Uitspraak
201604610/1/A2.
Datum uitspraak: 22 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Clonlara School, gevestigd te Ann Arbor, Michigan (Verenigde Staten van Amerika),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 april 2016 in zaak nr. 15/9265 in het geding tussen:
de Clonlara School
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van de Clonlara School om een aanwijzing als school, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdeel b, aanhef en onder 4, (hierna: een B4-school) van de Leerplichtwet 1969 (hierna: de Leerplichtwet) afgewezen.
Bij besluit van 22 oktober 2015 heeft de staatssecretaris het door de Clonlara School daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2016 heeft de rechtbank het door de Clonlara School daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Clonlara School hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Clonlara School heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2016, waar de Clonlara School, vertegenwoordigd door C. Montgomery Nicol en drs. P.J. van Zuidam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. Dolman, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. De Clonlara School, een van oorsprong Amerikaanse particuliere school, biedt onderwijs aan aan kinderen in de leeftijd van 5 tot 18 jaar. Het onderwijs kan worden gevolgd op de campus van de Clonlara School in Ann Arbor, Michigan (VS), maar ouders kunnen hun kinderen ook inschrijven voor een ‘Off-Campus’ programma of een ‘Online’ programma. Door deze programma’s kunnen kinderen over de hele wereld onderwijs volgen aan de Clonlara School. Uitgangspunt bij het ‘Online’ programma is dat de Clonlara School de inhoud van het onderwijs bepaalt en de ouders van de leerlingen daarbij een ondersteunende rol hebben. Uitgangspunt bij het ‘Off-Campus’ programma is dat de ouders in overleg met een onderwijsadviseur het onderwijsprogramma voor hun kind vaststellen en dit onderwijs zelf, thuis, geven. De Clonlara School heeft dependances in verschillende landen, waaronder Duitsland, Hongarije en Spanje.
3. De Clonlara School wil in Nederland een internationale school oprichten. Zij heeft daarom de staatssecretaris verzocht om een aanwijzing als B4-school. De staatssecretaris heeft aan de afwijzing van dit verzoek ten grondslag gelegd dat het onderwijs, het ‘Off-Campus’ programma, dat de Clonlara School in Nederland wil aanbieden niet voldoet aan de vereisten van de Leerplichtwet en de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO). In deze wetten is bepaald dat een leerplichtig kind de school waaraan het staat ingeschreven geregeld bezoekt en dat onderwijs alleen mag worden gegeven door daartoe gekwalificeerde leerkrachten. Nu het onderwijs dat de Clonlara School wil aanbieden niet in een fysieke school door voor lesgeven gekwalificeerde docenten wordt gegeven, maar thuis door de ouders van de leerlingen zelf, is aan deze vereisten niet voldaan, aldus de staatssecretaris.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
Hoger beroep
4. De Clonlara School kan zich met dit oordeel niet verenigen. Volgens de Clonlara School heeft de rechtbank allereerst miskend dat haar verzoek om een aanwijzing als B4-school niet had mogen worden getoetst aan de bepalingen van de Leerplichtwet en de WPO. In dat kader voert zij aan dat uit de Regeling aanwijzing internationale en buitenlandse scholen (hierna: de Regeling) volgt dat een bewijs van toezicht van een internationale accreditatieorganisatie voldoende is om aangewezen te worden als een B4-school. Nu zij dat bewijs heeft, had de staatssecretaris haar verzoek niet mogen afwijzen, aldus de Clonlara School.
Voor zover het verzoek wel mag worden getoetst aan de Leerplichtwet en de WPO voert de Clonlara School aan, dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat schoolonderwijs niet aan het eigen woonadres van de leerlingen plaats zou kunnen of mogen vinden, zodat geen sprake kan zijn van ‘geregeld bezoek’ aan een school als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet. Er zijn immers gevallen waarbij kinderen en hun ouders op de locatie wonen waar ook de school is gevestigd. Bovendien is het niet aan de rechtbank of de staatssecretaris om te controleren of is voldaan aan het criterium ‘geregeld bezoek’ aan een school, maar aan de leerplichtambtenaren van de gemeenten, aldus de Clonlara School. Tevens voert de Clonlara School aan dat de staatssecretaris er ten onrechte van uit is gegaan dat de WPO in zijn geheel, in plaats van slechts gedeeltelijk, op de Clonlara School van toepassing is, omdat kinderen met een Nederlandse nationaliteit niet worden uitgesloten van de school. Het is bovendien niet aan de staatssecretaris, maar aan de Inspectie van het Onderwijs om te controleren of de Clonlara School voldoet aan de op haar van toepassing zijnde bepalingen uit de WPO, zodat de staatssecretaris haar aanvraag ook in zoverre niet aan de bepalingen in de WPO had mogen toetsen, aldus de Clonlara School.
