aan het verkeer voor haar rekening te nemen.
besluitvorming van de minister
3. De minister heeft het verzoek van [appellante sub 3] behandeld met inachtneming van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) en advies gevraagd aan de commissie als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Beleidsregel (hierna: de commissie).
4. In een advies van 10 oktober 2014 heeft de commissie onder meer het volgende uiteengezet.
Volgens artikel 5 van Pro de Beleidsregel wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang niet vergoed. Volgens artikel 6 kan Pro deze voorzienbaarheid onder meer betrekking hebben op de aard van de schadeoorzaak, op het tijdstip waarop de schadeoorzaak haar werking doet gevoelen, op de plaats waarop ze betrekking heeft, op de wijze van voltrekken of uitvoering daarvan, alsmede op de aard en omvang van de daardoor veroorzaakte schade.
Schade is in beginsel voorzienbaar als uit een openbaar gemaakt beleidsvoornemen is af te leiden dat er een bepaalde ontwikkeling staat aan te komen. Dit is voor de koper aanleiding om rekening te houden met de kans dat de situatie in nadelige zin kan veranderen. Het beleidsvoornemen moet concreet genoeg zijn om de ontwikkeling daaruit af te leiden, maar het hoeft niet een formele status te hebben, in de vorm van bijvoorbeeld een ontwerpbestemmingsplan. Het is ook niet nodig dat al definitief vast moet staan dat de ontwikkeling daadwerkelijk wordt uitgevoerd of dat deze in detail is uitgewerkt.
In dit geval is de investeringsbeslissing op 23 maart 2004 genomen. Destijds was op grond van de StructuurvisiePlus Heusden: Groene drie-eenheid van 14 juli 1998 (hierna: de structuurvisie) en het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan van 10 januari 2001 (hierna: het GVVP) voorzienbaar dat aansluiting nr. 41 aan het verkeer zou worden onttrokken. Dat betekent dat [appellante sub 3] wordt geacht het risico te hebben aanvaard dat de situatie ter plaatse in haar nadeel zou veranderen en dat de schade geheel ten laste van [appellante sub 3] behoort te blijven.
5. De minister heeft het advies van 10 oktober 2014 aan het besluit van 26 januari 2016 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
aangevallen uitspraak
6. Volgens de rechtbank heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de door [appellante sub 3] gestelde schade ten tijde van de investeringsbeslissing op grond van de structuurvisie en het GVVP voorzienbaar was en om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de minister als hoger overheidsorgaan op geen enkele wijze aan gemeentelijke structuurvisies of verkeersplannen is gebonden, dat de minister een autonome bevoegdheid tot het nemen van een verkeersbesluit over een rijksweg heeft, dat een gemeente geen bepalende invloed op de besluitvorming van de minister over aansluitingen op het rijkswegennet heeft, dat de minister in dat verband een belangenafweging maakt en dat daarbij meer belangen worden gewogen dan de belangen van een individuele gemeente. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich na de publicatie van de structuurvisie en het GVVP in geen enkel concreet beleidsvoornemen positief dan wel op andere wijze heeft uitgelaten over de structuurvisie of de daarin met zoveel woorden vermelde mogelijkheid dat aansluiting nr. 41 als gevolg van de aanleg van het zogenoemde Ei van Drunen overbodig wordt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij in het GVVP geen enkel concreet aanknopingspunt ziet dat op- en afritten van de A59 kunnen komen te vervallen.
De rechtbank heeft de minister opdracht gegeven om in het kader van een nieuw besluit de schade van [appellante sub 3] vast te stellen.
ontvankelijkheid van het hoger beroep van de gemeente
7. In haar schriftelijke uiteenzetting heeft [appellante sub 3] zich op het standpunt gesteld dat de gemeente geen belanghebbende bij de besluitvorming van de minister is en dat de gemeente daarom niet in hoger beroep kan worden ontvangen.
7.1. Dit betoog faalt. In dit verband is van belang dat de positie van de gemeente in wezen niet verschilt van de positie van degene die met burgemeester en wethouders een overeenkomst in de zin van artikel 6.4a, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) heeft gesloten. In artikel 6.4a, tweede lid, van de Wro is bepaald dat diegene belanghebbende is bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 van die wet terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de omgevingsvergunning waarom hij heeft verzocht. De Afdeling ziet aanleiding te oordelen dat deze regeling van overeenkomstige toepassing is op een aanvraag om nadeelcompensatie voor schade veroorzaakt door het koninklijk besluit van 26 juni 2013. Hiervoor is van belang dat de onttrekking aan het openbare verkeer van een aansluiting op een snelweg een met een oorzaak van planschade te vergelijken infrastructurele maatregel is en dat de aard van de schade overeenkomstig is. Dit betekent derhalve dat de gemeente belanghebbende bij de besluitvorming van de minister is en dat de gemeente in hoger beroep kan worden ontvangen.
