Uitspraak
201804981/1/R3.
Datum uitspraak: 10 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
2. [appellant sub 2], wonend te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
3. Paviljoen de Walvis en anderen, gevestigd dan wel wonend te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
4. [appellant sub 4], wonend te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
5. Stichting Ons Schellingerland (hierna: de stichting), gevestigd te Terschelling,
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Terschelling,
2. het college van burgemeester en wethouders van Terschelling,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2017 (hierna: het coördinatiebesluit) heeft de raad de coördinatieregeling van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) van toepassing verklaard op de voorbereiding en bekendmaking van de herziening van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de realisatie van de herinrichting van het voormalig B&Y terrein aan het Groene Strand te West-Terschelling.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Bestemmingsplan B&Y terrein" vastgesteld.
Bij besluit van 1 mei 2018 heeft het college aan Segesta Terschelling B.V. (hierna: Segesta) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk, voor het maken of veranderen van een uitweg en voor handelingen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden, ten behoeve van de bouw van negentien recreatieappartementen en vier woningen voor permanente bewoning op het B&Y terrein te West-Terschelling.
Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1] , [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen, [appellant sub 4] en de stichting beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een gezamenlijk verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis hebben nadere stukken ingediend.
Segesta heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2019, waar [appellant sub 1], vergezeld door [persoon], Paviljoen de Walvis en anderen, vertegenwoordigd door mr. F. Gietema-van der Heide, advocaat te Leeuwarden, en [gemachtigde], de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.W. Spanjer, advocaat te Heemstede, en [gemachtigde], en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. M. de Jager, ir. M. Teensma, H.T. Smit en J.J.W. Hellevoort, zijn verschenen. Voorts is Segesta, vertegenwoordigd door mr. M. Niermeijer, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan en de omgevingsvergunning voorzien in de bouw van vier burgerwoningen en negentien recreatieappartementen op het voormalig B&Y terrein op Terschelling.
Verder voorziet het plan in een actualisering van het juridische-planologische regime voor de gronden van het kantoor aan de Zwarteweg 1 en de verkeersstrook langs de noordoostzijde van het voormalig B&Y terrein. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen en [appellant sub 4] vrezen dat de komst van de recreatieappartementen en woningen leidt tot negatieve effecten voor de leef- en ondernemingsomgeving. Eén van de doelen van de stichting is het behouden en het verbeteren van de karakteristieke, natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden van Terschelling. Zij is van mening dat het plan hieraan afbreuk doet en heeft daarom beroep ingesteld.
Ontvankelijkheid
2. Het beroep van Paviljoen de Walvis en anderen is onder andere ingesteld door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C].
Segesta betoogt dat het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens Segesta wonen zij op een te grote afstand van het plangebied om als belanghebbenden te worden aangemerkt.
2.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 8:1 luidt Pro: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter".
2.2. Om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
2.3. [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] richten zich in beroep tegen de vaststelling van het plan omdat zij vrezen voor mogelijke negatieve gevolgen die het plan zal hebben voor de bedrijfsvoering van het strandpaviljoen. Zij hebben gelet daarop alleen een belang bij de vaststelling van het plan als bestuurder van Paviljoen de Walvis B.V. Zij hebben in die hoedanigheid geen rechtstreeks maar een afgeleid belang bij de vaststelling van het plan. [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] hebben desgevraagd ter zitting niet ontkend dat zij op een te grote afstand wonen om zelf rechtstreeks gevolgen te kunnen ondervinden van de in het plan voorziene ontwikkelingen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
2.4. Het beroep van Paviljoen de Walvis en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C], is niet-ontvankelijk.
3. Segesta betoogt dat het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Segesta wijst erop dat tussen het plangebied en de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] een straat ligt, de Westerbuurstraat, die aan beide zijden is bebouwd met woningen. [appellant sub 1] heeft daarom vanuit zijn woning geen zicht op het plangebied. Verder verblijft [appellant sub 1] volgens Segesta niet permanent in zijn woning omdat hij deze woning als vakantiewoning gebruikt. Gelet op een en ander ondervindt [appellant sub 1] volgens Segesta geen gevolgen van enige betekenis op zijn woon- en leefklimaat.
3.1. Vast staat dat [appellant sub 1] eigenaar is van de woning aan de [locatie 1]. De kortste afstand tussen deze woning en het plangebied is hemelsbreed ongeveer 50 m. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1960, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt.
Gelet op de afstand tussen de woning van [appellant sub 1] en het plangebied, is de Afdeling van oordeel dat niet valt uit te sluiten dat [appellant sub 1] gevolgen kan ondervinden van de beoogde woningbouw, bijvoorbeeld parkeeroverlast, terwijl deze gevolgen niet zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Voor zover Segesta in dit kader erop heeft gewezen dat [appellant sub 1] niet permanent in zijn woning verblijft omdat hij de woning als vakantiewoning gebruikt, wat [appellant sub 1] overigens ter zitting heeft weersproken, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet maakt dat [appellant sub 1] niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. De Afdeling wijst er in dat verband op dat bijvoorbeeld eigenaren van recreatiewoningen ook als belanghebbende worden aangemerkt indien zij opkomen tegen een bestemmingsplan dat ontwikkelingen mogelijk maakt in de nabijheid van hun recreatiewoning.
Gelet op het voorgaande is [appellant sub 1] belanghebbende bij het bestreden besluit.
4. Segesta stelt dat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover hij stelt dat niet voldaan wordt aan de richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Volgens Segesta heeft [appellant sub 2] deze grond niet in zijn zienswijze naar voren gebracht.
4.1. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van Pro de Awb en artikel 2 van Pro bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van Pro de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of van het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarover hij tegen het ontwerpplan of ontwerpbesluit geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
4.2. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. De zienswijze van [appellant sub 2] is gericht tegen de plandelen met de bestemming "Wonen" en "Recreatie - Appartementengebouw". De beroepsgrond dat niet wordt voldaan aan de richtafstanden uit de VNG-brochure heeft eveneens betrekking op die besluitonderdelen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het beroep van [appellant sub 2] in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Formele aspecten
Inspraakreactie stichting
5. De stichting betoogt dat de raad ten onrechte geen wijzingen in het plan heeft doorgevoerd naar aanleiding van de door haar ingediende inspraakreactie.
