Uitspraak
201708327/1/R6.
Datum uitspraak: 14 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Communicatie Platform De Banjaard, gevestigd te Borsbeek (België), en anderen,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Noord-Beveland,
2. het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Windturbinepark Noord-Beveland" vastgesteld.
Bij besluit van 5 september 2017 heeft het college aan Windpark Noord-Beveland B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van vier windturbines met transformatorhuisjes en inkoopstation aan de Krommeweg 4 in Kamperland.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Tegen deze besluiten hebben De Banjaard en anderen beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
Door De Banjaard en anderen, de raad en het college en Windpark Noord-Beveland B.V. zijn nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2018, waar De Banjaard en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. D.A.C. Janssen, advocaat te Tilburg, de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. B.C.C. Melis, W. Kouwer en mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Windpark Noord-Beveland B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in de bouw van vier windturbines met een tiphoogte van 150 meter en een gezamenlijk vermogen van 14,4 Megawatt (hierna: MW) in de Jacoba Rippolder op Noord-Beveland. In het plangebied staan momenteel vijf windturbines met een tiphoogte van 125 meter en een gezamenlijk vermogen van 14,9 MW, die daar in 2007 zijn geplaatst. Die bestaande windturbines zullen worden afgebroken. Ten westen van het plangebied liggen vakantieparken De Oude Banjaard en De Banjaard. De meeste van de 68 personen die gezamenlijk met vereniging Communicatie Platform De Banjaard en de Vereniging van eigenaren van bungalows in het bungalowpark "De Banjaard" beroep hebben ingesteld tegen de voorliggende besluiten zijn eigenaren van recreatiewoningen op deze twee vakantieparken. Twee van die 68 personen zijn ieder eigenaar van een woning aan de Krommeweg ten oosten van het plangebied. Zij stellen dat het plan tot een verslechtering ten opzichte van de bestaande situatie leidt, omdat de vier nieuwe windturbines groter zijn en daardoor meer hinder veroorzaken dan de vijf bestaande windturbines.
Ontvankelijkheid
2. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
De Afdeling stelt vast dat [appellant a], [appellant b], [appellant c], [appellante d] en [appellante e] geen zienswijze over het ontwerpplan en de omgevingsvergunning naar voren hebben gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat [appellant a], [appellant b], [appellant c] en [appellante d] wel tijdig een zienswijze hebben ingediend, maar dat die zienswijzen zijn gericht tegen de zogenoemde 'omgevingsvergunning beperkte milieutoets' (hierna: OBM) die is ingetrokken op 22 december 2016, en niet zijn gericht tegen het ontwerpplan of de verleende omgevingsvergunning die nu ter beoordeling voorliggen.
Het beroep van De Banjaard en anderen, voor zover het is ingesteld door [appellant a], [appellant b], [appellant c], [appellante d] en [appellante e], is niet-ontvankelijk.
BESTEMMINGSPLAN
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ingetrokken beroepsgrond
4. Ter zitting hebben De Banjaard en anderen hun beroepsgrond die betrekking had op het voorschrift onder de letter L van de vergunning ingetrokken.
Procedurele bezwaren
M.e.r.-beoordeling
5. De Banjaard en anderen voeren aan dat voor het plan ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling heeft plaatsgevonden, terwijl dit ingevolge de SMB-richtlijn verplicht is in dit geval. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1675, stellen zij dat een MER had moeten worden gemaakt voor de vier nieuwe windturbines, aangezien in die eerdere uitspraak is geoordeeld dat voor het bestaande windpark ook een MER moest worden gemaakt. Ook betogen zij dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 27 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:816, volgt dat voor plannen die vallen onder de reikwijdte van de SMB-richtlijn een MER moet worden gemaakt. Dat de aangevraagde activiteit - gezien het vermogen van de nieuwe windturbines - onder de drempelwaarden van het Besluit m.e.r. blijft betekent niet dat daarom geen MER hoeft te worden gemaakt, aldus De Banjaard en anderen.
5.1. De Afdeling overweegt dat Richtlijn 2001/42 EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (hierna: de SMB-richtlijn) in de Nederlandse wetgeving is omgezet, zodat de doorwerking van die richtlijn in beginsel plaatsvindt via het nationale recht. De SMB-richtlijn kan niettemin van belang zijn voor de interpretatie van nationale bepalingen die strekken ter implementatie van de SMB-richtlijn. Het nationale recht met betrekking tot de plan-m.e.r.-plicht is vastgesteld ter implementatie van de SMB-richtlijn. De SMB-richtlijn is een aanvulling op Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU (hierna: de MER-richtlijn). De MER-richtlijn is in het nationale recht geïmplementeerd in de Wet milieubeheer en het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.).
5.2. Dat het voorliggende bestemmingsplan valt onder de reikwijdte van de SMB-richtlijn is evident, gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de SMB-richtlijn. Derhalve dient een milieubeoordeling plaats te vinden, maar dat feit betekent op zichzelf nog niet dat ook een MER had moeten worden gemaakt. Zoals hiervoor is overwogen is de SMB-richtlijn omgezet in nationale regelgeving. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer in samenhang bezien met artikel 2, tweede lid, van het Besluit m.e.r. worden als activiteiten ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet bepalen of een MER moet worden gemaakt, aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
In onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. is in categorie 22.2 bepaald dat bij de oprichting, wijziging of uitbreiding van een windpark met een gezamenlijk vermogen van 15 MW of meer of 10 windturbines of meer beoordeeld dient te worden of een MER dient te worden gemaakt in het kader van het bestemmingsplan. De Afdeling stelt vast dat het plan niet voldoet aan deze drempelwaarden voor de m.e.r.-beoordelingsplicht, aangezien het plan slechts voorziet in de bouw van vier windturbines en in artikel 4, lid 4.2, onder g, van de planregels is bepaald dat het gezamenlijk vermogen van de windturbines minder dan 15 MW bedraagt.
5.3. Het voorgaande neemt niet weg dat ook in het geval dat de drempelwaarden van de bijlage van het Besluit m.e.r. niet worden overschreden een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. dient te worden uitgevoerd aan de hand van de selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de MER-richtlijn. Als daaruit de conclusie wordt getrokken dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, moet alsnog een MER voor het plan worden gemaakt.
Wat betreft de verwijzing door De Banjaard en anderen naar de eerdere uitspraak van de Afdeling over het wijzigingsplan "8e Wijziging bestemmingsplan Landelijk gebied" van 28 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1675, waarmee het bestaande windpark van vijf windturbines mogelijk is gemaakt, overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan De Banjaard en anderen betogen valt in die eerdere uitspraak niet te lezen dat de Afdeling van oordeel was dat een MER moest worden gemaakt, maar heeft de Afdeling slechts vastgesteld dat in de procedure een m.e.r.-beoordeling was uitgevoerd. Bovendien leidt die eerdere uitspraak niet noodzakelijkerwijs tot het oordeel dat voor een later windpark in ongeveer hetzelfde gebied eveneens een m.e.r.-beoordeling dient te worden uitgevoerd, aangezien dat onder meer afhangt van de exacte invulling en locatie van de beoogde activiteit.