hoger beroepen van de minister en de gemeente
8. De minister en de gemeente betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het schadeveroorzakende besluit niet op basis van de structuurvisie en het GVVP voorzienbaar was. De minister en de gemeente voeren aan dat uit de jurisprudentie van de Afdeling niet valt af te leiden dat schade niet voorzienbaar kan zijn op basis van een concreet beleidsvoornemen van een overheidsorgaan op een lager bestuursniveau dan het overheidsorgaan dat bevoegd is een besluit te nemen om dat beleidsvoornemen te realiseren. In de structuurvisie is bovendien uitdrukkelijk verwezen naar studies van Rijkswaterstaat naar het veranderen en verplaatsen van de aansluitingen met de A59. Daaruit valt af te leiden dat het realiseren van het beleidsvoornemen reëel was. Verder zou een redelijk denkend en handelend koper rekening houden met de meest ongunstige uitwerking van het beleidsvoornemen en dus ook met de mogelijkheid dat de belangenafweging in zijn nadeel zou uitvallen, aldus de minister en de gemeente.
8.1. Uit de structuurvisie blijkt van een concreet beleidsvoornemen van een overheidsorgaan op gemeentelijk niveau om aansluiting nr. 41 te schrappen. In dit verband is van belang dat, zoals ook in het advies van de commissie is vermeld, aansluiting nr. 41 ontbreekt op de kaartjes op bladzijde 74 en bladzijde 75 van de structuurvisie. Verder is op bladzijde 76 van de structuurvisie vermeld dat een nieuw aansluitpunt ter hoogte van het Ei van Drunen is gesitueerd en dat dit aansluitpunt onder bepaalde condities de beide overige (huidige) aansluitingen Drunen en Nieuwkuijk volledig overbodig kan maken. Dat hier een voorbehoud is gemaakt, doet, anders dan [appellante sub 3] betoogt, niet af aan het beleidsvoornemen. Niet valt immers in te zien dat niet aan de op bladzijde 76 bedoelde condities kan worden voldaan. In dit verband is van belang dat een redelijk denkend en handelend koper van het meest ongunstige scenario zou uitgaan.
8.2. Dit leidt tot de rechtsvraag of schade voorzienbaar kan zijn op basis van een concreet beleidsvoornemen van een overheidsorgaan op een lager bestuursniveau dan het overheidsorgaan dat bevoegd is een besluit te nemen om dat beleidsvoornemen te realiseren. In dit geval hoeft de Afdeling echter geen antwoord op die vraag te geven, omdat, gelet op het volgende, het beleidsvoornemen ten tijde van de investeringsbeslissing van 23 maart 2004 al was doorbroken.
8.3. Op bladzijde 12 van het GVVP is onder 10 onder meer het volgende vermeld. "Bij andere afritten van de A59, buiten de parallelstructuur, met een verhoogde kans op verkeersopstopping en een relatief hoger ongevallenbeeld, zullen meer structurele oplossingen worden voorgesteld. Aan andere betrokken wegbeheerders zal worden gevraagd in de structurele oplossingen te participeren. Hierbij komt met name de aansluiting van de afrit Drunen-Noord - Wolfshoek voor een rotonde-oplossing in aanmerking. Een meer structurele oplossing voor de Wolput - afslag A59 ligt eveneens voor de hand."
8.4. Niet is geschil is dat met de in deze passage vermelde aansluiting van de afrit Drunen-Noord - Wolfshoek aansluiting nr. 41 is bedoeld. Uit deze passage blijkt niet dat die aansluiting zal verdwijnen. Naar het oordeel van de Afdeling zou een redelijk denkend en handelend koper uit deze passage afleiden dat die aansluiting juist blijft bestaan. Dit betekent dat de minister in het besluit van 1 september 2016 onvoldoende heeft gemotiveerd dat het verzoek om nadeelcompensatie terecht op grond van artikel 5 van Pro de Beleidsregel is afgewezen.
Het betoog faalt.
incidenteel hoger beroep van [appellante sub 3]
9. [appellante sub 3] is het niet eens met de beslissing van de rechtbank om de gemeente op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als partij tot het geding toe te laten. Volgens [appellante sub 3] heeft de rechtbank niet onderkend dat de gemeente geen belanghebbende is.
9.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen, is de gemeente belanghebbende, zodat de rechtbank de gemeente terecht met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Het betoog faalt.
conclusie
10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellante sub 3] te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Infrastructuur en Waterstaat een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
452.