5.1. De Afdeling stelt vast dat de stichting in de gelegenheid is gesteld bij de raadscommissievergadering in te spreken. Deze handelswijze is in overeenstemming met de gemeentelijke inspraakverordening. Dat de raad het plan niet heeft gewijzigd op de wijze zoals de stichting voor ogen heeft, leidt niet tot het oordeel dat de besluitvorming die heeft geleid tot vaststelling van het plan, onzorgvuldig is verlopen. Het betoog faalt.
Inwerkingtreding omgevingsvergunning
6. De stichting voert aan dat in de publicatie van de bekendmaking van beide bestreden besluiten is vermeld dat deze besluiten ter visie liggen en digitaal te raadplegen zijn op de website www.ruimtelijkeplannen.nl. De omgevingsvergunning is volgens de stichting evenwel niet op die website te raadplegen. Dit heeft volgens de stichting tot gevolg dat de omgevingsvergunning niet in werking is getreden.
6.1. Eventuele gebreken in de wijze van kennisgeving van de terinzagelegging en de terinzagelegging van de verleende omgevingsvergunning zijn onregelmatigheden van ná het nemen van het bestreden besluit. Alleen al hierom kunnen deze gebreken de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten en geen grond vormen voor de vernietiging van het besluit. Overigens zijn het vastgestelde plan en de verleende omgevingsvergunning met ingang van 14 mei 2018 tot en met 25 juni 2018 ter inzage gelegd en is de verleende omgevingsvergunning als bijlage 12 bij de toelichting van het vastgestelde plan via www.ruimtelijkeplannen.nl te raadplegen. Anders dan de stichting meent, zijn dus beide besluiten correct bekendgemaakt. Het betoog faalt.
Coördinatieregeling
7. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen, [appellant sub 4] en de stichting betogen dat ten onrechte de coördinatieregeling is toegepast. Volgens [appellant sub 1] en de stichting verwezenlijkt het plan geen gemeentelijk ruimtelijk beleid en is de toepassing van de coördinatieregeling daarom in strijd met artikel 3.30 van de Wro. [appellant sub 1] stelt dat het plan alleen het private belang van Segesta dient. De stichting wijst er daarbij op dat het gemeentebestuur recent aan Segesta voor dezelfde locatie een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van vijf bedrijfsunits. Verder stellen [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen dat de toepassing van de coördinatieregeling leidt tot een inperking van hun processuele mogelijkheden.
7.1. Artikel 3.30 van de Wro luidt:
"1 Bij besluit van de gemeenteraad kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:
a. de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten worden gecoördineerd, of
b. de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a.
[…]"
7.2. Bij besluit van 20 juli 2017 (hierna: het coördinatiebesluit) heeft de raad de coördinatieregeling van artikel 3.30 van de Wro van toepassing verklaard op de voorbereiding en bekendmaking van de herziening van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de realisatie van de herinrichting van het voormalig B&Y terrein aan het Groene Strand te West-Terschelling. Gelet op artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 1 van Pro bijlage 2 bij de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit genomen op grond van artikel 3.30, eerste lid, van de Wro. Dit betekent echter niet dat het besluit tot toepassing van de coördinatieregeling in het geheel niet kan worden getoetst. Artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 1 van Pro bijlage 2 bij de Awb, staat niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.
De raad heeft verklaard dat voor coördinatie is gekozen om het besluitvormingsproces over het B&Y terrein gestroomlijnder te laten verlopen en niet allerlei procedures naast elkaar te hebben over hetzelfde bouwplan. Verder heeft de raad op 25 oktober 2016 een nieuw ruimtelijk kader voor de herinrichting van het B&Y terrein vastgesteld, waarin onder meer het uitgangspunt is geformuleerd dat het bestemmingsplan de bouw van 25 appartementen dan wel grondgebonden woningen in meerdere volumes moet bieden. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid.
Voor zover [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen stellen dat door toepassing van de coördinatieregeling de processuele mogelijkheden worden ingeperkt, overweegt de Afdeling dat het gelijk op laten lopen van procedures en daarmee samenhangende rechtsbescherming een keuze is die voortvloeit uit de wet. Deze keuze brengt niet mee dat partijen bepaalde kwesties niet aan de bestuursrechter kunnen voorleggen. Bovendien voorziet de coördinatieprocedure gelet op artikel 3.31, derde lid, aanhef en onder d, van de Wro, voor een ieder in de mogelijkheid een zienswijze naar voren te brengen.
In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen, [appellant sub 4] en de stichting hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot toepassing van de coördinatieregeling in strijd is met een wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Het betoog faalt.
Toepasselijkheid Crisis- en herstelwet
8. [appellant sub 4] en [appellant sub 2] stellen dat de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) niet van toepassing is op dit project.
8.1. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder a, in samenhang bezien met categorie 3, onder 3.1, van bijlage 1 van de Chw, is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van toepassing op de ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden ten behoeve van de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden. Het plan maakt de herstructurering van een voormalig bedrijventerrein mogelijk. Dat is herstructurering van een werkgebied. Daarom is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing.
Bestemmingsplan
Toetsingskader bestemmingsplan
9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Publiek belang of privaat belang
10. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen voeren aan dat het plan is opgesteld door een stedenbouwkundige in opdracht van Segesta. Volgens hen liggen gelet hierop aan het plan geen ruimtelijke motieven ten grondslag, maar dient het plan louter het private belang van Segesta.