4.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Clonlara School niet alleen een bewijs van toezicht van een internationale accreditatieorganisatie, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Regeling, dient te hebben, maar dat zij ook aan de bepalingen in de Leerplichtwet dient te voldoen om als B4-school te kunnen worden aangewezen. In dit kader is van belang dat de bevoegdheid tot aanwijzing als B4-school is neergelegd in en plaatsvindt binnen het kader van de Leerplichtwet. Hieruit vloeit voort dat een aanwijzing als school als bedoeld in de Leerplichtwet alleen mogelijk is indien aan de betreffende instelling de leerplicht kan worden vervuld. Dat in een ministeriële regeling nadere voorwaarden voor de aanwijzing zijn neergelegd kan niet afdoen aan de in formele wetgeving neergelegde eisen.
4.2. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht de vraag heeft beantwoord of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de Clonlara School de leerplicht niet kan worden vervuld. Uit artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet vloeit voort dat de leerplicht wordt vervuld indien de jongere staat ingeschreven als leerling van een school en hij deze school na inschrijving geregeld bezoekt.
4.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de leerplicht aan de Clonlara School niet kan worden vervuld. In dit kader is het volgende van belang.
In de toelichting bij het voorstel van de Leerplichtwet 1969, waarin oorspronkelijk was neergelegd dat ouders die hun kind huisonderwijs gaven of lieten geven vrijstelling konden krijgen van de verplichting om aan de leerplicht te voldoen, was opgemerkt dat de ouders het kind bij huisonderwijs niet buiten het gezin hoefden te plaatsen (Kamerstukken II, 1967, 9039, nr. 3, blz. 7). De wetgever heeft uiteindelijk gemeend dat de mogelijkheid van huisonderwijs gemist kon worden en het huisonderwijs als vrijstellingsgrond laten vervallen. Reden hiervoor was onder meer dat de daarbij betrokken kinderen in dat geval de schoolgemeenschap zouden missen en het huisonderwijs geen adequaat onderwijs werd geacht (Kamerstukken I, 1967-1968, 9039, nr. 94, blz. 2).
Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Leerplichtwet kan de leerplicht aldus slechts worden vervuld aan een school die een van de privésfeer te onderscheiden gemeenschap vormt en waar tussen leerlingen onderling interactie plaats kan vinden. In de onderwijsvisie van de Clonlara School is van een dergelijke van de privésfeer te onderscheiden gemeenschap geen sprake, nu de leerling thuis van zijn eigen ouders les krijgt en hierbij geen interactie mogelijk is met andere leerlingen. Dit betekent dat de leerling de leerplicht niet aan de Clonlara School kan vervullen, zodat de staatssecretaris het verzoek van de Clonlara School terecht heeft afgewezen.
Het betoog faalt in zoverre.
4.4. Aangezien uit artikel 7 van Pro de WPO voortvloeit dat de WPO van toepassing is op alle scholen die (tevens) bestemd zijn voor kinderen met de Nederlandse nationaliteit en de Clonlara School in haar verzoek uitdrukkelijk heeft aangegeven ook Nederlandse kinderen toe te willen laten, mocht de staatssecretaris bij zijn beoordeling tevens betrekken of de Clonlara School aan Titel I van de WPO kan voldoen. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit niet het geval is, nu het onderwijs niet wordt gegeven door daartoe gekwalificeerde leerkrachten als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WPO, maar door niet gekwalificeerde ouders.
Het betoog faalt ook in zoverre.
