Uitspraak
201704207/1/A1.
Datum uitspraak: 27 juni 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Heemskerk,
2. het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 april 2017 in zaak nr. 16/1722 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant sub 1] omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen voor het vestigen van een ambachtelijke bierbrouwerij aan de [locatie] te Heemskerk.
Bij besluit van 25 februari 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 april 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 februari 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend, waarin hij onder meer een zienswijze op het incidenteel hoger beroep heeft gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2018, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R. Visser, rechtsbijstandverlener te Heiloo, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Offerman en G. Lukken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie] te Heemskerk. Op 2 oktober 2015 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor het vestigen van een ambachtelijke bierbrouwerij in een gedeelte van de op het perceel aanwezige schuur. Bij het besluit van 17 november 2015 heeft het college geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen. Bij het besluit op bezwaar van 25 februari 2016 heeft het college de weigering gehandhaafd.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit op bezwaar vernietigd, omdat het college zich volgens de rechtbank ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag in strijd was met het ten tijde van het nemen van het besluit van 17 november 2015 geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009". Tegen dit deel van de aangevallen uitspraak is het incidenteel hoger beroep van het college gericht. De rechtbank heeft vervolgens bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand blijven. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" gold, waarmee de aanvraag in strijd is. Volgens de rechtbank bestaat geen reden om af te wijken van het uitgangspunt dat bij de heroverweging in bezwaar het op dat moment geldende recht moet worden toegepast en heeft het college in het besluit op bezwaar voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het geen medewerking wilde verlenen aan afwijking van het recent vastgestelde nieuwe bestemmingsplan. Tegen dit deel van de aangevallen uitspraak is het hoger beroep van [appellant sub 1] gericht.
Incidenteel hoger beroep college
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door [appellant sub 1] aangevraagde activiteiten niet in strijd waren met het ten tijde van het nemen van het besluit van 17 november 2015 geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009".
3.1. Op grond van het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" rustte op het perceel van [appellant sub 1] de bestemming "Wonen".
Artikel 15.1.1, aanhef en onder e, van de planregels luidde:
"De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
(…)
e. aan huis verbonden beroepen en bedrijven;"
Artikel 21.1.2 van de planregels luidde:
"Woningen en bijbehorende gebouwen mogen worden gebruikt voor een aan huis verbonden beroep of een aan huis verbonden bedrijf, met dien verstande dat:
a. de woonfunctie in overwegende mate wordt gehandhaafd;
b. 30% van het vloeroppervlak van de woning en bijbehorende bebouwing mag worden aangewend ten behoeve van het aan huis verbonden bedrijf of een aan huis verbonden beroep met een maximum van 45 m2;
c. geen onevenredige nadelige gevolgen voor het woonmilieu ontstaan of kunnen ontstaan;
d. de parkeerbalans in de directe woonomgeving niet onevenredig nadelig mag worden beïnvloed of kan worden beïnvloed;
e. detailhandel slechts is toegestaan voor zover deze beperkt blijft tot een beperkte verkoop en in direct verband staat met het aan huis verbonden beroep of het aan huis verbonden bedrijf."
In artikel 1.7 van de planregels was aan huis verbonden bedrijf gedefinieerd als het beroepsmatig verlenen van diensten c.q. het uitoefenen van ambachtelijke bedrijvigheid door middel van handwerk, waarvan de omvang in een woning met bijbehorende bijgebouwen past en de woonfunctie behouden blijft.
3.2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de door [appellant sub 1] aangevraagde bierbrouwerij voldoet aan de in artikel 21.1.2 van de planregels opgenomen voorwaarden, zodat de aanvraag niet in strijd was met het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009". Het oordeel van de rechtbank dat wordt voldaan aan artikel 21.1.2 is door het college in hoger beroep als zodanig niet bestreden. Het betoog van het college houdt in dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan een toets aan de in artikel 21.1.2 opgenomen voorwaarden niet wordt toegekomen, omdat de aangevraagde bierbrouwerij niet voldoet aan de begripsomschrijving van aan huis verbonden bedrijf in artikel 1.7. De omvang van de aangevraagde bierproductie, 800 liter per maand, het feit dat de bierbrouwerij zich volgens de aanvraag op groothandel zou richten en de mogelijke geuroverlast voor de omgeving maken volgens het college dat de aangevraagde bierbrouwerij niet past in een woning met bijbehorende bijgebouwen en de woonfunctie niet behouden blijft, zodat niet wordt voldaan aan die begripsomschrijving.
Het is op zichzelf juist dat, zoals het college opmerkt, eerst naar de definitie van aan huis verbonden bedrijf in artikel 1.7 moet worden gekeken. Het daarin opgenomen vereiste dat de omvang van een ambachtelijke bedrijvigheid past in een woning met bijbehorende bijgebouwen en de woonfunctie behouden blijft, is echter nader uitgewerkt door middel van de in artikel 21.1.2 opgenomen voorwaarden en deze nadere uitwerking moet uitputtend worden geacht. De door het college voorgestane uitleg van artikel 1.7, waarbij ruimte zou bestaan voor het oordeel dat de omvang niet past in een woning met bijbehorende bijgebouwen en de woonfunctie niet behouden blijft, hoewel aan alle voorwaarden van artikel 21.1.2 wordt voldaan, kan niet worden gevolgd, nu niet valt in te zien dat bij die uitleg nog enige betekenis zou toekomen aan artikel 21.1.2. Nu onbestreden is dat aan de voorwaarden van artikel 21.1.2 wordt voldaan, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de aangevraagde bierbrouwerij niet in strijd was met het ten tijde van het besluit van 17 november 2015 geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009".