10.1. De omstandigheid dat het plan is opgesteld door een stedenbouwkundige in opdracht van Segesta, vormt op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat met het plan louter het private belang van Segesta wordt gediend. De raad heeft onbetwist gesteld dat het plangebied een locatie is die al 22 jaar in onbruik is en dat de op deze locatie aanwezige voormalige bedrijfsbebouwing in bouwvallige staat verkeert en om veiligheidsredenen met hekken moet worden afgezet. De raad acht deze situatie ongewenst en stelt daarom dat vanuit het publiek belang is gezocht naar een alternatieve invulling voor de locatie. Daarbij heeft de raad erop gewezen dat het plan ruimte biedt voor (recreatieve) woonruimte op een plek waar die functie het beste aansluit bij de woonbebouwing van het dorp die aan het plangebied grenst.
De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling hiermee ruimtelijke motieven aan het plan ten grondslag gelegd. Het betoog faalt.
Hierna zal de Afdeling beoordelen of de raad, gelet op de beleidsruimte die hem toekomt bij het besluit om al dan niet een bestemmingsplan vast te stellen, vanwege de genoemde ruimtelijke motieven in redelijkheid het plan heeft kunnen vaststellen.
MER
11. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen voeren aan dat ten onrechte geen milieueffectrapportage is opgesteld.
11.1. De raad heeft gewezen op de aanmeldnotitie B&Y terrein van 10 juni 2017 van BügelHajema. In de aanmeldnotitie is volgens de raad over het plan geconcludeerd dat het gezien de aard van de activiteit en de zorgvuldigheid waarmee deze ingepast en gerealiseerd wordt, uitgesloten is dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen met zich brengt voor het milieu.
11.2. Artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben."
Het vierde lid luidt: "Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt."
11.2.1. Artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage luidt: "Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet (lees: de Wet milieubeheer) worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, […]."
Het derde lid luidt: "Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven, voor zover die plannen een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van het vierde lid, en voor zover die plannen niet zijn aangewezen als categorieën van besluiten als bedoeld in dat lid."
Het vierde lid luidt: "Als besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven."
Het vijfde lid luidt: "[…]. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
a. in zodanige gevallen en
b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieueffectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben […]".
11.3. In de aanmeldnotitie staat dat gezien de aard van de activiteit en de zorgvuldigheid waarmee deze ingepast en gerealiseerd wordt, uitgesloten is dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen met zich brengt voor het milieu. De gevolgen van dit plan zijn volgens de aanmeldnotitie minimaal en qua omvang van de activiteit komt deze niet in de buurt van de drempelwaarden die zijn opgenomen onder 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De aanmeldnotitie concludeert dat de milieugevolgen voldoende in beeld zijn gebracht en het niet nodig is om een milieueffectrapportage uit te voeren.
11.4. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen hebben de bevindingen en de conclusie opgenomen in de aanmeldnotitie niet gemotiveerd bestreden. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling daarom op deze aanmeldnotitie kunnen baseren. Gelet op de bevindingen en de conclusies in de aanmeldnotitie, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de regelgeving over de milieueffectrapportage is vastgesteld. Het betoog faalt.
Besluit algemene regels ruimtelijke ordening
12. De stichting betoogt dat het plan in strijd met artikel 2.5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro) en de planologische kernbeslissing Derde Nota Waddenzee (hierna: de PKB Waddenzee) is vastgesteld. Volgens de stichting volgt uit artikel 2.5.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Barro en uit het beleid dat geformuleerd is in de PKB Waddenzee dat nieuwe bebouwing in het stedelijk gebied moet aansluiten op de hoogte van de bestaande bebouwing. Volgens de stichting sluit de maximale toegestane bouwhoogte van de recreatieappartementen hier niet op aan.
12.1. De raad stelt dat de maximale toegestane bouwhoogte van de recreatieappartementen voldoet aan de eis uit het Barro dat de maximaal toelaatbare bouwhoogten aansluiten bij de hoogte van de bestaande bebouwing. De raad wijst er in dat kader op dat aan de zijde van het Groene Strand aansluiting is gezocht bij de maatvoering van de bestemming "Wonen - 2" uit het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012".
12.2. Artikel 2.5.3, van het Barro luidt:
"1. Als waddengebied wordt aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand bij dit besluit en is verbeeld op kaart 4.
[…]".
Artikel 2.5.12 luidt:
"1. Onverminderd hetgeen elders in dit besluit is bepaald ter zake van bebouwing, stelt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het waddengebied, dat het oprichten van nieuwe bebouwing mogelijk maakt:
a. in het stedelijk gebied: regels die ertoe strekken dat de maximaal toelaatbare bouwhoogten aansluiten bij de hoogte van de bestaande bebouwing, en
b. buiten het stedelijk gebied: regels die ertoe strekken dat de maximaal toelaatbare bouwhoogte alsmede de aard of de functie van nieuwe bebouwing passen bij de aard van het omringende landschap.
[…]"
12.2.1. Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt:
"De voor ‘Recreatie - Appartementengebouw’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een gebouw ten behoeve van recreatieappartementen;
[…]."
Lid 4.2.1, luidt:
"Voor het bouwen van het gebouw genoemd in lid 4.1, sub a gelden de volgende regels:
[…];
d. de goot- en bouwhoogte van het gebouw zullen ten hoogste de ter plaatse van de aanduiding ‘maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)’ aangegeven hoogte bedragen;
[…]."
Uit artikel 4, lid 4.2.1, onder d, van de planregels, in samenhang met de verbeelding, volgt dat het plan voor de recreatieappartementen een maximale goot- en bouwhoogte van 7 onderscheidenlijk 11 m toestaat.
12.3. De Afdeling stelt vast dat de betrokken locatie gelet op artikel 2.5.3 van het Barro in samenhang met kaart 4 bij het Barro in het waddengebied ligt. In de PKB Waddenzee is het rijksbeleid voor de Waddenzee en het waddengebied geformuleerd. In het Barro zijn regels opgenomen ter bescherming van de Waddenzee en het waddengebied, waaronder artikel 2.5.12 van het Barro. De regels in het Barro voor de Waddenzee en het waddengebied zijn een juridische vertaling van wat in de PKB Waddenzee hierover is opgenomen. Dat betekent dat de raad het plan wat betreft de bescherming van de Waddenzee en het waddengebied moet toetsen aan het Barro.