Anders dan De Banjaard en anderen betogen volgt uit het door hen genoemde arrest van het Hof van 27 oktober 2016 evenmin dat voor dit plan een MER moet worden gemaakt. Wel heeft in dit geval een milieubeoordeling plaatsgevonden, te weten een vormvrije m.e.r.-beoordeling. Dat is ook vermeld in paragraaf 1.3.3 van de plantoelichting. Op basis van de uitgevoerde onderzoeken naar onder andere flora en fauna, slagschaduw, geluid en veiligheid is de conclusie getrokken dat kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Naar aanleiding daarvan heeft het college op 31 augustus 2016 geconcludeerd dat geen MER hoeft te worden opgesteld. De raad heeft die conclusie bij de vaststelling van het plan overgenomen.
Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat de verrichte onderzoeken gebrekkig zijn en daardoor ten onrechte door de raad is geconcludeerd dat geen MER hoeft te worden gemaakt, overweegt de Afdeling dat die punten hierna afzonderlijk zullen worden besproken en dat daarom het oordeel over het betoog dat ten onrechte de m.e.r.-procedure niet is doorlopen pas aan het einde van de uitspraak zal worden gegeven.
Verdrag van Aarhus
6. De Banjaard en anderen voeren aan dat zij geen reële mogelijkheid tot inspraak hebben gehad bij de totstandkoming van het plan. Ter zitting hebben zij toegelicht dat de gesprekken met de initiatiefnemer in 2015 en 2016 beperkt waren en niet als inspraak kunnen worden aangemerkt en dat na het intrekken van de verleende omgevingsvergunning beperkte milieutoets op 31 augustus 2016 helemaal geen overleg meer heeft plaatsgevonden over de exacte locaties van de windturbines. Volgens De Banjaard en anderen had na die intrekking een nieuw traject van reële inspraak moeten worden gestart. Hierdoor is sprake van strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus).
6.1. De Afdeling begrijpt de beroepsgronden zo, dat De Banjaard en anderen zich in het bijzonder beroepen op artikel 6, derde en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 en van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, overweegt de Afdeling als volgt.
Het ontwerpplan, het ontwerp van de omgevingsvergunning en de daarbij behorende stukken hebben met ingang van 3 april 2017 gedurende zes weken ter inzage gelegen. De vormvrije m.e.r.-beoordeling maakte daarvan deel uit. De kennisgeving van de terinzagelegging is gepubliceerd in de Staatscourant en in een aantal huis-aan-huisbladen. De ontwerpbesluiten en de daarop betrekking hebbende stukken konden daarnaast in het gemeentehuis te Wissenkerke en op internet worden geraadpleegd. Vast staat dat hiermee is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging, zodat iedereen de mogelijkheid heeft gehad om door het indienen van een mondelinge of schriftelijke zienswijze een reactie op de ontwerpbesluiten te geven. De ingekomen inspraakreacties en zienswijzen zijn van een inhoudelijke reactie voorzien in de 'Antwoordnotitie bestemmingsplan Windturbinepark Noord-Beveland'. Blijkens deze notitie zijn de reacties inhoudelijk in de besluitvorming meegewogen. De omstandigheid dat volgens het Verdrag van Aarhus bij de besluitvorming terdege rekening dient te worden gehouden met de resultaten van inspraak, neemt niet weg dat het aan het bevoegd gezag is om de ingekomen inspraakreacties af te wegen en te beoordelen of hierin aanleiding wordt gezien voor een aanpassing van het plan.
Uit het voorgaande volgt dat met de inspraakprocedure over het ontwerpplan en het ontwerpbesluiten en de daarbij behorende vormvrije m.e.r.-beoordeling is voldaan aan het vereiste dat een reële inspraakmogelijkheid wordt geboden op een moment dat alle opties nog open zijn. Anders dan De Banjaard en anderen betogen, is met deze inspraakprocedure een inspraakmogelijkheid geboden op een vroeg genoeg moment dat alle opties nog open waren. Dit betoog treft dan ook geen doel.
6.2. Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat de procedure van een omgevingsvergunning die op 31 augustus 2016 is verleend in strijd met het Verdrag van Aarhus is verlopen, overweegt de Afdeling dat dit besluit door het college is ingetrokken op 22 december 2016. Dit besluit maakt geen onderdeel uit van deze procedure en ligt dus ook niet ter beoordeling voor aan de Afdeling. Reeds hierom kan dit betoog niet slagen.
Vooringenomenheid
7. De Banjaard en anderen wijzen erop dat een van de leden van de raad de echtgenote is van de directeur van Windpark Noord-Beveland B.V., aan wie de omgevingsvergunning voor het bouwen van de nieuwe windturbines is verleend. Ter zitting hebben zij toegelicht dat zij stellen dat sprake is van vooringenomenheid bij de raad, omdat tegenstanders van de nieuwe windturbines in de hele periode voorafgaande aan de besluitvorming over het plan geen gelegenheid is geboden om te worden gehoord en de uitkomst van de planprocedure op voorhand vaststond.
7.1. Uit de notulen van de raadsvergadering van 24 augustus 2017, waarin het plan is vastgesteld, blijkt dat het betrokken raadslid niet aanwezig was bij die vergadering. Nu het betrokken raadslid niet heeft deelgenomen aan de beraadslagingen over het plan en evenmin heeft deelgenomen aan de stemming erover, valt niet in te zien dat de raad bij de besluitvorming in strijd met het verbod op vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 Awb Pro zou hebben gehandeld.
Wat betreft de stelling dat De Banjaard en anderen tijdens de fase van de planvorming niet zijn gehoord, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Het enkele feit dat De Banjaard en anderen niet zijn gehoord voorafgaand aan de vaststelling van het plan is onvoldoende voor het oordeel dat sprake zou zijn van vooringenomenheid bij de raad. Dit betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
8. De Banjaard en anderen verwijzen naar een passage op bladzijde 76 van de toelichting bij het vorige bestemmingsplan, waaruit volgens hen blijkt dat de raad heeft toegezegd dat meer windturbines in de directe omgeving van de nabijgelegen (recreatie)woningen ongewenst en onaanvaardbaar zijn. Dat in het plan maar vier in plaats van vijf windturbines zijn voorzien, betekent volgens hen niet dat de raad niet handelt in strijd met de gedane toezegging.
8.1. Op bladzijde 76 van de plantoelichting van het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 2013" waar De Banjaard en anderen naar verwijzen is onder het kopje 'windturbines' het volgende vermeld: "De kwetsbaarheid van het open landschap staat centraal bij het beleid voor windturbines. De gemeente zal in principe een restrictief beleid met betrekking tot losstaande windturbines voeren, met uitzondering van kleine windturbines (zie paragraaf 4.3). Nieuwe windparken worden uitgesloten. Momenteel zijn op drie locaties windturbines aanwezig. Aan de oostzijde van de Zeelandbrug zijn drie windturbines aanwezig. Op deze locatie is eventueel een beperkte uitbreiding mogelijk. Op de twee andere locaties bij de Jacobahaven te Kamperland zijn totaal acht windturbines aanwezig. Hier wordt geen uitbreiding toegestaan".