5. Zoals hiervoor is overwogen is de Clonlara School geen school waaraan de leerplicht kan worden vervuld. Het betoog van de Clonlara School dat de rechtbank het onderwijs dat zij aanbiedt ten onrechte als virtueel onderwijs en thuisonderwijs heeft aangemerkt, kan, wat daar verder ook van zij, niet tot een ander oordeel leiden. Dit betoog faalt reeds daarom.
6. Ook het betoog van de Clonlara School dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door andere onderwijsinstellingen die in een woning zijn gevestigd wel als scholen in de zin van de Leerplichtwet aan te wijzen, kan niet slagen. De Clonlara School heeft niet aannemelijk gemaakt, dat in die gevallen geen sprake is van een van de privésfeer te onderscheiden gemeenschap zodat de leerplicht er niet kan worden vervuld. De staatssecretaris heeft in dit verband ter zitting te kennen heeft gegeven dat een reeds gegeven aanwijzing wordt ingetrokken indien alsnog blijkt dat op die grond aan de aangewezen school de leerplicht niet kan worden vervuld.
7. De Clonlara School betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijzing van haar verzoek om als B4-school te worden aangewezen in strijd is met de vrijheid van onderwijs als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van de Grondwet, nu aan haar eisen worden opgelegd waarin de Regeling niet voorziet.
7.1. De in artikel 23 van Pro de Grondwet gewaarborgde vrijheid van onderwijs staat er niet aan in de weg dat de wetgever minimumvoorwaarden van organisatorische en kwalitatieve aard aan onderwijsinstellingen kan stellen waaraan voldaan moet worden willen zij bevoegd zijn om basisonderwijs te geven en diploma’s te verstrekken. Dergelijke voorwaarden zijn onder meer dat sprake moet zijn van een school waaraan de leerplicht kan worden vervuld en dat het onderwijs wordt gegeven door daartoe bevoegde leerkrachten. Nu, zoals hiervoor onder 4.3 en 4.4 is overwogen, de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Clonlara School niet aan deze voorwaarden voldoet, is de afwijzing van het verzoek niet in strijd met de vrijheid van onderwijs.
Het betoog faalt.
8. De Clonlara School betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris haar verzoek tevens als een verzoek om een aanwijzing als buitenlandse school had moeten aanmerken, nu uit de Regeling niet blijkt dat dit onderscheid in de aanvraag moet worden gemaakt. Nu op een buitenlandse school geen Nederlandse kinderen mogen worden toegelaten, gelden de bepalingen van de WPO niet en had de aanwijzing moeten plaatsvinden, aldus de Clonlara School.
8.1. Dit betoog faalt. De Clonlara School gaat er met dit betoog aan voorbij dat zij zelf in de aanvraag uitdrukkelijk heeft aangegeven ook open te staan voor kinderen met de Nederlandse nationaliteit, zodat de staatssecretaris hiervan mocht uitgaan. Bovendien miskent zij met dit betoog dat de leerplicht geldt voor alle kinderen vanaf 5 jaar die zich in Nederland bevinden. Dit betekent dat ook aan een buitenlandse school de leerplicht moet kunnen worden vervuld om deze te kunnen aanwijzen als school in de zin van de Leerplichtwet. Nu, zoals hiervoor onder 4.3 is overwogen, aan de Clonlara School de leerplicht niet kan worden vervuld, had ook een verzoek om als buitenlandse school te worden aangewezen moeten worden afgewezen.
Conclusie
9. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris het verzoek van de Clonlara School om als B4-school te worden aangewezen terecht heeft afgewezen. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Slump w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2017
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER
GRONDWET
Artikel 23:
(…)
2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
(…)
LEERPLICHTWET 1969
Artikel 1:
Deze wet verstaat onder:
(…)
b. "school":
1. een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere basisschool, speciale school voor basisonderwijs, school voor speciaal onderwijs, voortgezet speciaal onderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of dagschool voor voortgezet onderwijs, dan wel een openbare of een uit de openbare kas bekostigde bijzondere instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs;
2. een ingevolge artikel 56 van Pro de Wet op het voortgezet onderwijs aangewezen bijzondere dagschool voor voortgezet onderwijs;
3. een andere dagschool die wat de inrichting van het onderwijs betreft, overeenkomt met de criteria, bedoeld in artikel 1a1, en wat de bevoegdheden van de leraren betreft, overeenkomt met een of meer van de onder 1 bedoelde scholen;
4. een andere krachtens artikel 1a, eerste lid, voor de toepassing van deze wet als school aangewezen onderwijsinstelling;
(…)
Artikel 1a:
1. Bij ministeriële regeling dan wel bij beschikking van Onze minister kunnen onderwijsinstellingen dan wel groepen daarvan worden aangewezen als school als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 4. Aan de aanwijzing kunnen voorwaarden worden verbonden.