Voor zover de stichting stelt dat de maximaal toelaatbare bouwhoogte van de recreatieappartementen niet aansluit bij de hoogte van de bestaande bebouwing, heeft de raad ter zitting toegelicht dat in de nabijheid van het plangebied bebouwing staat met een vergelijkbare bouwhoogte. Verder hebben de raad en Segesta ter zitting erop gewezen dat het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012" in de omgeving binnen de bestemming "Wonen - 2" woningen met een vergelijkbare bouwhoogte mogelijk maakt. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt van de raad. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat terecht niet alleen is gekeken naar de bestaande bebouwing die direct aan het plangebied grenst, maar ook naar de bebouwing in de wat ruimere omgeving. De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de maximaal toelaatbare bouwhoogte van de recreatieappartementen aansluit bij de hoogte van de bestaande bebouwing. Strijd met artikel 2.5.12 van het Barro is daarom niet aanwezig. Het betoog faalt.
Behoefte
13. [appellant sub 2] en de stichting betogen dat er geen behoefte is aan de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt. Volgens hen moet de verhouding tussen het aantal recreatieappartementen en reguliere woningen die het plan mogelijk maakt evenrediger verdeeld zijn, zodat er meer woonruimte ontstaat. Daarbij stelt de stichting dat de bouw van 19 recreatieappartementen in strijd is met het streekplan Friesland (hierna: het streekplan) en het gemeentelijk beleid verwoord in de Toekomstvisie TS 25 (hierna: de Toekomstvisie) en de Woonvisie van de gemeente Terschelling (hierna: de Woonvisie), waarin staat dat in de dorpen op Terschelling ruimte dient te zijn voor wonen en werken en de knelpunten op de woningmarkt vooral liggen bij woningen voor starters en jonge gezinnen. De stichting heeft hierbij opgemerkt dat de raad niet heeft aangetoond dat de realisatie van vier woningen in het duurdere segment zorgt voor doorstroming op de woningmarkt waardoor woonruimte voor starters en jonge gezinnen ontstaat.
13.1. De raad is in het kader van de toets aan de zogenoemde Ladder voor duurzame verstedelijking in paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting ingegaan op de behoefte aan de recreatieappartementen en de woningen. Over de recreatieappartementen is vermeld dat volgens gegevens van het CBS de vraag naar recreatieappartementen groeit en het aantal bezoekers aan Terschelling al jaren groeiende is. Verder vermeldt de plantoelichting dat zich een groot aantal belangstellenden bij Segesta heeft ingeschreven voor een recreatieappartement. De raad heeft verder het document "Nederlandse markt voor recreatiewoningen 2017" overgelegd. Daarin staat dat het aanbod aan recreatiewoningen op de Waddeneilanden aan het opdrogen is en dat de Waddeneilanden zeer in trek zijn bij toeristen.
Over de woningen vermeldt de plantoelichting dat in de Woonvisie van de gemeente Terschelling staat dat ruimte wordt geboden voor woningbouw op het B&Y terrein, omdat voor deze locatie de planvorming al lang geleden is gestart en deze locatie bedoeld is voor woningen in het duurdere segment. Volgens de plantoelichting vormen de woningen een stimulans voor de doorstroming, waardoor goedkopere woningen vrijkomen voor starters en jonge gezinnen. Het plan is daarmee volgens de plantoelichting in overeenstemming met de Woonvisie en de Toekomstvisie.
13.2. Over de beroepsgrond van de stichting dat het plan in strijd is met het streekplan, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van het plan niet gebonden is aan provinciaal beleid zoals het Streekplan, maar hij daarmee wel rekening moet houden. In paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is op het provinciaal beleid ingegaan. Daarin staat dat bij de ontwikkeling van recreatieve voorzieningen de stabilisatie van de totale recreatiedruk en kwaliteitsverbetering de aandacht verdient. De plantoelichting vermeldt verder dat de recreatieve druk op de natuur al jarenlang door Staatsbosbeheer in goede banen wordt geleid en dat het merendeel van de gasten het gebied beleeft via daarvoor aangelegde paden en voorzieningen zoals uitkijkpunten. Deze regulering/zonering zorgt ervoor dat de natuurlijk kwetsbare gedeeltes van het eiland worden ontzien. De realisatie van 19 recreatieappartementen leidt volgens de plantoelichting hierdoor niet tot problemen voortkomend uit een (geringe) toename van de recreatiedruk. De Afdeling is van oordeel dat uit het provinciaal beleid niet volgt dat er geen ruimte is voor recreatie op de betrokken locatie. Gelet op wat in paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting is vermeld, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dat beleid onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken.
13.3. Wat betreft de door de stichting aangevoerde strijd met het gemeentelijk beleid, stelt de Afdeling vast dat in de Woonvisie staat dat de locaties Dellewal en het B&Y terrein voorzien in de gebleken doorstroombehoefte vanuit het midden- naar het hogere segment en dat deze toevoegingen gezamenlijk meer balans op de woningmarkt geven. Verder is in paragraaf 3.4.1 van de plantoelichting ingegaan op de Toekomstivisie. Daarin staat dat de gemeente prioriteit geeft aan het realiseren van voldoende woningen voor starters en jonge gezinnen. De woningen die met het plan mogelijk worden gemaakt zijn bedoeld voor zogenoemde ‘doorstromers’ op de woningmarkt. Door de doorstroming komen elders goedkopere woningen vrij voor starters en jonge gezinnen, waarmee wordt bijgedragen aan de ambitie van de gemeente om in voldoende woningen voor deze doelgroep te voorzien, aldus de Toekomstvisie. Verder staat in de Toekomstvisie dat bij recreatie en toerisme de Terschellinger kernwaarde ‘authenticiteit’ vraagt om ontwikkelingen op Terschelling die passen bij de schaal van de omgeving en dat vernieuwing en kwaliteitsverbetering mogelijk een grotere claim op de beschikbare ruimte leggen. Volgens de plantoelichting leidt de ontwikkeling tot een kwaliteitsverbetering en vernieuwing van het bestaande aanbod.