De Afdeling stelt voorop dat een plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel is van een bestemmingsplan. In zoverre kan hieraan niet het gewicht worden gehecht dat De Banjaard en anderen daaraan gehecht wensen te zien. Bovendien is het voorliggende plan niet in strijd met de bovenstaande passage uit het voorgaande plan, aangezien het plan niet leidt tot uitbreiding van het bestaande aantal windturbines. Dit betoog faalt.
Inhoudelijke bezwaren
Geluidhinder
9. De Banjaard en anderen betogen dat de geluidhinder van de nieuwe windturbines hun verblijfsklimaat nadelig zal beïnvloeden en dat dit inbreuk maakt op hun privésfeer, waardoor inbreuk wordt gemaakt op artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens hen volgt uit een arrest van 26 februari 2008 van het Europees Hof van de Rechten van de Mens dat ook recreatiewoningen - ongeacht of die permanent worden bewoond - onder de werkingssfeer van artikel 8 van Pro het EVRM vallen. Daarnaast voeren zij aan dat in het Activiteitenbesluit een onderscheid wordt gemaakt tussen reguliere woningen en recreatiewoningen, wat volgens hen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft voor hun recreatiewoningen daarom ten onrechte niet dezelfde normen voor geluidhinder aangehouden als voor reguliere woningen. De Banjaard en anderen verzoeken de Afdeling dan ook om de wettelijke normen voor geluidhinder van toepassing te verklaren op hun recreatiewoningen, dan wel de beperking tot reguliere woningen die voortvloeit uit het Activiteitenbesluit buiten toepassing te laten.
9.1. Ten aanzien van de gestelde inbreuk op het recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM verwijst de Afdeling naar de beslissing van het Europees Hof voor de Rechten van de mens, Fägerskiöld tegen Zweden, van 26 februari 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:0226DEC003766404. Uit deze beslissing blijkt dat zich ernstige geluidoverlast moet voordoen wil dit recht, voor zover hier van belang, met succes kunnen worden ingeroepen. Dat is het geval als het geluidniveau zodanig hoog is dat het de betrokkene in ernstige mate in zijn gezondheid treft of hem belet in zijn woongenot en zijn privé- of gezinsleven. Bij de in artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit gehanteerde grenswaarden van 47 dB Lden en 41 dB Lnight is een zodanige overlast niet aan de orde. Het betoog faalt.
9.2. De windturbines dienen te voldoen aan de geluidnormen die in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit zijn opgenomen. Uit de plantoelichting volgt dat de raad voor de aanvaardbaarheid van geluidhinder bij de vaststelling van het plan aansluiting heeft gezocht bij deze bepaling. Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat door middel van exceptieve toetsing aan het gelijkheidsbeginsel de normen voor geluidhinder in het Activiteitenbesluit van toepassing moeten worden verklaard op hun recreatiewoningen, overweegt de Afdeling dat exceptieve toetsing slechts ertoe kan leiden dat een wettelijk voorschrift buiten toepassing wordt gelaten of onverbindend wordt verklaard wegens strijd met een hogere regeling of algemeen rechtsbeginsel. Reeds hierom faalt in zoverre het betoog.
9.3. Wat betreft het betoog dat de beperking van de toepasselijkheid van de normen voor geluidhinder tot reguliere woningen die voortvloeit uit het Activiteitenbesluit buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt.
De geluidsnormen die in artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit zijn opgenomen zijn uitsluitend van toepassing op gevoelige gebouwen. Gelet op de definities van deze begrippen in artikel 1 van Pro het Activiteitenbesluit, wordt daarmee aangesloten bij de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een recreatiewoning in beginsel geen geluidgevoelig gebouw is in de zin van de Wgh. Aan recreatiewoningen komt derhalve op grond van het Activiteitenbesluit niet dezelfde mate van bescherming tegen geluidhinder toe als aan reguliere woningen. Zoals hierna onder 9.7 wordt overwogen, heeft de raad wel onderzoek laten doen naar de geluidsbelasting bij de recreatiewoningen van De Banjaard en anderen.
Ter zitting is meegedeeld dat de eigenaren van recreatiewoningen op bungalowparken De Oude Banjaard en De Banjaard elders wonen en hun recreatiewoningen als vakantieverblijf gebruiken. Verder stelt de Afdeling vast dat zij ook niet permanent mogen wonen in hun recreatiewoningen op grond van het geldende bestemmingsplan "Recreatieparken Banjaard", aangezien in de regels van dat plan de specifieke gebruiksregel is opgenomen dat het permanent bewonen of laten bewonen van gebouwen niet is toegestaan.
Het behoort tot de beleidsruimte van het regelgevend bevoegd gezag om na een afweging van de betrokken belangen een voorschrift vast stellen, wat in dit geval ertoe heeft geleid dat onderscheid wordt gemaakt tussen reguliere woningen en recreatiewoningen die als vakantieverblijf worden gebruikt. Het gebruik van recreatiewoningen als vakantieverblijf kan door de afwijkende verblijfsduur niet gelijk worden gesteld aan bewoning. Het verschil in normstelling tussen reguliere woningen en recreatiewoningen die als vakantieverblijf worden gebruikt is daarmee naar het oordeel van de Afdeling objectief gerechtvaardigd, zodat het regelgevend bevoegd gezag zijn beleidsruimte niet heeft overschreden.
Het voorgaande leidt de Afdeling derhalve tot het oordeel dat de beperking tot reguliere woningen van de toepasselijkheid van de geluidnormen neergelegd in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dit betoog treft geen doel.
9.4. De Banjaard en anderen voeren aan dat de nieuwe windturbines geluidsoverlast zullen veroorzaken. Zij verwijzen daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Middelburg van 15 december 2011, ECLI:NL:RBMID:2011:BU8216 en de daarop volgende uitspraak van de Afdeling van 7 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY2485, over een aantal verzoeken om planschade, waarmee volgens hen is aangetoond dat sprake is van geluidsoverlast bij hun recreatiewoningen en dat het geluid van de windturbines niet in alle gevallen opgaat in het achtergrondgeluid van de omgeving. Bovendien is slechts de geluidsbelasting op enkele recreatiewoningen beoordeeld en geeft dit geen volledig en representatief beeld, aangezien vakantieparken De Oude Banjaard en De Banjaard uit enkele honderden recreatiewoningen bestaan. Daarnaast betogen zij dat ten onrechte het maximale geluidsniveau en de cumulatie van geluid met andere windturbines in de omgeving niet is beoordeeld.
9.5. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het akoestisch onderzoek is gebleken dat aan de grenswaarden voor geluid - uitgedrukt in de langtijdgemiddelde dosismaten 47 dB Lden en 41 dB Lnight - in het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Voor het maximale geluidsniveau is in het Activiteitenbesluit geen grenswaarde opgenomen. Dit is daarom niet onderzocht. Verder wijst de raad erop dat in het akoestisch onderzoek een beoordeling is gemaakt van de gecumuleerde geluidsbelasting van de bestaande wegen en windturbines in de omgeving en dat daaruit blijkt dat de geluidsbelasting ter plaatse van vakantieparken De Oude Banjaard en De Banjaard met 1 tot 2 dB afneemt ten opzichte van de huidige situatie.
