Uitspraak
201701376/1/A1.
Datum uitspraak: 27 december 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Recycling Netwerk van Eco-Eco, European Coalition of Environmental and Consumer Organisations, Stichting voor milieuverantwoorde produkten en verpakkingen (kortweg Recycling Netwerk)", gevestigd te Emst, gemeente Epe,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de staatssecretaris een verzoek van Recycling Netwerk om handhavend optreden jegens Stichting Afvalfonds Verpakkingen (hierna: Afvalfonds), wegens het niet voldoen aan de in artikel 6, tweede lid, van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (hierna: het Bbv) opgenomen recyclingnorm voor glazen verpakkingen, afgewezen.
Recycling Netwerk heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De staatssecretaris heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de Afdeling.
Afvalfonds heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Recycling Netwerk heeft een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 november 2017, waar Recycling Netwerk, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, vergezeld door [gemachtigde], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, vergezeld door drs. H.M.L. de Louw, en Afvalfonds, vertegenwoordigd door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, vergezeld door mr. G.H.M. Ehrismann en S. Noordhoek, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Recycling Netwerk heeft bij brief van 9 augustus 2016 verzocht om oplegging van een last onder dwangsom aan Afvalfonds om te bewerkstelligen dat in de jaren 2016 en 2017 wordt voldaan aan de in artikel 6, tweede lid, van het Bbv opgenomen recyclingnorm voor glazen verpakkingen (hierna: de recyclingnorm). De staatssecretaris heeft dit verzoek bij het besluit van 27 oktober 2016 afgewezen.
2. Het handhavingsverzoek van 9 augustus 2016 is uitdrukkelijk beperkt tot de jaren 2016 en 2017 en ziet niet mede op de jaren daarna. Het feit dat Recycling Netwerk inmiddels een handhavingsverzoek heeft gedaan voor de jaren 2018 en 2019 bevestigt dit. Niet in geschil is dat bij een vernietiging door de Afdeling van het besluit van 27 oktober 2016 niet alsnog een last onder dwangsom voor de jaren 2016 en 2017 zal kunnen worden opgelegd. Anders dan Afvalfonds ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, betekent dit echter niet dat Recycling Netwerk geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. De rechtsvragen die in deze beroepsprocedure door Recycling Netwerk aan de orde zijn gesteld, kunnen ook aan de orde zijn in de handhavingsprocedure met betrekking tot de jaren 2018 en 2019, zodat Recycling Netwerk om die reden nog steeds belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Dat, zoals Afvalfonds heeft gesteld, de recyclingactiviteiten en -resultaten in het ene jaar niet dezelfde zijn als in het andere jaar, doet er niet aan af dat dezelfde rechtsvragen aan de orde kunnen zijn.
3. Artikel 6, tweede lid, van het Bbv luidt:
"De producent of importeur draagt er zorg voor dat per kalenderjaar, van het totaal van de door hem in Nederland in dat kalenderjaar in de handel gebrachte verpakkingen en van de door hem ingevoerde verpakkingen waarvan hij zich in dat kalenderjaar heeft ontdaan:
[…]
c. van de overige materiaalsoorten ten minste de volgende gewichtspercentages worden gerecycled:
1°. 90 gewichtsprocent van glazen verpakkingen,
[…]."
Artikel 9 luidt Pro:
"1. De producenten en importeurs kunnen gezamenlijk uitvoering geven aan de verplichtingen, bedoeld in de artikelen 5, 6, eerste, tweede en vierde lid, 7 en 8, eerste lid.
2. Indien aan het eerste lid is voldaan, zijn in de eerste lid bedoelde verplichtingen niet van toepassing op:
a. een producent of importeur die de afvalbeheersbijdrage overeenkomstig de op grond van artikel 15.36, eerste lid, van de wet, algemeen verbindend verklaarde overeenkomst inzake verpakkingen afdraagt aan een daarbij genoemde rechtspersoon;
[…]
3. In gevallen waarin het tweede lid van toepassing is, berusten de verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, op de rechtspersoon aan wie de afvalbeheersbijdrage, bedoeld in het tweede lid, wordt afgedragen."
4. Vaststaat dat Afvalfonds een rechtspersoon is als bedoeld in artikel 9, derde lid, van het Bbv, zodat de verplichting om te voldoen aan de recyclingnorm op haar rust. Vaststaat verder dat Afvalfonds in de jaren 2013 tot en met 2015 niet aan de recyclingnorm heeft voldaan. Dit betekent dat de staatssecretaris ten tijde van het nemen van het besluit van 27 oktober 2016 bevoegd was handhavend jegens Afvalfonds op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. In het besluit van 27 oktober 2016 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat zich bijzondere omstandigheden voordoen, die maken dat van handhavend optreden hoort te worden afgezien. In dat verband heeft de staatssecretaris in de eerste plaats overwogen dat Afvalfonds voor het voldoen aan de recyclingnorm zeer afhankelijk is van derden, van gemeenten wat betreft het opzetten van een systeem van gescheiden inzameling van glas, van burgers wat betreft het daadwerkelijk gescheiden aanbieden van glas en van afvalbedrijven wat betreft nascheiding van niet gescheiden ingezameld glas. Omdat Afvalfonds voorts naar aanleiding van een waarschuwing in 2013, toen de verplichting om aan de recyclingnorm te voldoen op haar kwam te rusten, stappen heeft gezet om het recyclingpercentage te verbeteren, de recyclingresultaten sindsdien ook zijn verbeterd en Afvalfonds ten tijde van het nemen van het besluit van 27 oktober 2016 bovendien voldeed aan een bij brief van 28 april 2016 gegeven ‘manende’ waarschuwing om binnen twee maanden te komen met een plan van aanpak, gericht op het uiterlijk in 2018 voldoen aan de recyclingnorm, heeft de staatssecretaris het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig geacht.