Gelet op wat hiervoor is vermeld over de Woonvisie en de Toekomstvisie, is de Afdeling van oordeel dat de raad terecht heeft gesteld dat het plan in overeenstemming is met deze beleidsdocumenten. Voor zover de stichting stelt dat door de raad niet is aangetoond dat het voorzien van woningen in het duurdere segment leidt tot doorstroming waardoor woningen beschikbaar komen voor starters en jonge gezinnen, is de Afdeling van oordeel dat de raad dit niet hoefde aan te tonen, omdat het alleen al vanwege de aard van de woningmarkt aannemelijk is dat zo’n doorstroming plaatsvindt.
Voor zover [appellant sub 2] en de stichting stellen dat de verhouding tussen het aantal recreatieappartementen en woningen in het plan evenrediger verdeeld moet zijn, heeft de raad toegelicht dat de huidige verdeling een uitvloeisel is van het uitvoeringsprogramma Woonplan Terschelling en de keuze voor woningen in het duurdere segment. Verder speelt volgens de raad de milieuzonering hierbij een belangrijke rol, waardoor het niet mogelijk is de gehele locatie te benutten voor reguliere woningen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] en de stichting hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt.
13.4. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de behoefte aan de in het plan voorziene woningen en recreatieappartementen onvoldoende heeft gemotiveerd. Het betoog faalt.
Stedenbouwkundige aspecten
14. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen, [appellant sub 4] en de stichting voeren aan dat de toegestane maximum bouwhoogte van de recreatieappartementen vanuit stedenbouwkundig oogpunt onaanvaardbaar is. Volgens de stichting leidt de toegestane maximum bouwhoogte in combinatie met het begrip bouwpeil in het plan ertoe dat het recreatieappartementsgebouw in de omgeving te massaal is. [appellant sub 2] stelt dat het voorziene recreatieappartementsgebouw veel hoger wordt dan de bebouwing in de omgeving. Dit zal volgens hem leiden tot een negatieve impact op het aanzicht vanaf het Seinpaalduin op Terschelling, waarbij hij erop wijst dat de vuurtoren "De Brandaris" kleiner zal gaan lijken. Volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting leidt dit beeld van massaliteit tot een afbreuk van het waardevol beschermd dorpsgezicht van West-Terschelling.
14.1. Aan de gronden met de bestemming "Recreatie - Appartementengebouw" zijn blijkens de verbeelding de aanduidingen ‘specifieke bouwaanduiding - peil 1" (zuidelijke deel) en "specifieke bouwaanduiding - peil 2" toegekend.
Verder is aan de gronden met deze bestemming een maximale bouwhoogte van 11 meter toegekend.
Artikel 1, lid 1.29, van de planregels luidt:
" a. ter plaatse van de aanduiding:
1. 'specifieke bouwaanduiding - peil 1': 5,2 m boven het Normaal Amsterdams Peil;
2. 'specifieke bouwaanduiding - peil 2': 6,0 m boven het Normaal Amsterdams Peil;
3. 'specifieke bouwaanduiding - peil 3': 6,5 m boven het Normaal Amsterdams Peil;
4. 'specifieke bouwaanduiding - peil 4': 7,0 m boven het Normaal Amsterdams Peil;
b. voor overige gronden:
1. voor een bouwwerk op een perceel waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan een weg grenst: de bouwhoogte van die weg ter hoogte van de hoofdingang;
2. in andere gevallen dan in sub a en b: de gemiddelde bouwhoogte van het afgewerkte maaiveld;
[…]."
14.2. De raad stelt dat West-Terschelling geen op rijksniveau beschermd dorpsgezicht is. Wel is volgens de raad sprake van een karakteristieke dorpskern die in de Welstandsnota is aangeduid als "Waardevol dorpsgebied A". De raad heeft daarom voor de maatvoering van de hoofdgebouwen, waaronder de maximale bouwhoogte van het recreatieappartementsgebouw (7 m goothoogte en 11m maximum bouwhoogte), aansluiting gezocht bij de bestaande maatvoering van de bestemmingen "Wonen - 1" aan de zijde van de Zwarteweg en "Wonen - 2" aan de zijde van het Groene Strand uit het bestemmingsplan "West-Terschelling 2012". In combinatie met de 4 verschillende peilhoogtes ter hoogte van het bestaande maaiveld, is volgens de raad in de planregels het kenmerkende waarneembare oplopende hoogteverschil vanaf de haven naar de duinen vastgelegd. Verder stelt de raad dat hij een bouwvlak van 1.200 m² heeft toegestaan, waarbij een gelijkmatige verdeling over het perceel wordt voorgestaan. De raad stelt dat daarom het kenmerkende karakter niet in gevaar wordt gebracht en verwijst daarbij naar het positieve advies van de commissie Hûs en Hiem (hierna: de welstandscommissie) hierover.
14.3. De Afdeling acht de toegestane maximum bouwhoogte van 11 m met een goothoogte van 7 m voor het recreatieappartementsgebouw niet ongebruikelijk in een stedelijke omgeving. Gelet hierop en de hiervoor weergegeven toelichting van de raad over de aard van het beschermingsregime van het dorpsgezicht, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene bebouwing vanuit stedenbouwkundig oogpunt aansluit bij de bestaande bebouwing.
Naar aanleiding van de stelling van [appellant sub 2] dat het voorziene recreatieappartementsgebouw leidt tot een negatieve impact op het aanzicht vanaf het Seinpaalduin op Terschelling en de vuurtoren "De Brandaris" heeft de raad afbeeldingen heeft overgelegd. Uit deze afbeeldingen komt naar voren dat het voorziene appartementsgebouw in geringe mate het zicht vanaf het Seinpaalduin op de haven beïnvloedt en dat het zicht vanaf het Seinpaalduin al door andere bebouwing wordt beperkt.