9.6. Ten aanzien van de eerdere uitspraken van de rechtbank en de Afdeling waar De Banjaard en anderen naar verwijzen, overweegt de Afdeling als volgt. Beide uitspraken hebben betrekking op drie verzoeken om planschadevergoeding vanwege de realisering van drie windturbines bij de Jacobahaven en vijf windturbines in de Jacoba Rippolder. Kort samengevat is in de uitspraak van de rechtbank geoordeeld dat het onderzoek naar mogelijke geluidhinder van die windturbines in het kader van het verzoek om planschade onzorgvuldig is geweest. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college alsnog een vergoeding van planschade toegekend, omdat die windturbines hebben geleid tot een verslechtering van de geluidsituatie en daarmee tot een planologisch nadeel. De uitspraak van de rechtbank is in hoger beroep bij de Afdeling in stand gebleven.
Het feit dat in eerdere procedures een vergoeding van planschade wegens de bouw van de bestaande windturbines is toegekend vanwege toegenomen geluidhinder, betekent niet dat de geluidsbelasting als zodanig uit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbaar is. Bovendien ging die procedure om andere windturbines dan die in het voorliggende plan mogelijk worden gemaakt. De geluidsbelasting die het voorliggende plan veroorzaakt op de recreatiewoningen van De Banjaard en anderen moet op basis van aan dit plan ten grondslag liggende onderzoeken opnieuw worden beoordeeld. Daarbij komt aan die eerdere uitspraken - nu die betrekking hebben op een andere planologische situatie - in zoverre geen betekenis toe. Het betoog treft dan ook geen doel.
9.7. Ten behoeve van het plan is onderzoek gedaan naar de geluidsbelasting, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 21 maart 2017 (hierna: het geluidrapport), opgesteld door Adviesburo Van der Boom. Het feit dat de mogelijke geluidhinder van de beoogde windturbines niet voor alle recreatiewoningen op De Oude Banjaard en De Banjaard afzonderlijk is beoordeeld, betekent niet dat het geluidrapport in zoverre niet representatief of volledig is zoals De Banjaard en anderen betogen. De meetpunten D, E en F in het geluidrapport betreffen locaties op De Banjaard die het dichtst bij de windturbines liggen. De meetpunten P, Q en R betreffen locaties op De Oude Banjaard die het dichtst bij de windturbines liggen. In beide gevallen betreft het meetpunten die het meest geluidbelast zijn. Omdat De Banjaard en anderen hun betoog niet nader hebben onderbouwd, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat deze meetpunten niet maatgevend zouden zijn en daarom geen representatief beeld geven van de geluidhinder. Dit betoog faalt.
9.8. Wat betreft het gestelde ontbreken van een beoordeling van cumulatie van geluidhinder, overweegt de Afdeling dat die beoordeling in paragraaf 3.6 van het geluidrapport is gemaakt, waarbij de rijksweg N57, de provinciale weg N225 en het bestaande windpark Jacobahaven zijn betrokken. De uitkomsten van die beoordeling zijn weergegeven in tabel III.3 in het geluidrapport, waaruit volgt dat ten opzichte van de bestaande situatie de cumulatieve geluidsbelasting als gevolg van het plan 1 tot 2 dB minder zal zijn op de recreatiewoningen van De Banjaard en anderen. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat geen onderzoek is gedaan naar de maximaal optredende geluidniveaus - de zogenoemde piekgeluiden, uitdrukt in de dosismaat LAmax - bij hun recreatiewoningen, overweegt de Afdeling dat in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit voor windturbines geen grenswaarde voor dergelijke piekgeluiden is opgenomen. Uit artikel 3.13, tweede lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat de bepalingen over grenswaarden voor LAmax die zijn opgenomen in de artikelen 2.17 tot en met 2.22 van het Activiteitenbesluit ook niet gelden voor windturbines. Zoals in bijlage 4 - het reken- en meetvoorschrift windturbines - van de Activiteitenregeling is vermeld komt dit doordat piekgeluiden bij windturbines niet relevant zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat piekgeluiden in het geluidrapport terecht niet zijn onderzocht.
Slagschaduw
10. Voor zover de Banjaard en anderen betogen dat de beperking tot reguliere woningen van de toepasselijkheid van de norm voor de hinder van slagschaduw, neergelegd in artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel, verwijst de Afdeling kortheidshalve naar hetgeen hiervoor onder 9.3 is overwogen ten aanzien van dezelfde beperking wat betreft de toepasselijkheid van de normen voor geluidhinder in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Dit betoog faalt.
10.1. De Banjaard en anderen stellen op basis van het verrichte onderzoek naar slagschaduw dat bij sommige van hun woningen en recreatiewoningen de wettelijke norm aanzienlijk zal worden overschreden. Hierdoor is van een aanvaardbaar verblijfsklimaat geen sprake meer. Ook als de Activiteitenregeling niet van toepassing is op hun recreatiewoningen had de raad alsnog in het kader van een goede ruimtelijke ordening de hinder door slagschaduw moeten beoordelen en dat is volgens hen niet gebeurd. Verder voeren zij aan dat ook in het onderzoek naar slagschaduw ten onrechte maar naar 22 meetpunten is gekeken. Tevens is de gecumuleerde duur van slagschaduw ontoereikend beoordeeld en is niet gebleken dat een stilstandvoorziening voldoende is om de overschrijding van de wettelijke norm te voorkomen.
10.2. Voorts stelt de raad dat het betoog van De Banjaard en anderen grotendeels berust op een onjuiste lezing van het slagschaduwrapport en dat het plan in vergelijking met de bestaande situatie tot een vermindering van slagschaduwhinder zal leiden. Voor enkele woningen in de omgeving, waaronder één die eigendom is van een van de appellanten, zal niet aan de wettelijke norm worden voldaan. Daarom is in overeenstemming met het Activiteitenbesluit een stilstandvoorziening bij de bewuste windturbine verplicht, zodat ook bij die woning aan de wettelijke norm wordt voldaan. Voor de recreatiewoningen is op basis van het onderzoek naar slagschaduw beoordeeld of sprake is van een aanvaardbaar verblijfsklimaat. De raad stelt dat dit het geval is, aangezien de beoogde windturbines ertoe leiden dat de hinder door slagschaduw in vergelijking met de bestaande windturbines iets afneemt en ook de totale duur van de slagschaduwhinder niet zodanig is dat hierdoor sprake is van een onaanvaardbaar verblijfsklimaat.
10.3. Ten behoeve van het plan is onderzoek gedaan naar slagschaduw, waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in het rapport van 21 maart 2017 (hierna: het slagschaduwrapport), eveneens opgesteld door Adviesburo Van der Boom. Voor zover De Banjaard en anderen betogen dat de hinder van slagschaduw niet voor alle recreatiewoningen op De Oude Banjaard en De Banjaard afzonderlijk is beoordeeld, overweegt de Afdeling dat in het slagschaduwrapport dezelfde meetpunten op De Banjaard en De Oude Banjaard zijn aangehouden als in het eerdergenoemde geluidrapport. Gelet op hetgeen hiervoor onder 9.7 is overwogen en De Banjaard en anderen hun betoog ook op dit punt niet nader hebben onderbouwd, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat deze meetpunten niet maatgevend zouden zijn en daarom geen representatief beeld geven van de hinder van slagschaduw. Het betoog faalt.
