Uitspraak
201607484/1/A1.
Datum uitspraak: 1 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Leimuiden, gemeente Kaag en Braassem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2016 in zaak nr. 16/843 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2015 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het vergroten van de woning aan de [locatie] te Leimuiden (hierna: het perceel) te verlenen.
Bij besluit van 1 februari 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 augustus 2016 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2016 vernietigd, het besluit van 7 april 2015 herroepen en dat besluit ingetrokken en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft op 2 mei 2017 opnieuw op de aanvraag van [appellant] beslist en wederom de omgevingsvergunning voor het vergroten van de woning op het perceel geweigerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.C.J. Dekkers, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw en mr. I.H. van Maarschalkerwaart, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 20 augustus 1987 is aan [appellant] vergunning verleend voor het oprichten van een agrarische bedrijfswoning met een inhoud van ongeveer 698 m3 op het perceel. Blijkens dat besluit is het voorste deel van dat gebouw ingericht als zelfstandige woonruimte voor een rustende boer.
Het bouwplan voorziet in een vergroting van het voorste deel van de bestaande bedrijfswoning op het perceel. De inhoud van het achterste deel van de woning blijft ten opzichte van de in 1987 vergunde situatie gelijk. Het voorste en het achterste deel van de woning hebben na uitvoering van het bouwplan ieder nagenoeg dezelfde inhoudsmaat. De woning heeft volgens de aanvraag na uitvoering van het bouwplan een inhoud van in totaal 825 m3. Nu hiermee de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude" (hierna: het bestemmingsplan) opgenomen maximale inhoudsmaat van 750 m3 voor een bedrijfswoning wordt overschreden, is in de aanvraag verzocht toepassing te geven aan artikel 12, eerste lid, van de planregels van dat bestemmingsplan op grond waarvan van de in het bestemmingsplan opgenomen maten met ten hoogste 10% kan worden afgeweken. Met toepassing van dit artikel voldoet het bouwplan volgens de aanvraag aan de maximale inhoudsmaat die ingevolge het bestemmingsplan in dat geval is toegestaan, zijnde 825 m3. Blijkens de aanvraag en de daarop gegeven toelichting is, zoals de rechtbank heeft vastgesteld, de uitbreiding bedoeld voor bewoning van een tweede arbeidskracht.
2. Aan het besluit van 7 april 2015 tot weigering van de gevraagde omgevingsvergunning voor het vergroten van de woning op het perceel heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag niet past binnen het bestemmingsplan, omdat met het bouwplan de maximale inhoudsmaat van 750 m3 voor een bedrijfswoning wordt overschreden. Volgens het college kan geen gebruik worden gemaakt van de in de artikelen 12 en 35 van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheden tot afwijken ervan, omdat niet wordt voldaan aan de voorschriften 5 en 9 bij de in artikel 35 van Pro de planregels opgenomen tabel 1 (hierna kortheidshalve aangeduid als: artikel 35, tabel 1, voorschrift 5 dan wel voorschrift 9). Daartoe wijst het college erop dat in de woning reeds een huisvestingsmogelijkheid van meer dan 150 m3 voor een rustende boer is gecreëerd en de ingevolge artikel 35, tabel 1, voorschrift 9, toegestane inhoud van maximaal 750 m3 wordt overschreden tot 825 m3. Op grond van artikel 12 van Pro de planregels is het college weliswaar bevoegd af te wijken van de maximaal toegestane inhoud, nu de overschrijding daarvan niet meer dan 10% bedraagt, maar het college is niet bereid daaraan mee te werken. Volgens het college is de aanvraag in strijd met het "Afwijkingenbeleid ruimtelijke ordening" (hierna: het Afwijkingenbeleid), waarin is bepaald dat de algemene afwijkingsbevoegdheid niet wordt gebruikt voor het uitbreiden van een bouwwerk enkel ten behoeve van vergroting van het gebruiksgenot, hetgeen hier volgens het college het geval is. Het college heeft de reguliere voorbereidingsprocedure op het besluit van toepassing geacht.