Nu er geen aanleiding is om te twijfelen aan de representativiteit van deze afbeeldingen ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toegestane maximum bouwhoogte voor het recreatieappartementsgebouw niet leidt tot een te massaal beeld. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toegestane maximum bouwhoogte voor het recreatieappartementsgebouw vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar is. Het betoog faalt.
15. De stichting voert aan dat de raad willekeurig beleid voert. Zij stelt dat de raad voor een vergelijkbare locatie als het B&Y terrein, de locatie van de voormalige Dancing Dellewal (hierna: Dellewal), andere beleidsuitgangspunten hanteert, zoals een lagere maximum nokhoogte en het realiseren van verkoopbare woningen. De stichting stelt dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom zij voor eenzelfde locatie andere beleidsuitgangspunten hanteert.
15.1. De raad stelt dat geen sprake is van gelijke gevallen. Volgens de raad staat op Dellewal andere type bebouwing en ligt deze bebouwing wat meer in het duingebied ten opzichte van de bebouwing op het B&Y terrein. Verder stelt de raad dat gekozen is voor een lagere maximale bouwhoogte op Dellewal, vanwege de zichtlijnen op baai Dellewal.
De stichting heeft deze uiteenzetting van de raad niet weersproken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen. De raad heeft dan ook in redelijkheid kunnen oordelen dat de beleidsuitgangspunten die gelden voor Dellewal niet van toepassing zijn voor het B&Y terrein. Het betoog faalt.
16. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen voeren aan dat de planregels over het begrip ‘peil’ leiden tot rechtsonzekerheid. Zij menen dat voor het plangebied één peil moet worden gehanteerd, namelijk het peil van de toegangsweg aan de Zwarteweg 1. Dit peil bedraagt volgens [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen 6 m boven Normaal Amsterdams Peil.
16.1. De raad is uitgegaan van het bestaande maaiveld als peil. In de planregels is dit vertaald door het peil te koppelen aan de bestaande hoogtes.
De Afdeling is van oordeel dat de formulering in de planregels van het begrip ‘peil’ en de weergave hiervan op de verbeelding eenduidig en duidelijk is. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de planregels van het begrip ‘peil’ leiden tot rechtsonzekerheid. Het betoog faalt.
VNG-brochure
17. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en Paviljoen de Walvis en anderen betogen dat is gehandeld in strijd met de VNG-brochure. Zij betwijfelen daarom of voor de woningen en de recreatieappartementen een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Volgens hen moet tussen het strandpaviljoen van Paviljoen de Walvis en de voorziene woningbouw 30 meter worden aangehouden en is deze afstand ten onrechte niet in acht genomen. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen stellen in dat kader dat in het bestemmingsplan "West-Terschelling, paviljoen De Walvis", dat door de raad is vastgesteld op 26 september 2017, het strandpaviljoen ten onrechte is aangemerkt als Horeca I zoals genoemd in het Horecabeleid Terschelling (hierna: het Horecabeleid). Volgens hen valt het strandpaviljoen onder Horeca II dat betrekking heeft op danscafés en discotheken.
Paviljoen de Walvis en anderen hebben daarnaast ter zitting erop gewezen dat de kortste afstand tussen het bestemmingsvlak van strandpaviljoen uit het bestemmingsplan "West-Terschelling, paviljoen De Walvis" en het bouwvlak van de recreatieappartementen 3,5 m bedraagt, zodat zelfs niet aan de door de raad gehanteerde richtafstand van 10 m wordt voldaan.
17.1. De raad stelt dat de Afdeling in de uitspraak van 15 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL8916, heeft geoordeeld dat het Paviljoen De Walvis vergelijkbaar is met een café dan wel een bar. Volgens de raad geldt voor cafés en bars een richtafstand van 10 m op grond van de VNG-brochure en moet het worden geschaard onder Horeca I in de zin van het Horecabeleid.
De raad heeft blijkens paragraaf 4.4 van de plantoelichting wat betreft de milieuzonering aansluiting gezocht bij de VNG-brochure. De richtafstanden uit de VNG-brochure zijn indicatief voor een goede ruimtelijke ordening. Afwijking van de in deze brochure opgenomen richtafstanden is in beginsel mogelijk, als dat goed wordt gemotiveerd. Het is dus niet zo, zoals [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen aanvoeren, dat per se voldaan moet worden aan de richtafstanden, aldus de raad.
In paragraaf 4.4 van de plantoelichting staat dat het strandpaviljoen is in te delen in de categorie ‘restaurants, cafetaria’s, snackbars, ijssalons met eigen ijsbereiding, viskramen e.d. of cafés en bars. Daarvoor wordt binnen het gebiedstype ‘rustige woonwijk’ voor het aspect geluid een richtafstand van 10 m wordt aanbevolen. De richtafstand wordt gemeten vanaf de bestemmingsgrens van de inrichting tot de gevel van de woning(en). Voor het strandpaviljoen is uitgegaan van het bestemmingsvlak zoals opgenomen in het bestemmingsplan "West-Terschelling, paviljoen De Walvis".
17.2. Gelet op de activiteiten die zijn weergegeven op de website van het strandpaviljoen, acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het strandpaviljoen vergelijkbaar is met een regulier horecabedrijf waar dranken en maaltijden worden verstrekt en daarom het beste te vergelijken is met een bar of een café, waarvoor in de VNG-brochure een richtafstand van 10 m is opgenomen, niet onredelijk.
De Afdeling stelt vast dat de kortste afstand tussen de gevel van de voorziene woningen en het bestemmingsvlak van het strandpaviljoen meer dan 10 m bedraagt, zodat aan de richtafstand van 10 m wordt voldaan.