10.4. De Banjaard en anderen stellen met juistheid dat de wettelijke norm voor slagschaduw ter plaatse van een aantal van hun recreatiewoningen wordt overschreden. Gezien de definitie van het begrip 'gevoelige objecten' in artikel 1 van Pro het Activiteitenbesluit en uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een recreatiewoning in beginsel geen geluidgevoelig gebouw is in de zin van de Wgh, zoals reeds onder 9.3 is overwogen, zijn de recreatiewoningen van De Banjaard en anderen dus geen gevoelige objecten als bedoeld in artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling. Hierdoor is de daarin opgenomen norm voor slagschaduw niet van toepassing in dit geval. In zoverre faalt dit betoog.
10.5. Dit neemt niet weg dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening dient te beoordelen of ter plaatse sprake is van een aanvaardbare mate van hinder door slagschaduw. Anders dan De Banjaard en anderen betogen heeft de raad bij de vaststelling van het plan de mate van slagschaduwhinder bij hun recreatiewoningen betrokken in de belangenafweging die heeft geleid tot het vaststellen van het plan.
In het slagschaduwrapport is in bijlage II een afbeelding opgenomen van de slagschaduw die zal optreden. In die afbeelding is met een rode lijn aangegeven waarbinnen slagschaduw gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar langer dan 20 minuten per dag kan optreden (=340 minuten of 5,67 uur). Die rode lijn loopt ongeveer over het midden van vakantiepark De Banjaard. Vakantiepark De Oude Banjaard ligt niet binnen het gebied waar de norm als gevolg van het beoogde windpark wordt overschreden. Door de raad is tevens een afbeelding overgelegd waarop met een rode lijn is aangegeven waar als gevolg van het bestaande windpark op De Banjaard de norm wordt overschreden. De Afdeling stelt op basis van beide afbeeldingen vast dat het in het plan voorziene windpark tot minder slagschaduw zal leiden dan het bestaande windpark, vooral in het noordelijke deel van De Banjaard. De Afdeling volgt De Banjaard en anderen dan ook niet in hun betoog dat het plan tot meer slagschaduw zal leiden.
Verder heeft de raad in zijn belangenafweging betrokken dat slagschaduw bij de recreatiewoningen op De Oude Banjaard en De Banjaard als gevolg van het beoogde windpark in het voor- en najaar beperkt zal zijn en van slagschaduw geen sprake zal zijn in de voor recreatiewoningen belangrijke zomerperiode. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot een onaanvaardbare mate van slagschaduw zal leiden voor De Banjaard en anderen.
10.6. Overigens is door Windpark Noord-Beveland B.V. in een e-mailbericht van 27 april 2017 toegezegd - zonder dat daar een wettelijke verplichting toe bestaat - om voor de meetpunten D, E en F ook aan de norm voor slagschaduw te voldoen door middel van een stilstandvoorziening. Met een dergelijke stilstandvoorziening kunnen in de windturbinebesturing blokken van dagen en tijden worden geprogrammeerd. Door deze voorziening wordt de rotor gestopt als de zonneschijnsensor aangeeft dat de zon schijnt en deze op zodanige positie ten opzichte van een object staat dat daar hinder door slagschaduw kan optreden.
Radarverstoring
11. De Banjaard en anderen wijzen erop dat het windpark zal worden gebouwd binnen het radarverstoringsgebied van vliegbasis Woensdrecht. In de planregels is bepaald dat de windturbines niet mogen worden gebouwd als geen positief advies van het Ministerie van Defensie is ontvangen. Windturbines met een tiphoogte van meer dan 113 meter kunnen radarverstoring veroorzaken. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft een zienswijze tegen het plan ingediend en daarin laten weten dat de verleende omgevingsvergunning voor vier windturbines met een tiphoogte van 150 meter voorbarig is, omdat daarvoor nog geen goedkeuring is verleend. Volgens De Banjaard en anderen is het plan op dit punt in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de verwezenlijking van het plan afhankelijk is van een onzekere toekomstige gebeurtenis en het voorstelbaar is dat de vereiste goedkeuring niet of slechts gedeeltelijk zal worden verleend.
11.1. In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat een bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Barro) en Regeling algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: Rarro) zijn de regels voor de bescherming van militaire radarstations neergelegd. Deze regels strekken met name ter bescherming van het Ministerie van Defensie dat belang heeft bij een onbelemmerde werking van de militaire radarstations. De Afdeling ziet in hetgeen De Banjaard en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat ook hun belang betrokken is bij een onbelemmerde werking van de radarstations. Hun belang is er blijkens hun beroepschrift uitsluitend in gelegen te voorkomen dat door de realisering van het beoogde windpark hun verblijfsklimaat wordt aangetast.
Nu de in het Barro en de Rarro neergelegde regels niet strekken ter bescherming van de hiervoor vermelde belangen van De Banjaard en anderen, laat de Afdeling deze beroepsgrond over de gevolgen van de realisatie van windpark Noord-Beveland voor het verstoringsgebied van radarstation Woensdrecht buiten inhoudelijke bespreking.
Externe veiligheid
12. De Banjaard en anderen voeren aan dat de veiligheid in geval van calamiteiten niet is gewaarborgd, omdat de windturbines in sommige gevallen op minder dan 400 meter van hun recreatiewoningen en woningen staan. In het scenario dat een rotorblad afbreekt liggen kwetsbare objecten binnen de risicozone. Zij stellen dat ten onrechte niet is aangesloten bij de normen van het Bevi en het Handboek risicozonering Windturbines. In dit verband wijzen zij erop dat een van de fabrikanten van windturbines adviseert om niet binnen een afstand van 400 meter van windturbines te komen. Ook wijzen zij erop dat de provincie Noord-Holland in haar verordening een afstandsnorm van 600 meter aanhoudt, die is ontleend aan het Handboek en stellen zij dat ook in dit plan een afstand van 600 meter als minimum dient te gelden. Verder is volgens hen onduidelijk waar de zogenoemde 10-6-contour ligt. Tevens wijzen zij erop dat de nabijgelegen wegen zijn aangewezen als route voor gevaarlijke stoffen.
12.1. De raad stelt dat is getoetst of aan de normen voor externe veiligheid die zijn opgenomen in artikel 3.15a van het Activiteitenbesluit wordt voldaan en dat is het geval. Op basis van het 'Handboek Risicozonering Windturbines' van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: het Handboek) is bepaald hoe groot het plaatsgebonden risico is. De 10-5-contour voor beperkt kwetsbare objecten en de 10-6-contour voor kwetsbare objecten liggen op 59 meter respectievelijk 186 meter rondom de windturbines. Daarbij wijst de raad erop dat bestaande woningen en s op minimaal 200 meter afstand staan en dat nieuwe (beperkt) kwetsbare objecten niet zijn toegestaan binnen deze contouren.