Het betoog faalt.
Hoger beroep [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen reden bestaat om af te wijken van het uitgangspunt dat bij de heroverweging in bezwaar het op dat moment geldende recht moet worden toegepast, zodat het college de aanvraag in het besluit op bezwaar terecht heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015".
4.1. Bij de heroverweging in bezwaar op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geldt als hoofdregel dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan aanleiding bestaan om een uitzondering op dit uitgangspunt te maken. Volgens vaste jurisprudentie bestaat in zaken over de verlening van een bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo aanleiding voor een uitzondering, indien ten tijde van de indiening van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en er op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was noch een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee het bouwplan in strijd was. In dat geval moet in het besluit op bezwaar aan het ten tijde van de indiening van de aanvraag geldende bestemmingsplan worden getoetst (zie onder meer de uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741).
4.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar deze jurisprudentie overwogen dat de aanvraag van [appellant sub 1] weliswaar in overeenstemming was met het ten tijde van de indiening daarvan geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009", maar dat ten tijde van die indiening al een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd waarmee de aanvraag in strijd was. Om die reden is volgens de rechtbank niet voldaan aan de voorwaarden voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel dat het recht moet worden toegepast zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar. Het hiertegen gerichte betoog van [appellant sub 1] houdt in dat volgens hem in dit geval, waar geen bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is aangevraagd, voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel niet als voorwaarde hoort te worden gesteld dat ten tijde van de indiening van de aanvraag nog geen ontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd.
4.3. De Afdeling stelt voorop dat de onder 4.1 genoemde jurisprudentie betrekking heeft op de situatie dat een bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is aangevraagd. Anders dan waarvan de rechtbank en [appellant sub 1] uitgaan, mist deze jurisprudentie betekenis voor de thans aan de orde zijnde situatie, waarin de aanvraag geen betrekking heeft op een bouwomgevingsvergunning, maar enkel op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Toetsing van die aanvraag in het besluit op bezwaar van 25 februari 2016 aan het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" had uitsluitend kunnen leiden tot een afwijzing van de aanvraag, omdat onder dat bestemmingsplan geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo was vereist. Die afwijzing had [appellant sub 1] evenwel geen toestemming opgeleverd voor gebruik van zijn perceel voor een ambachtelijke bierbrouwerij in afwijking van het inmiddels in werking getreden nieuwe bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Die toestemming kon op grond van de Wabo uitsluitend worden verkregen met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c. Reeds gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat in het besluit van 25 februari 2016, in afwijking van de hoofdregel dat het recht moet worden toegepast zoals dat geldt ten tijde van het besluit op bezwaar, getoetst had moeten worden aan het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009".
Het betoog faalt.
5. Vaststaat dat een ambachtelijke bierbrouwerij op het perceel van [appellant sub 1] niet in overeenstemming is met de in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" aan dit perceel toegekende bestemming, ook niet als aan huis verbonden bedrijf. Voor zover [appellant sub 1] zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is, kan hij hierin niet worden gevolgd. Het in artikel 44.2 van de planregels opgenomen gebruiksovergangsrecht beschermt alleen gebruik dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Daarvan is in dit geval geen sprake. De stelling van [appellant sub 1] dat de ambachtelijke bierbrouwerij er op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan zou zijn geweest als het college een juist besluit op zijn aanvraag van 2 oktober 2015 had genomen, kan niet leiden tot een andere uitleg van het in artikel 44.2 opgenomen gebruiksovergangsrecht.
6. [appellant sub 1] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Volgens hem heeft de raad van de gemeente Heemskerk een kennelijke vergissing gemaakt door in dat bestemmingsplan een ambachtelijke bierbrouwerij als aan huis verbonden bedrijf op zijn perceel onmogelijk te maken.
6.1. In hetgeen [appellant sub 1] aanvoert, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo had moeten verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015". Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 25 februari 2016 in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet wenselijk is dat kort na vaststelling van een nieuw bestemmingsplan door de gemeenteraad, waarin de mogelijkheid van vestiging van een ambachtelijke bierbrouwerij op het perceel uitdrukkelijk is uitgesloten, een omgevingsvergunning voor afwijking van dat bestemmingsplan wordt verleend. De stelling van [appellant sub 1] dat de gemeenteraad een kennelijke vergissing heeft gemaakt door in het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied 2015" een ambachtelijke bierbrouwerij op zijn perceel als aan huis verbonden bedrijf onmogelijk te maken, kan niet tot een ander oordeel leiden. Daargelaten dat hij in zoverre had kunnen en moeten opkomen tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan, bestaat er geen reden om te oordelen dat sprake is geweest van een kennelijke vergissing.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop zij rust, te worden bevestigd.
8. Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de door [appellant sub 1] in verband met het incidenteel hoger beroep van het college gemaakte proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het incidenteel hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2018
462.