Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 16/3103
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigden: mr. J.A.M.A. Sluysmans en mr. M.G. Nielen),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder,
(gemachtigden: mr. R.J.A. Soupart en mr. K.H.E. Rosmulder).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Heusden,
(gemachtigde: S. van Hezewijk).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres, gevestigd op de [adres] in [vestigingsplaats] , om nadeelcompensatie in verband met de nadelige gevolgen van het Koninklijk Besluit van 26 juni 2013 tot onttrekking van toe- en afritten met nummer 41 op rijksweg A59 afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2016. Eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [naam] en bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partij (de gemeente) heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Bij overeenkomst van 23 maart 2004 heeft de gemeente Heusden aan [naam] en zijn echtgenote het perceel [adres] verkocht. Het perceel, gelegen nabij de toe- en afrit 41 van de rijksweg A59 te Drunen, is geleverd op 10 november 2004 en op de datum van oprichting van eiseres ingebracht in de vennootschap. Eiseres heeft op deze percelen een tankstation opgericht. Voor 2004 exploiteerde de heer [naam] een tankstation aan de [adres] te [vestigingsplaats] .
1.2
De gemeenteraad van Heusden heeft op 14 juli 1998 de StructuurvisiePlus “Heusden: Groene drie-eenheid” (Structuurvisie) vastgesteld en op 10 januari 2001 het Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan (GVVP). De structuurvisie en het GVVP zijn op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt.
1.3
Bij Koninklijk Besluit van 26 juni 2013 heeft verweerder de toe- en afrit 41 van de Rijksweg A59 aan het openbaar verkeer onttrokken. In 2008 is bekend gemaakt dat de toe- en afrit 41 zou komen te vervallen en dat in de plaats daarvan de toe- en afrit 42 (het Ei van Drunen) zou worden aangelegd.
1.4
Op 6 januari 2014 heeft eiseres bij verweerder een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. De aanvraag betreft een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 22 van Pro de Tracéwet en is behandeld volgens de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (de Beleidsregel).
1.5
Conform de Beleidsregel heeft verweerder een adviescommissie aangesteld. Op 3 juni 2014 heeft op verzoek van verweerder mr. D.R. Boer een conceptadvies uitgebracht. Op 10 oktober 2014 is een definitief advies uitgebracht. Verweerder heeft dit ten grondslag gelegd aan het primaire besluit.
2.1
In het bestreden besluit heeft verweerder het bij het primaire besluit ingenomen standpunt gehandhaafd dat ten tijde van de koopovereenkomst in 2004 sprake is van actieve risicoaanvaarding van eiseres omdat op basis van de Structuurvisie en het GVVP voorzienbaar was dat structurele maatregelen werden nagestreefd als oplossing van de verkeersproblemen op de A59 en dat deze maatregelen veranderingen voor de aansluiting nr. 41 tot gevolg zouden (kunnen) hebben. Uit de door de adviescommissie in het advies (par. 5.2.3 pag. 9) aangehaalde passages uit de Structuurvisie blijkt onmiskenbaar dat plannen voor verplaatsing van de aansluitingen op de A59 werden voorbereid en dat op- en afritten tegen het licht werden gehouden en eventueel nieuwe in ogenschouw werden genomen (par. 11.6 Infrastructuur). Op pagina 76 van de Structuurvisie wordt onder het kopje “De toekomstige verkeersstructuur” het volgende vermeld: “Als basis voor de toekomstige verkeersstructuur (zie kaartje “hoofdopzet infrastructuur”) is van drie aansluitingen op de A59 uitgegaan, waarvan in elk geval één aan de westzijde van Drunen, en één aan de oostzijde van Vlijmen (…). Een nieuw centraal aansluitpunt is gesitueerd ter hoogte van het Ei van Drunen. Dit aansluitpunt kan onder bepaalde condities de beide overige (huidige) aansluitingen Drunen en Nieuwkuijk volledig overbodig maken.” In het GVVP worden randvoorwaarden verder uitgewerkt die nodig zijn voor de invulling van de maatregelen die in de StructuurvisiePlus worden genoemd. Voor de knooppunten naar de parallelstructuur worden ter verbetering van de verkeersontwikkeling in eerste instantie rotondes voorgesteld. Het onttrekken aan het openbaar verkeer van toe- en afritten valt niet onder de gemeente en is daarom niet terug te vinden in het GVVP. Dit betekent echter niet dat geen sprake was van het mogelijk vervallen van toe- en afrit 41, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat zijn algemene aansluitingenbeleid (het beleid voor toevoegen of verwijderen van aansluitingen op rijkswegen) niet ten grondslag is gelegd aan het standpunt dat de schade voorzienbaar was, maar dat het schadeveroorzakende besluit wel past in het aansluitingenbeleid.
2.2
Eiseres is van mening dat het vervallen van afrit 41 op het moment van de investeringsbeslissing (23 maart 2004) niet voorzienbaar was. De voorzienbaarheid blijkt niet uit het GVVP en onvoldoende concreet uit de Structuurvisie. Uit de tekst van het GVVP blijkt dat de aansluiting van de inrit Drunen-Noord-Wolfshoek (afrit 41) voor een rotonde-oplossing in aanmerking zou kunnen komen. In het GVVP wordt in het geheel niet gesproken over het mogelijk vervallen van afrit 41. Het mogelijk vervallen van afrit 41 is in de Structuurvisie niet als concreet beleidsvoornemen vermeld. Uit de 5 passages die worden genoemd in het rapport van de schadecommissie wordt niet concreet vermeld dat afrit 41 zou kunnen vervallen. Het woord afrit 41 komt niet voor in de Structuurvisie. In de Structuurvisie worden mogelijkheden voor verbetering van de A59 genoemd zonder concrete termijn en zonder duidelijke voorwaarden voor verwezenlijking van die mogelijkheden.