Over de stelling van [appellant sub 1] en Paviljoen De Walvis en anderen dat wat betreft de recreatieappartementen niet wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m uit de VNG-brochure voor het strandpaviljoen, overweegt de Afdeling het volgende. Vast staat dat de kortste afstand tussen de gevel van de recreatieappartementen en het bestemmingsvlak van het strandpaviljoen 3,5 m bedraagt. De raad heeft erkend dat hiermee niet aan de genoemde richtafstand wordt voldaan. De raad stelt evenwel dat recreatieappartementen niet dezelfde mate van bescherming behoeven als reguliere woningen, gelet op de aard en het gebruik daarvan. De Afdeling acht dit standpunt van de raad niet onredelijk. Daarbij betrekt de Afdeling dat een recreatiewoning geen geluidgevoelig gebouw is in de zin van de Wet geluidhinder en aan recreatiewoningen op grond van het Activiteitenbesluit niet dezelfde mate van bescherming tegen geluidhinder toekomt als aan woning voor permanente bewoning. De Afdeling wijst in dit kader op overweging 9.3 van haar uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3713. In aanmerking genomen dat de horeca-activiteiten van het strandpaviljoen plaatsvinden op een grotere afstand dan de genoemde 3,5 m, namelijk op 7,5 m van de gevel van de recreatieappartementen, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de te realiseren recreatieappartementen is geborgd.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen en recreatieappartementen door het geluid afkomstig van het strandpaviljoen niet op onaanvaardbare wijze zal worden aangetast. Het betoog faalt.
Verkeersaantrekkende werking
18. [appellant sub 2] en de stichting voeren aan dat de komst van de recreatieappartementen leidt tot een aanzienlijke toename van het verkeer. De stichting stelt in dat kader dat de raad een ondeugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de verkeersaantrekkende werking die uitgaat van de voorziene recreatieappartementen en woningen. Gelet hierop twijfelt de stichting aan de conclusie dat sprake is van een beperkte toename van het verkeer als gevolg van het plan.
18.1. Uit paragraaf 4.9 van de plantoelichting blijkt dat voor het bepalen van de verkeersgeneratie als gevolg van het plan aansluiting is gezocht bij de kencijfers in publicatie nr. 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW. Volgens de plantoelichting leidt de komst van 4 woningen en 19 recreatieappartementen tot een toename van 72 voertuigbewegingen per dag. Verder vermeldt de plantoelichting dat vanwege de ligging van het project op een Waddeneiland, de werkelijke verkeersgeneratie, met name wat betreft de recreatieappartementen, aanzienlijk lager zal zijn. Daarbij is verwezen naar het Trendrapport toerisme, waaruit volgens de plantoelichting blijkt dat het gemiddelde autogebruik van toeristen met de bestemming Terschelling lager ligt dan het landelijk gemiddelde. Het plan gaat volgens de plantoelichting dan ook uit van een worst case scenario.
18.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende onderzocht wat de verkeersaantrekkende werking is van de in het plan voorziene recreatieappartementen en woningen. Blijkens paragraaf 4.9 van de plantoelichting is de raad uitgegaan van de kencijfers in publicatie nr. 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW. Dit zijn algemeen aanvaarde normen voor de berekening van verkeerscijfers. [appellant sub 2] en de stichting hebben geen concrete bezwaren tegen de uitgangspunten en de berekening van de verkeersaantrekkende werking aangevoerd. De Afdeling ziet dan ook geen reden voor het oordeel dat de raad niet van de resultaten van de berekening volgens de kencijfers van het CROW heeft mogen uitgaan. Volgens die berekening leidt het plan tot een toename van (maximaal) 72 voertuigbewegingen per dag, wat de raad terecht als een beperkte toename van het autoverkeer beschouwt. Daarbij acht de Afdeling het aannemelijk dat vanwege de ligging van de locatie op een Waddeneiland de werkelijke verkeersgeneratie lager zal zijn dan het landelijk gemiddelde.
De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad vanwege de verkeersaantrekkende werking van de voorziene recreatieappartementen en woningen niet in redelijkheid het plan heeft kunnen vaststellen. Het betoog faalt.
Veiligheid scheepvaart en badgasten
19. [appellant sub 2] voert aan dat de bouw van de recreatieappartementen het zicht vanuit de Brandaris op het Groene Strand belemmert. Dit gaat volgens hem ten koste van de veiligheid voor de scheepvaart en de badgasten daar.
19.1. De raad en het college stellen dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een succesvol beroep van [appellant sub 2] op dit punt.
19.2. Artikel 8:69a, van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaat tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
19.3. Het belang van [appellant sub 2] is erin gelegen te voorkomen dat in de nabijheid van zijn woning woningen en nieuwe recreatieappartementen worden gerealiseerd die zijn woon- en leefklimaat beïnvloeden. De door hem ingeroepen normen voor de veiligheid van de scheepvaart en badgasten strekken niet tot bescherming van dat belang. De Afdeling is van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste daarom in de weg staat aan een vernietiging van de besluiten vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling laat daarom een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond achterwege.
Privacy en uitzicht
20. [appellant sub 2] voert aan dat het realiseren van de reguliere woningen en de recreatieappartementen leidt tot een ernstige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens [appellant sub 2] hebben de bewoners van die woningen vanaf de eerste verdieping, waar de woonkamer komt, rechtstreeks zicht in zijn huis. Verder zal de komst van de woningen volgens [appellant sub 2] leiden tot een verlies van zijn uitzicht op het Seinpaalduin.
20.1. De raad stelt dat door de verticale geleding en terugliggende rooilijn goed zicht op de duin behouden blijft en dat daarmee ook tegemoet is gekomen aan de privacy van omwonenden. De raad heeft er daarbij op gewezen dat tussen de voorgevels van de gebouwen onderling en de voor- en achtergevels van de hoofdgebouwen sprake is van gangbare afstanden.