12.2. Ter zitting is vastgesteld dat de afstand tussen de beoogde windturbines en de dichtstbijzijnde woningen en recreatiewoningen van De Banjaard en anderen minimaal 400 meter bedraagt. In de plantoelichting is weliswaar vermeld dat in geval van het afbreken van een rotorblad van de beoogde windturbines de werpafstand bij overtoeren 405 meter bedraagt, maar die situatie is niet maatgevend voor het bepalen van de omvang van de risicocontour. In het Handboek is vermeld dat bij het bepalen van de 10-6-contour - binnen die contour is de kans op overlijden 1 op 1 miljoen per jaar - wordt uitgegaan van de hoogste waarde van of de ashoogte plus een halve rotordiameter of de maximale werpafstand bij een nominaal toerental. In dit geval levert de maximale werpafstand een grotere afstand op, dus dient daarvan te worden uitgegaan bij het bepalen van de 10-6-contour. Anders dan De Banjaard en anderen veronderstellen wordt daarbij uitgegaan van het nominale toerental van een windturbine en niet van overtoeren. In tabel 6 in bijlage B van het Handboek valt te lezen dat de werpafstand bij een nominaal toerental voor de in het plan voorziene type windturbine geen 405 meter maar 186 meter bedraagt. De Afdeling volgt De Banjaard en anderen ook niet in hun stelling dat onduidelijk is waar die risicocontouren liggen en evenmin in hun betoog dat de raad het Handboek niet in acht heeft genomen. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de raad de risicocontour op juiste wijze heeft bepaald en dat binnen die risicozone geen woningen of recreatiewoningen van De Banjaard en anderen liggen. Dit betoog treft derhalve geen doel.
Verder wijzen De Banjaard en anderen er met juistheid op dat in artikel 32, vierde lid, onder g, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Noord-Holland een afstand van 600 meter is opgenomen. De raad hoeft met deze provinciale verordening echter geen rekening te houden, aangezien de gemeente Noord-Beveland niet in deze provincie ligt. Reeds hierom faalt dit betoog.
12.3. Met betrekking tot gevaarlijke stoffen is in de plantoelichting vermeld dat binnen de werpafstand van de windturbines geen transportroutes voor gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. De weg die ten zuiden van het plangebied loopt - en binnen de werpafstand van 186 meter ligt - is de N255, maar die route is in de 'Regeling Basisnet' niet aangewezen als transportroute voor gevaarlijke stoffen. Het betoog mist feitelijke grondslag.
Recreatie
13. De Banjaard en anderen voeren aan dat toerisme en recreatie belangrijke economische dragers zijn voor Noord-Beveland. In de Structuurvisie Wind op Land is vermeld dat windturbines een negatieve invloed hebben op vakantieparken. In de toelichting van het plan wordt echter ontkend dat sprake is van een negatieve invloed. Het opschalen van het windpark heeft volgens De Banjaard en anderen aanzienlijke negatieve gevolgen voor het toerisme, omdat hun vakantiepark minder aantrekkelijk wordt door de directe nabijheid van een aantal zeer forse windturbines. De raad heeft hier onvoldoende rekening mee gehouden.
13.1. In de plantoelichting is vermeld dat tijdens de planvorming gesprekken zijn gevoerd met vereniging Communicatie Platform De Banjaard en de Vereniging van Eigenaren Oude Banjaard en dat deze gesprekken ertoe hebben geleid dat de locaties van drie van de vier windturbines zijn aangepast. Verder constateert de Afdeling dat de vier nieuwe windturbines weliswaar 25 meter hoger mogen worden, maar ook 59 tot 260 meter verder weg van bungalowpark De Banjaard zullen staan dan de bestaande vijf windturbines. De Banjaard en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de in het plan voorziene vier windturbines een noemenswaardig negatiever effect zullen hebben op recreatie en toerisme dan de bestaande vijf windturbines. Gezien het voorgaande volgt de Afdeling De Banjaard en anderen dan ook niet in hun betoog dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen bij de vaststelling van het plan. Dit betoog faalt.
Landschap
14. De Banjaard en anderen betogen dat het merkwaardig is dat bij de landschappelijke inpassing is uitgegaan van een onregelmatige opstelling, aangezien bij de regelgeving over windturbines juist wordt uitgegaan van de wenselijkheid van lineaire opstellingen. De gekozen opstelling leidt volgens hen tot verrommeling van het landschap. Ook is ten onrechte door de raad bij de besluitvorming niet naar alternatieve opstellingen gekeken die minder visuele hinder veroorzaken. Daarbij is door de raad ook onvoldoende meegewogen dat de beoogde windturbines aanzienlijk groter zijn dan de bestaande windturbines, wat de negatieve invloed op het landschap verder vergroot. Ook stellen De Banjaard en anderen dat de visualisaties die zijn gemaakt niet een juiste indruk geven, omdat die van een veel grotere afstand uitgaan en niet van locaties zoals hun vakantieparken die veel dichterbij de nieuwe windturbines liggen.
14.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om de raad niet te volgen in het standpunt dat de vier beoogde windturbines niet een zodanig negatieve invloed op het landschap hebben dat het plan daarom in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ten behoeve van het plan een landschappelijke beoordeling is gemaakt, neergelegd in een rapport van Bosch Slabbers Landschapsarchitecten uit oktober 2015. In dat rapport is onder andere vermeld dat in het windturbinelandschap van de kop van Noord-Beveland en de Stormvloedkering in 2003 er bewust voor is gekozen om de turbines op Noord-Beveland in een onregelmatig verband - in een zogenoemde wolkvorm - te plaatsen. Destijds is onderzocht of een regelmatige opstelling tot de mogelijkheden behoorde. Vanuit allerlei beperkingen, zoals de nabijheid van woningen, bleek een regelmatige (grid)opstelling van windturbines op de kop van het eiland niet mogelijk. Er is toen voor gekozen om de onregelmatigheid van de opstelling tot beeldmerk te maken. Omdat al in 2003 is gebleken dat een regelmatige opstelling niet tot de mogelijkheden behoort, ligt het voor de hand ook bij het windpark Noord-Beveland verder te gaan op het spoor van een onregelmatige opstelling. Verder heeft de onregelmatige opstelling van de windturbines rond de Jacobahaven ook meegewogen, zo valt in het rapport te lezen.
In hetgeen De Banjaard en anderen naar voren hebben gebracht op dit punt ziet de Afdeling ziet geen reden om de raad niet te volgen in het standpunt dat een lineaire of gridopstelling niet mogelijk is in dit geval. Nog afgezien van het feit dat een lineaire of gridopstelling niet noodzakelijkerwijs een minder negatief effect op het landschap heeft. De raad heeft dan ook in redelijkheid voor een onregelmatige opstelling van de windturbines kunnen kiezen in het plan. Dat in het eerdergenoemde rapport geen visualisatie is gemaakt van een locatie bij bungalowpark De Banjaard, geeft op zichzelf geen reden om aan de juistheid van de gemaakte visualisaties te twijfelen en evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad hierdoor geen juiste afweging heeft kunnen maken wat betreft de landschappelijke gevolgen van het plan. Dit betoog faalt.
Natuur
15. De Banjaard en anderen voeren aan dat het plan tot negatieve effecten zal leiden voor vogelsoorten en vleermuizen, omdat het plan meer dan incidentele sterfte zal veroorzaken en tot verstoring van leefgebieden en vogeltrekroutes zal leiden. Daarbij betogen zij dat voor sommige vogelsoorten niet is gebleken dat de benodigde ontheffing van de Flora- en faunawet is verleend. Ook zijn de negatieve effecten van hogere windturbines met een grotere rotordiameter op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden onvoldoende onderzocht.