(…)
Artikel 2:
1. Degene die het gezag over een jongere uitoefent, en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, zijn verplicht overeenkomstig de bepalingen van deze wet te zorgen, dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt. Bij de inschrijving wordt een van overheidswege verstrekt document of een bewijs van uitschrijving van een andere school overgelegd waarop de gegevens van de jongere betreffende zijn geslachtsnaam, voorletters, geboortedatum, geslacht en burgerservicenummer of bij gebreke daarvan zo mogelijk zijn onderwijsnummer zijn vermeld. Indien de in de eerste volzin bedoelde personen bij de inschrijving aannemelijk hebben gemaakt dat zij geen burgerservicenummer of onderwijsnummer van de jongere kunnen overleggen, leggen zij het burgerservicenummer of onderwijsnummer van de jongere over aan de school zodra zij daarvan kennis hebben verkregen.
(…)
Artikel 4:
(…)
2. Het schoolbezoek vindt geregeld plaats, zolang geen les of praktijktijd wordt verzuimd.
WET OP HET PRIMAIR ONDERWIJS
Artikel 1:
In deze wet wordt verstaan onder:
(…)
school: een basisschool of een speciale school voor basisonderwijs, tenzij het tegendeel blijkt;
basisschool: een school waar basisonderwijs wordt gegeven, niet zijnde een speciale school voor basisonderwijs;
(…)
Artikel 3:
1. Schoolonderwijs mag, onverminderd het derde lid, slechts worden gegeven door degene die:
a. in het bezit is van een verklaring omtrent het gedrag, afgegeven volgens de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens,
b. in het bezit is van:
1°. een getuigschrift, afgegeven krachtens de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, waaruit blijkt dat ten aanzien van dat onderwijs of ten aanzien van een of meer bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen daartoe behorende onderwijsactiviteiten als bedoeld in artikel 9 is Pro voldaan aan de bekwaamheidseisen die zijn vastgesteld krachtens artikel 32a, eerste lid, van deze wet, of krachtens artikel 36, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs, of
2°. een erkenning van beroepskwalificaties als bedoeld in artikel 5 van Pro de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties, verleend ten aanzien van het onderwijs dat betrokkene zal geven, of
3°. een geschiktheidsverklaring als bedoeld in artikel 176b, en
c. niet krachtens rechterlijke uitspraak van het geven van onderwijs is uitgesloten.
(…)
Artikel 7:
1. Deze wet is niet van toepassing op scholen die uitsluitend bestemd zijn voor kinderen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben.
2. Bij twijfel of op een school het eerste lid van toepassing is, besluit de Kroon, de Raad van State gehoord.
REGELING AANWIJZING INTERNATIONALE EN BUITENLANDSE SCHOLEN
De in artikel 1a, eerste lid, van de Lpw 1969 bedoelde ministeriële regeling is de Regeling aanwijzing internationale en buitenlandse scholen.
Artikel 2:
Een aanvraag tot aanwijzing in de zin van artikel 1a van de Lpw 1969 wordt ingediend door het bevoegd gezag.
Artikel 3:
1. Een aanvraag tot aanwijzing wordt schriftelijk en in de Nederlandse of Engelse taal ingediend bij DUO, Postbus 606, 2700 ML, Zoetermeer.
2. Met de aanvraag tot aanwijzing wordt het bewijs van toezicht, bedoeld in artikel 4, meegezonden.
Artikel 4:
De school legt een in de Nederlandse of Engelse taal opgesteld bewijs over van een internationale accreditatieorganisatie die is opgenomen in bijlage 1, of van de autoriteiten van het desbetreffende land, dat de school onder haar of hun toezicht staat.