3. In het besluit op bezwaar van 1 februari 2016 heeft het college zich naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] dat een vergunning van rechtswege is verleend, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een omgevingsvergunning van rechtswege. Het bouwplan past volgens het college niet binnen de reikwijdte van de in de artikelen 12 en 35 van de planregels opgenomen afwijkingsmogelijkheden, omdat de extra woonruimte voor een tweede arbeidskracht maximaal 150 m3 van de totale bedrijfswoning mag bedragen en voorts de aanvraag, waarbij gesteld wordt gebruik te worden gemaakt van de in artikel 12 van Pro de planregels opgenomen 10% regeling, gezien de bouwtekening, niet ziet op een bedrijfswoning met een woondeel voor een tweede agrariër maar ziet op een aanvraag voor twee gelijkwaardige zelfstandige bedrijfswoningen, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college is ten onrechte de zogeheten reguliere in plaats van de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd en is gelet hierop geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich in de woning van [appellant] reeds een woonruimte ten behoeve van een rustende boer bevindt en deze de maximaal toegestane inhoud van 150 m3, zoals opgenomen in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, van de planregels, overschrijdt. Hierdoor is afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 35 van Pro de planregels niet mogelijk. Nu reeds op grond van dat artikel van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, kan de algemene vrijstellingsbevoegdheid van artikel 12 van Pro de planregels, gelet op het bepaalde in het eerste lid van dat artikel, niet van toepassing zijn. Voorts voorziet het bouwplan volgens de rechtbank in een uitbreiding van een woonruimte ten behoeve van een tweede arbeidskracht waarbij na verbouwing twee nagenoeg gelijkwaardige en zelfstandige woonruimtes van beide ongeveer dezelfde inhoud zijn gerealiseerd. Gelet hierop kan niet worden volgehouden dat in dat geval slechts sprake is van één woning. Dit betekent volgens de rechtbank dat de gevraagde omgevingsvergunning niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o en 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan worden verleend. Vergunning kan slechts worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo, zodat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op de aanvraag van [appellant]. Volgens de rechtbank is dan ook geen vergunning van rechtswege verleend. De omstandigheid dat het college aanvankelijk uit de aanvraag heeft afgeleid dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, maakt het vorenstaande niet anders, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
5. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De gronden van het hoger beroep
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat van rechtswege vergunning is verleend. Volgens hem valt de door hem aangevraagde omgevingsvergunning binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid tot afwijking daarvan, zodat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Hij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat, nu artikel 35 van Pro de planregels, dat een specifieke bevoegdheid tot afwijken van het bestemmingsplan kent, toepassing mist, de toepassing van artikel 12 van Pro de planregels, waarin een algemene bevoegdheid tot afwijken van het bestemmingsplan is opgenomen, niet is uitgesloten. Aan de toepassing van artikel 12 zijn Pro geen eisen gesteld. De in dat artikel opgenomen beperking "tenzij op grond van hoofdstuk III en IV ter zake reeds vrijstelling kan worden verleend" is in dit geval niet aan de orde, omdat de voor een rustende boer of tweede arbeidskracht geschikte woonruimte reeds is vergund voor de inwerkingtreding van het bestemmingplan en daarbij derhalve geen gebruik is gemaakt van de in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, van het bestemmingsplan neergelegde bevoegdheid. Overigens stelt hij dat de aangevallen uitspraak innerlijk tegenstrijdig is, omdat de rechtbank enerzijds overweegt dat artikel 35 niet Pro kan worden toegepast en anderzijds dat nu op grond van artikel 35 van Pro de planregels wel van het bestemmingsplan kan worden afgeweken artikel 12 van Pro de planregels niet van toepassing kan zijn. Voorts voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 45 van Pro de planregels voorziet in een maatvoeringsafwijking van 10% voor overgangsrechtelijk beschermde situaties. Sinds 1987 is feitelijk al sprake van twee zelfstandige woonruimten, die ook als zodanig zijn vergund, zodat die met het bestemmingsplan onder het overgangsrecht vallen. Verder voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn aanvraag niet ziet op het realiseren van twee zelfstandige woonruimten maar op een uitbreiding van bestaande bouwmassa. Uit het vorenstaande volgt volgens [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo vergunning zou kunnen worden verleend en dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de in geding zijnde aanvraag van toepassing is.