20.2. De kortste afstand tussen het dichtstbijzijnde bouwvlak van de voorziene woningen en de woning van [appellant sub 2] aan de Westerbuurtstraat 34 bedraagt blijkens de verbeelding ongeveer 16 m. Gezien de situering van de voorziene woningen is aannemelijk dat het plan gevolgen zal hebben voor de privacy en het woongenot van [appellant sub 2] en zijn uitzicht op het Seinpaalduin. Deze gevolgen zijn naar het oordeel van de Afdeling niet zo groot dat de raad daaraan een doorslaggevend gewicht had moeten toekennen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de afstand tussen de woning van [appellant sub 2] en de voorziene woningen niet ongebruikelijk is in een stedelijke omgeving en dat in de ruimtelijke ordening geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de komst van de woningen niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht en de privacy van [appellant sub 2]. Het betoog faalt.
Natuur en milieu
21. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen betogen dat de aan het plan ten grondslag gelegde milieuonderzoeken ontoereikend zijn. Ter zitting heeft [appellant sub 1] betoogd dat het plan leidt tot een negatieve impact op de vogelstand en de biotoop van de zandhagedis.
21.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De raad heeft aan het plan het rapport "Advies Natuurwaarden B&Y terrein" van 31 mei 2017 van BügelHajema (hierna: het advies) ten grondslag gelegd. In dit advies is vermeld dat voor de zandhagedis potentieel een geschikte biotoop aanwezig is in het Seinpaalduin grenzend aan het plangebied en dat het daarom niet uitgesloten is dat de zandhagedis ook in het plangebied kan opduiken. Er is daarom volgens het advies aanvullend onderzoek naar de aanwezigheid van de zandhagedis uitgevoerd. Op basis van dat onderzoek is geconcludeerd dat een populatie van de zandhagedis ontbreekt op het B&Y terrein en in het duingebied tot ruime afstand van het B&Y terrein. Een ontheffing van de Wnb voor de zandhagedis is volgens het advies niet nodig. Over de vogels is gerapporteerd dat tijdens veldbezoeken de boerenzwaluw en de zwarte roodstaart zijn aangetroffen. Verder is vermeld dat verblijfplaatsen van vogels die gebruik maken van een jaarrond beschermde nestplaats niet aanwezig zijn in het plangebied en het plangebied geen hoogwaardig foerageergebied voor vogelsoorten met jaarrond beschermde nesten vormt. In het advies is geconcludeerd dat als gevolg van het plan, al dan niet in cumulatie met andere plannen, geen (significante) negatieve effecten optreden voor in het kader van de Wnb beschermde soorten.
21.2. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen hebben hun stelling dat de aan het plan ten grondslag gelegde milieuonderzoeken ontoereikend zijn niet onderbouwd. Zij hebben geen concrete gegevens overgelegd waaruit volgt dat de bevindingen in het advies zulke leemtes en gebreken in kennis bevat, dat de raad zich hierop niet had mogen baseren. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
Omgevingsvergunning
Redelijke eisen van welstand
22. [appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting betogen dat het bouwplan is vastgesteld in strijd met de redelijke eisen van welstand. De stichting twijfelt in dit kader aan de kwaliteit van de adviezen van de welstandscommissie van 2 juni 2017, 26 juni 2017, 3 augustus 2017 en 5 oktober 2017.
22.1. Artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…];
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…]."
22.2. Volgens vaste rechtspraak mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies gebonden is en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan een welstandsadvies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Dit is alleen anders als het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zulke gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met redelijke eisen van welstand of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld op haar uitspraak van 2 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2747.
22.3. Het college stelt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Daarbij baseert het zich op het positieve welstandsadvies van de welstandscommissie. In de notitie ‘welstand B&Y terrein’ van 19 september 2017 is de conclusie van de welstandscommissie weergegeven. Daarin staat dat de ontwerper erin is geslaagd om een ontwerp te realiseren dat voldoet aan de beleidsintentie voor het waardevol dorpsgebied. Verder staat daarin dat op een aantal aspecten de richtlijnen uit de Welstandsnota Terschelling 2008 op juiste wijze is geïnterpreteerd.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting hebben geen tegenadvies van een deskundige overgelegd ter bestrijding van het welstandsadvies. Ook hebben zij geen concrete bezwaren aangevoerd over de totstandkoming dan wel de inhoud van het welstandsadvies. In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten om tot het oordeel te komen dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Het betoog faalt.
Relatie tot eerdere omgevingsvergunning
23. [appellant sub 1] en Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting wijzen erop dat aan Segesta voor dit terrein al eerder een omgevingsvergunning is verleend, in dat geval voor het oprichten van bedrijfsunits, en dat deze omgevingsvergunning nog in procedure is. Het opnieuw verlenen van een omgevingsvergunning voor hetzelfde terrein getuigt volgens hen van onbehoorlijk bestuur.
23.1. De omstandigheid dat voor het B&Y terrein al eerder een omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten van bedrijfsunits en dat deze vergunning nog in procedure is, vormt geen weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo. Bij het ontbreken van weigeringsgronden op grond van de Wabo, is er geen aanleiding voor het oordeel dat de in dit geding aan de orde zijnde omgevingsvergunning voor het B&Y terrein kan worden geweigerd. Het betoog faalt. Overigens heeft Segesta bericht dat zij geen rechtsmiddelen zal aanwenden tegen een intrekkingsbesluit van de omgevingsvergunning voor de bedrijfsunits, indien de omgevingsvergunning voor de recreatieappartementen en reguliere woningen onherroepelijk is geworden.
Herhaling zienswijze
24. Voor zover [appellant sub 1], Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting in hun beroepschrift verzoeken de inhoud van hun zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de "Zienswijzennota Bestemmingsplan B&Y terrein" is ingegaan op hun zienswijze. [appellant sub 1], Paviljoen de Walvis en anderen en de stichting hebben in hun beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen de bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
25. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van Paviljoen de Walvis en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 3A], [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van Paviljoen de Walvis en anderen voor het overige en de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 4] en Stichting Ons Schellingerland geheel ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Tieleman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
817.