15.1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Flora- en faunawet ingetrokken. Nu de bestreden besluiten zijn genomen in augustus en september 2017 is in dit geval de Wnb van toepassing. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Voor het plan is ook naar deze effecten onderzoek gedaan, waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in het rapport 'Effecten op beschermde soorten van Windpark Noord-Beveland' van 3 augustus 2015, opgesteld door Bureau Waardenburg. Daarin wordt - kort samengevat - geconcludeerd dat een ontheffing niet nodig is of zal kunnen worden verkregen. Voor vleermuizen is later nog een afzonderlijk onderzoek gedaan, waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in het rapport 'Vleermuisonderzoek Windpark Noord-Beveland' van 5 november 2015, eveneens opgesteld door Bureau Waardenburg. Ook daarin wordt geconcludeerd dat de mogelijke sterfte onder diverse vleermuizen zeer gering is en daarmee effecten op de gunstige staat van instandhouding zijn uitgesloten. Nu De Banjaard en anderen de uitkomsten van deze twee onderzoeken niet hebben bestreden, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Derhalve faalt dit betoog. Overigens is op 29 september 2017 door gedeputeerde staten van Zeeland een ontheffing van de Wnb voor een aantal vogelsoorten en vleermuissoorten verleend.
15.2. Wat betreft de mogelijke negatieve gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, overweegt de Afdeling dat daar onderzoek naar is gedaan door Bureau Waardenburg, waarvan de uitkomsten zijn neergelegd in het rapport 'Oriëntatiefase Windpark Noord-Beveland' van 3 augustus 2015. Anders dan De Banjaard en anderen stellen volgt uit dit rapport dat slechts enkele aanvaringsslachtoffers zijn te verwachten van de vogelsoorten waarvoor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en dat dit getal ruim onder de 1% van de jaarlijkse natuurlijke sterfte blijft. In dit rapport wordt geconcludeerd dat significante negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden "Oosterschelde", "Voordelta" en "Veerse Meer" zijn uitgesloten.
Nu De Banjaard en anderen hun betoog op dit punt niet nader hebben onderbouwd en de door hen genoemde effecten in het rapport zijn onderzocht en beoordeeld, ziet de Afdeling geen reden om de bevindingen en de conclusie in het rapport in twijfel te trekken. Het betoog faalt.
Gezondheid
16. De Banjaard en anderen voeren aan dat wetenschappelijk is aangetoond dat de nabijheid van windturbines kan leiden tot gezondheidsschade, onder andere in de vorm van slaapstoornissen. Hierbij verwijzen zij naar een onderzoek van de Belgische Hoge Gezondheidsraad uit 2013, een Zweeds onderzoek uit 2013, een advies van de Oostenrijkse artsenvereniging uit 2014 en een Fins onderzoek uit 2015. Ook wijzen zij erop dat in Duitsland in wetgeving is bepaald dat ter voorkoming van hinder de afstand tussen windturbines en woningen minimaal 10 keer de hoogte van de mast moet bedragen. Ook is ten onrechte geen rekening gehouden met het laagfrequente en ultrasone geluid dat windturbines veroorzaken, wat eveneens negatieve effecten voor de gezondheid heeft.
16.1. De raad stelt, onder verwijzing naar het in de toelichting bij het plan genoemde onderzoek van het RIVM uit 2013, dat verstoring van de slaap door het geluid van windturbines kan optreden bij geluid met een sterkte van 45 dB(A) of hoger. Voor windenergie geldt een norm voor de gemiddelde geluidsbelasting van 41 dB(A) in de nacht. Ook andere bekende effecten van geluid op de gezondheid (verhoogde bloeddruk, ischemische hartziekten, gehoorverlies) zijn bij windturbines niet te verwachten. Hierbij verwijst de raad naar het rapport 'Windturbines: invloed op de beleving en gezondheid van omwonende' van het RIVM. Voorts blijkt uit het geluidrapport dat is opgesteld voor het plan, dat laagfrequent geluid door windturbines is uitgesloten, aldus de raad.
16.2. In het onder 9.7 genoemde geluidrapport is vermeld dat door het RIVM onderzoek is verricht naar laagfrequent geluid van windturbines. Hieruit blijkt dat, wanneer aan de gebruikelijke eisen uit het Activiteitenbesluit wordt voldaan, het spectrum van de windturbine in de woningen ruimschoots onder de zogenaamde Vercammencurve ligt. De Vercammencurve is een geluidspectrum tussen 20 en 100 Hz, dat gebruikt wordt om hinder door laagfrequent geluid te toetsen. Hinder door laagfrequent geluid kan daardoor worden uitgesloten. In dit verband wijst de Afdeling erop dat deze conclusie in het geluidrapport overeenstemt met de bevindingen in het deskundigenbericht dat is uitgebracht in de zaak over het windpark Wieringermeer, die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1228.
Nu De Banjaard en anderen hun betoog op dit punt niet nader hebben onderbouwd, ziet de Afdeling geen aanleiding om op dit punt ten aanzien van het voorliggende plan tot een ander oordeel te komen.
16.3. De Afdeling stelt voorop dat wetgeving in andere landen over de aan te houden afstanden tussen geluidgevoelige objecten en windturbines niet relevant is en dat het voorliggende plan dient te worden beoordeeld aan de hand van de normen die daarvoor in het Activiteitenbesluit en Activiteitenregeling zijn opgenomen. In dit geval wordt aan de geldende geluidnormen voldaan. Het betoog dat in diverse onderzoeken die gedaan zijn in het buitenland wordt geconcludeerd dat windturbines tot gezondheidsschade kunnen leiden - daargelaten of een dergelijke conclusie in algemene zin kan worden getrokken uit de bewuste onderzoeken - miskent dat die onderzoeken betrekking hebben op mogelijke gezondheidsrisico’s voor omwonenden, dus op situaties waarin sprake is van permanente bewoning en niet gevallen waarin sprake is van vakantieverblijf zoals bij de recreatiewoningen van De Banjaard en anderen het geval is. De Banjaard en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat ook in hun situatie onaanvaardbare gezondheidsrisco’s zullen optreden. Het betoog treft geen doel.
16.4. Ten aanzien van het betoog van De Banjaard en anderen dat windturbines ook ultrasoon geluid - geluidsgolven boven de 20 kHz - veroorzaken en de gevolgen hiervan voor de gezondheid van omwonenden niet zijn onderzocht, overweegt de Afdeling dat kenmerkend voor ultrasone geluidsgolven is dat die doorgaans niet hoorbaar zijn met het menselijk gehoor. Daargelaten de juistheid van de stelling dat windturbines ultrasoon geluid veroorzaken, hebben De Banjaard en anderen ter onderbouwing van hun betoog niet verwezen naar wetenschappelijke onderzoeken die eenduidige conclusies bevatten over de mogelijke gezondheidseffecten van ultrasoon geluid. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad hier ten onrechte geen onderzoek naar heeft gedaan. Derhalve faalt dit betoog.
Cumulatie
17. De Banjaard en anderen betogen dat alle vormen van hinder van de windturbines bij elkaar ertoe leiden dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat de raad ten onrechte de verschillende vormen van hinder niet samen heeft beoordeeld.