Nu het college niet tijdig op zijn aanvraag om omgevingsvergunning heeft beslist, is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:483), dient het bestuursorgaan na ontvangst van een aanvraag om omgevingsvergunning tijdig te bezien welke procedure daarop ingevolge de Wabo van toepassing is. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dit betekent dat indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt maar niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen, uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met 4:20b, eerste lid, van de Awb, volgt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, ongeacht of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid. In dit verband moet de reikwijdte van de bevoegdheid om binnenplans van het bestemmingsplan af te wijken voor een project dus worden onderscheiden van de voorwaarden om toepassing te geven aan de bevoegdheid, voor zover in die voorwaarden voor het bestuursorgaan beoordelingsruimte besloten ligt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684) bestaat na afloop van de volgens de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn geen mogelijkheid meer om te besluiten of aan die voorwaarden is voldaan. Het voorgaande is in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever om tijdige besluitvorming door de bevoegde gezagen te bevorderen (zie onder meer Kamerstukken II 2006/07, 30844, nr. 3, blz. 34-36).
6.2. Niet in geschil is dat het aangevraagde bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
6.3. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, dient, om te bezien of een vergunning van rechtswege is verleend, allereerst te worden beoordeeld of de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven bevoegdheid tot afwijken ervan valt. De rechtbank heeft daarbij terecht artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, aanhef, van de planregels van belang geacht. Nu in de bestaande woning reeds een woonruimte voor een rustende boer aanwezig is die de in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, aanhef, van de planregels opgenomen maximale inhoudsmaat voor een ruimte van een rustende boer of tweede arbeidskracht van 150 m3 reeds overschrijdt, is de Afdeling van oordeel dat de aangevraagde activiteit niet binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven afwijkingsbevoegdheid valt. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, van de planregels niet mogelijk is.
Niet in geschil is voorts dat de aangevraagde uitbreiding van de woning op zichzelf binnen de reikwijdte van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels valt, nu die uitbreiding niet meer bedraagt dan 10% van de in de planregels opgenomen maximaal toegestane inhoudsmaat voor bedrijfswoningen van 750 m3. De in artikel 12, eerste lid, van de planregels opgenomen bevoegdheid van het college tot afwijking van maten met maximaal 10% is evenwel begrensd. Het college is volgens die bepaling niet bevoegd als op grond van hoofdstuk III en IV van het bestemmingsplan ter zake reeds van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Artikel 35 is Pro opgenomen in hoofdstuk IV van het bestemmingsplan. Weliswaar valt de aangevraagde activiteit in dit geval niet binnen de reikwijdte van de in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, van de planregels gegeven bevoegdheid tot afwijken ervan, zoals hiervoor is overwogen, maar dat neemt niet weg dat met deze bepaling door de planwetgever speciaal een voorziening is getroffen om een extra woonruimte van maximaal 150 m3 voor onder andere een tweede arbeidskracht mogelijk te maken. Daarbij is van belang dat de planwetgever kennelijk heeft beoogd te willen vasthouden aan de maximale maten die in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, zijn genoemd. Indien toepassing van die bepaling is uitgesloten omdat, zoals in dit geval, reeds een woonruimte voor een rustende boer dan wel tweede arbeidskracht aanwezig is die de in artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, van maximaal 150 m3 overschrijdt, kan naar het oordeel van de Afdeling niet alsnog een extra woonruimte dan wel een uitbreiding van die woonruimte met de algemene 10% afwijkingsregel uit het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt. Dit betekent dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, artikel 12, eerste lid, van de planregels, gelet op de daarin opgenomen begrenzing van de bevoegdheid van het college, in dit geval niet van toepassing kan zijn. Dat in het onderhavige geval voor het inwerkingtreden van het bestemmingsplan reeds een extra woonruimte was vergund, leidt niet tot een ander oordeel, nu artikel 35, tabel 1, voorschrift 5, niet slechts ziet op nieuwe situaties en de uitbreiding van de bestaande extra woonruimte, die reeds de 150 m3 overschrijdt, is uitgesloten.