7. Recycling Netwerk betwist dat het opleggen van een last onder dwangsom onevenredig is. Volgens Recycling Netwerk is de afhankelijkheid van Afvalfonds van derden inherent aan de in het Bbv opgenomen regeling en kan die afhankelijkheid daarom geen bijzondere omstandigheid vormen om van handhaving jegens Afvalfonds af te zien. De staatssecretaris gaat er volgens Recycling Netwerk bovendien ten onrechte van uit dat Afvalfonds alles doet wat redelijkerwijs van haar gevergd kan worden. In dat verband stelt Recycling Netwerk dat Afvalfonds op grond van de algemeen verbindend verklaarde ‘Afvalbeheersbijdrageovereenkomst Verpakkingen’ (hierna: de ABBO) vrijwel alle denkbare maatregelen kan treffen en de kosten daarvan via de door haar vast te stellen afvalbeheersbijdrage kan doorberekenen aan de deelnemende producenten en importeurs. Recycling Netwerk voert verder aan dat het volstaan met een ‘manende’ waarschuwing niet in overeenstemming is met wet- en regelgeving, de beginselplicht tot handhaving en het in de Interventieladder van de ILT neergelegde handhavingsbeleid (hierna: de Interventieladder).
7.1. De Afdeling stelt vast dat blijkens de door partijen genoemde cijfers de behaalde recyclingpercentages voor glazen verpakkingen in de jaren 2013 tot en met 2015 ten minste 7% onder de recyclingnorm van 90% hebben gelegen. De stelling van Recycling Netwerk dat Afvalfonds op grond van de ABBO de kosten van elke denkbare maatregel via de afvalbeheersbijdrage kan doorberekenen aan de producenten en importeurs van glazen verpakkingen, daargelaten of deze stelling juist is, laat onverlet dat Afvalfonds voor het treffen van een maatregel afhankelijk blijft van de medewerking van derden. De staatssecretaris is er bij het nemen van het besluit van 27 oktober 2016 terecht van uitgegaan dat het, gezien die percentages en de afhankelijkheid van Afvalfonds van derden, niet aannemelijk was dat Afvalfonds in 2016 en/of 2017 wel zou kunnen voldoen aan de recyclingnorm van 90%. De staatssecretaris heeft gelet daarop terecht afgezien van het opleggen van een last onder dwangsom, inhoudende de verplichting om in 2016 en/of 2017 aan die norm te voldoen. Dat, zoals Recycling Netwerk op zichzelf terecht opmerkt, de afhankelijkheid van Afvalfonds van derden inherent is aan de in het Bbv opgenomen regeling, kan niet tot een ander oordeel leiden. Een last onder dwangsom mag niet worden opgelegd wanneer aannemelijk is dat de overtreder het niet in zijn macht heeft om aan die last te voldoen.
7.2. De staatssecretaris heeft naar het oordeel van de Afdeling echter niet deugdelijk gemotiveerd waarom bij het besluit van 27 oktober 2016 is afgezien van een last onder dwangsom, strekkende tot het treffen, dan wel onderzoeken van concrete maatregelen waarmee in 2016 en/of 2017 de recyclingnorm van 90% dichter benaderd kon worden dan in de voorafgaande jaren. De staatssecretaris heeft volstaan met een waarschuwing, terwijl hij deze al in 2013 had gegeven. Dat Afvalfonds sinds 2013 stappen heeft gezet om het recyclingpercentage te verbeteren, vormde op zichzelf beschouwd geen bijzondere omstandigheid om af te zien van handhavend optreden in de vorm van een last onder dwangsom. Ditzelfde geldt voor het feit dat Afvalfonds naar aanleiding van de bij brief van 28 april 2016 gegeven waarschuwing een plan van aanpak heeft overgelegd met als doel uiterlijk in 2018 te voldoen aan de recyclingnorm. Anders dan waarvan de staatssecretaris in zoverre uitgaat, volgt uit de door hem genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3064, niet dat hij met toepassing van de Interventieladder vrijelijk kan kiezen tussen een waarschuwing of een last onder dwangsom. De uitspraak van 16 november 2016 ziet op een situatie waarin het bestuursorgaan juist had gekozen voor een last onder dwangsom, terwijl volgens de Interventieladder ook voor een waarschuwing gekozen had kunnen worden. Die keuze was niet in strijd met de Interventieladder en behoefde geen motivering in het licht van de beginselplicht tot handhaving. In dit geval, waarin Afvalfonds al sinds 2013 niet voldoet aan de recyclingnorm, kon de staatssecretaris niet met een algemene verwijzing naar de Interventieladder kiezen voor een waarschuwing in plaats van een last onder dwangsom. De staatssecretaris heeft ook overigens geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die het oordeel rechtvaardigen dat het opleggen van een last onder dwangsom, strekkende tot het treffen, dan wel onderzoeken van concrete maatregelen waarmee in 2016 en/of 2017 de recyclingnorm dichter benaderd kon worden, onevenredig was.
Het betoog slaagt.
8. Het beroep is gegrond. Het besluit van 27 oktober 2016 dient wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel, nu vaststaat dat niet alsnog handhavend kan worden opgetreden met betrekking tot de jaren 2016 en 2017, bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 27 oktober 2016 geheel in stand blijven. Dit betekent dat de staatssecretaris niet opnieuw hoeft te beslissen op het handhavingsverzoek van Recycling Netwerk van 9 augustus 2016.
9. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 27 oktober 2016, kenmerk 52658;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Recycling Netwerk in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Recycling Netwerk het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Van Grinsven
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 december 2017
462.