17.1. De Afdeling overweegt dat in de voorgaande overwegingen de diverse beroepsgronden zijn beoordeeld en dat daarbij is overwogen dat aan de geldende wettelijke normen wordt voldaan dan wel geen reden bestaat voor het oordeel dat sprake zal zijn van onaanvaardbare hinder. Anders dan De Banjaard en anderen betogen heeft de raad bij de vaststelling van het plan de verschillende vormen van hinder bij de belangenafweging betrokken en is daarbij tot de conclusie gekomen dat die verschillende vormen van hinder in onderlinge samenhang bezien uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar zijn. Nu door De Banjaard en anderen geen feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht op basis waarvan in dit concrete geval de verschillende vormen van hinder samen desondanks tot een ander oordeel zouden moeten leiden, faalt dit betoog reeds hierom.
Financiële uitvoerbaarheid
18. Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat hun recreatiewoningen in waarde zullen dalen en zij daardoor schade zullen leiden door het plan, overweegt de Afdeling dat zij niets naar voren hebben gebracht wat aanleiding geeft voor de verwachting dat die gestelde waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Voor zover sprake zou zijn van schade bij De Banjaard en anderen door het plan, overweegt de Afdeling dat zij daarvoor een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade kunnen indienen op grond van artikel 6.1 van de Wro. De vraag of ook inderdaad sprake is van planschade dient in de daarvoor bestemde, afzonderlijke procedure te worden beoordeeld en kan in deze procedure niet aan de orde worden gesteld.
19. De Banjaard en anderen betogen dat niet is gebleken dat het plan uitvoerbaar is. Hiertoe voeren zij aan dat de realisatie van de windturbines afhankelijk is van subsidie en niet duidelijk is dat die zal worden toegekend. Ook staat niet vast dat de initiatiefnemer de verplichtingen uit de anterieure overeenkomst kan nakomen en dat de te verwachten planschadeclaims kunnen worden voldaan.
19.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.
In paragraaf 6.1.2 van de plantoelichting is aan de hand van cijfers inzichtelijk gemaakt dat het plan financieel en economisch uitvoerbaar is. De Banjaard en anderen hebben niet gesteld dat die cijfers in de plantoelichting onjuist zouden zijn. Verder hebben De Banjaard en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het plan tot zodanige hoge tegemoetkomingen in planschadeverzoeken zal leiden, dat dit reden zou moeten zijn om de financiële uitvoerbaarheid in twijfel te trekken. Wat betreft de zogenoemde SDE-subsidie die nodig is voor de verwezenlijking van het plan, overweegt de Afdeling dat zonder nadere onderbouwing niet valt in te zien dat die subsidie niet verkregen zal kunnen worden. Overigens is ter zitting meegedeeld dat in januari 2018 aan Windpark Noord-Beveland B.V. een SDE-subsidie is verleend.
De Afdeling is van oordeel dat de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
OMGEVINGSVERGUNNING
Voorschrift M
20. De Banjaard en anderen wijzen erop dat met camping [camping] privaatrechtelijke afspraken zijn gemaakt over slagschaduw die hebben geleid tot het voorschrift M in de omgevingsvergunning, terwijl dit voor hun bungalowpark niet is gedaan. Hierdoor is volgens hen sprake van rechtsongelijkheid en dient ook voor hun recreatiewoningen een voorschrift over beperking van slagschaduw aan de omgevingsvergunning te worden verbonden.
20.1. Zoals hiervoor onder 10.5 is overwogen zullen de in het plan voorziene windturbines tot minder slagschaduw leiden bij vakantieparken De Oude Banjaard en De Banjaard dan de bestaande windturbines. Op dat punt verschilt de toekomstige situatie bij De Oude Banjaard en De Banjaard van de situatie bij camping [camping], want uit het slagschaduwrapport blijkt dat bij die camping de slagschaduw als gevolg van het plan wel aanzienlijk toeneemt. Dit komt doordat de vier beoogde windturbines in het plan ten opzichte van deze camping op een minder gunstige positie zullen komen te staan dan de vijf bestaande windturbines.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat wat betreft slagschaduw bij camping [camping] sprake is van een andere situatie. Dit betoog faalt.
Maatwerkvoorschriften
21. Voor zover De Banjaard en anderen aanvoeren dat ter voorkoming van geluidhinder ten onrechte geen maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, overweegt de Afdeling als volgt.
21.1. Artikel 3.14a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "Onverminderd het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift teneinde rekening te houden met cumulatie van geluid als gevolg van een andere windturbine of een andere combinatie van windturbines, normen met een lagere waarde vaststellen ten aanzien een van de windturbines of een combinatie van windturbines."
Artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde vaststellen."
Artikel 3.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit luidt: "Bij de toepassing van het tweede lid wordt geen rekening gehouden met een windturbine of een combinatie van windturbines die behoort tot een andere inrichting waarvoor tot 1 januari 2011 een vergunning in werking en onherroepelijk was dan wel een melding was gedaan op grond van artikel 1.10."
Niet in geschil is dat het windpark Jacobahaven in 2006 in gebruik is genomen, waardoor artikel 3.14a, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Van cumulatie met andere windparken is geen sprake. Gelet hierop stelt het college zich terecht op het standpunt dat het in dit geval niet bevoegd is om op grond van het tweede lid van artikel 3.14a maatwerkvoorschriften vast te stellen. Derhalve faalt dit betoog.
Voor zover De Banjaard en anderen betogen dat op grond van artikel 3.14a, derde lid, maatwerkvoorschriften hadden moeten worden vastgesteld door het college, overweegt de Afdeling als volgt. Van belang is dat het bevoegd gezag beleidsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of gebruik wordt gemaakt van de in artikel 3.14a, tweede en derde lid, van het Activiteitenbesluit neergelegde bevoegdheden om maatwerkvoorschriften te stellen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4521. De Banjaard en anderen hebben niets naar voren gebracht op basis waarvan de Afdeling zou moeten oordelen dat ter plaatse van hun recreatiewoningen bijzondere lokale omstandigheden zich voordoen als bedoeld in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit.
Reeds daarom is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid geen reden heeft hoeven zien om met toepassing van die bepaling maatwerkvoorschriften vast te stellen, om zodoende een verdergaande bescherming te bieden dan artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De beroepsgrond deelt daarmee het lot van de overige gronden.
EINDCONCLUSIE EN PROCESKOSTEN
22. In vervolg op hetgeen onder 5.3 is overwogen, blijkt uit de voorgaande overwegingen dat de beroepsgronden van De Banjaard en anderen niet tot het oordeel hebben geleid dat de onderzoeken die zijn verricht gebrekkig zijn. De Afdeling is daardoor van oordeel dat de raad terecht heeft geconcludeerd dat voor het plan de m.e.r.-procedure niet hoeft te worden gevolgd en dus terecht geen MER is gemaakt, zodat ook deze laatste beroepsgrond faalt.
23. Het beroep van De Banjaard en anderen, voor zover dat ontvankelijk is, is ongegrond.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is ingesteld door [appellant a], [appellant b], [appellant c], [appellante d] en [appellante e];
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Van der Wiel w.g. Vreugdenhil
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 november 2018
571.