2.3
De gemeente heeft zich bij het standpunt van verweerder aangesloten.
2.4
Ingevolge artikel 5 van Pro de Beleidsregel wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang niet vergoed. Ingevolge artikel 6 van Pro de Beleidsregel kan de in artikel 5 bedoelde Pro voorzienbaarheid onder meer betrekking hebben op de aard van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, op het tijdstip waarop deze schadeoorzaak zijn werking doet gevoelen, op de plaats waarop ze betrekking heeft, op de wijze van voltrekken of uitvoering daarvan, alsmede op de aard en omvang van de daardoor veroorzaakte schade.
2.5
In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) van 28 september 2016 (ECLI:NL: RVS:2016:2582) geeft de Afdeling een algemeen kader aan voor risicoaanvaarding: ”De voorzienbaarheid van een planologische wijziging dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft”. De Afdeling hanteert dit kader ook in nadeelcompensatiezaken (zie de uitspraak van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:BZ7681).
2.6
De rechtbank ziet zich in de eerste plaats voor de vraag gesteld of de Structuurvisie en het GVVP aanleiding behoren te zijn voor een redelijk denkend en handelend koper om rekening te houden met een voor hem nadelige wijziging van de verkeerssituatie als gevolg van een besluit van de rijksoverheid. Verweerder is, als hoger overheidsorgaan, op geen enkele wijze gebonden aan gemeentelijke structuurvisies of verkeersplannen, maar heeft een autonome bevoegdheid tot het nemen van een verkeersbesluit over een rijksweg. Hierin verschilt deze zaak van bijvoorbeeld een schadeveroorzakend bestemmingsplan van een gemeente dat uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet zonder meer voorbij kan gaan aan beleidsvoornemens (bijvoorbeeld een oud streekplan) van een hogere overheid. Verweerder merkte ter zitting op zichzelf terecht op dat hij afhankelijk is van een gemeente voor de aansluiting van de rijksweg op het lokale wegennet en dat hij een gemeente wel zal moeten betrekken in zijn besluitvorming omtrent aansluitingen op het rijkswegennet. Feitelijk is de (her)inrichting van het lokale en landelijke wegennet zo het resultaat van samenwerking tussen verschillende bestuurslagen. Dat moet echter worden onderscheiden van de vraag of aan de hand van de Structuurvisie en het GVVP voor een redelijk denkend en handelend koper voorzienbaar was dat verweerder het schadeveroorzakend besluit zou nemen. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, gezien het navolgende. Gemeenten kunnen géén bepalende invloed uitoefenen op verweerders besluitvorming omtrent aansluitingen op het rijkswegennet. Verweerder maakt een belangenafweging waarbij meer belangen worden gewogen dan de belangen van een individuele gemeente. Dat is een redelijk denkend en handelend koper ook bekend. De rechtbank hecht reeds daarom niet de waarde aan de Structuurvisie of het GVVP als verweerder heeft gedaan.
2.7
Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de gestelde voorzienbaarheid uitsluitend baseert op de Structuurvisie en het GVVP. Verweerder heeft na publicatie van deze stukken zich in geen enkel concreet beleidsvoornemen positief dan wel op andere wijze uitgelaten over de Structuurvisie of de daarin met zoveel woorden genoemde mogelijkheid dat toe- en afrit 41 als gevolg van de aanleg van het Ei van Drunen overbodig wordt. Aan de Structuurvisie kan daarom niet de door verweerder gewenste betekenis worden toegekend. Voor een redelijk denkend en handelend koper bestond aldus onvoldoende aanleiding om de concrete beleidsvoornemens van de gemeente Heusden (voor zover die uit de Structuurvisie kunnen worden afgeleid) te projecteren op verweerder.
2.8
Daarnaast ziet de rechtbank in het GVVP geen enkel voldoende concreet aanknopingspunt dat toe- en afritten van de rijksweg A59 kunnen komen te vervallen. Natuurlijk kan een gemeentelijk vervoersplan nooit over een rijksweg gaan. Er staat alleen in dat structurele maatregelen noodzakelijk zijn, maar dat is onvoldoende concreet voor een redelijk denkend en handelend koper om hieruit te kunnen afleiden dat een toe- en afrit komt te vervallen. Dat kennelijk sprake is van een gevaarlijke verkeerssituatie is voor een redelijk denkend en handelend koper onvoldoende concreet om hieruit het wegvallen van de betreffende toe- en afrit af te leiden.
2.9
Daarom is de rechtbank van oordeel dat op basis van de Structuurvisie en het GVVP het schadeveroorzakende besluit niet voorzienbaar was. In hoeverre sprake is van gedeeltelijke voorzienbaarheid of bijzondere omstandigheden (de subsidiaire en meer subsidiaire beroepsgronden van eiseres) kan in het midden blijven.
3. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, dan wel een bestuurlijke lus toe te passen, omdat verweerder de omvang van de schade zal moeten gaan vaststellen. Dit is niet eenvoudig. Nu een bestuurlijke lus slechts één reactiemogelijkheid kan bieden aan eiseres, is het beter dat verweerder een nieuw besluit zal nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes maanden.
4. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-:
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.M.H. de Koning, voorzitter, en mr. M.J.H.M Verhoeven en mr. C.T.C. Wijsman, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.