Daargelaten of eerst in hoger beroep een beroep kan worden gedaan op de in het overgangsrecht van het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid tot afwijken daarvan, ziet de Afdeling evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat, zoals [appellant] betoogt, de aanvraag onder de reikwijdte van artikel 45, vijfde lid, van de planregels valt. De systematiek van de planregels brengt met zich dat artikel 45, vijfde lid, niet los kan worden gezien van het vierde lid van dat artikel, zodat het college in dit geval terecht ook de aard van de afwijking heeft beoordeeld. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat door het bouwplan de aard van de afwijking van het bestemmingsplan wordt vergroot, omdat de gevraagde uitbreiding van de woning thans is bedoeld voor een tweede arbeidskracht en leidt tot een volwaardige tweede agrarische bedrijfswoning op het perceel.
Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o, van de Wabo. Nu niet is betwist dat geen van de in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het besluit omgevingsrecht genoemde gevallen zich voordoet en de artikelen 2 en 4 van bijlage II van het Bor niet van toepassing zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1, onder 3o, van de Wabo vergunning zou kunnen worden verleend. Dit betekent dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van [appellant] van toepassing is. Dit betekent tevens dat van een verlening van de omgevingsvergunning van rechtswege geen sprake is.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Besluit van 2 mei 2017
8. Bij besluit van 2 mei 2017 heeft het college opnieuw beslist op de aanvraag van [appellant] en de gevraagde vergunning voor uitbreiding van de woning en het plaatsen van twee dakkapellen geweigerd.
Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de aanvraag ziet op het realiseren van een tweede bedrijfswoning voor een tweede arbeidskracht, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens het college staan gemeentelijk en provinciaal beleid in de weg aan vergunningverlening. De aanvraag is in strijd met het Afwijkingenbeleid, omdat met het bouwplan de ruimtelijke structuur niet verbetert. Wellicht dat de aanvraag leidt tot een verbetering qua architectuur, maar het doelmatig en normaal gebruik is ook in de huidige situatie reeds mogelijk, zodat een volwaardige tweede bedrijfswoning niet noodzakelijk is. Volgens het college is voorts geen sprake van een bijzondere omstandigheid om van het gemeentelijk beleid af te wijken. Tot slot is in de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) per volwaardig agrarisch bedrijf ten hoogste één agrarische bedrijfswoning toegestaan, aldus het college.
9. Het betoog van [appellant] dat geen sprake is van het toevoegen van een extra woning, faalt. Anders dan [appellant] betoogt, voorziet het bouwplan in een uitbreiding van een woonruimte ten behoeve van een tweede arbeidskracht waarbij na verbouwing twee nagenoeg zelfstandige en gelijkwaardige woonruimtes van beide ongeveer 400 m3 zijn gerealiseerd. Dat de bestaande woning, die reeds was opgedeeld in een woonruimte voor de agrariër en de rustende boer, in het verleden door het college is aangemerkt als één agrarische bedrijfswoning en dus volgens [appellant] na realisering van het bouwplan nog steeds één woning is, leidt niet tot een ander oordeel. Het college dient immers te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend en dient die aanvraag te toetsen aan het op dat moment geldende bestemmingsplan.
Voor zover [appellant] betoogt dat de twee wooneenheden onder het in artikel 45 van Pro de planregels van het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht vallen, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 6.3 is overwogen, dat een beroep op het overgangsrecht niet slaagt.
10. [appellant] betoogt dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Hij voert daartoe aan dat het slechts gaat om een toevoeging van het bouwvolume met 10% aan een bestaand pand, zodat deze uitbreiding niet een grote stedenbouwkundige invloed heeft. Ook overigens zijn er volgens hem geen stedenbouwkundige dan wel landschappelijke overwegingen die zich tegen vergunningverlening verzetten. Verder had het college op grond van artikel 3.3 van de Verordening maatwerk kunnen toepassen.
10.1. De Afdeling is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo. Hoewel [appellant] er terecht op wijst dat de met het bouwplan voorziene uitbreiding ten opzichte van de ter plaatse aanwezige bedrijfswoning met de daarbij behorende woonruimte voor een tweede arbeidskracht gering is, heeft het college in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het in het Afwijkingenbeleid genoemde uitgangspunt dat het geldende bestemmingsplan zoveel mogelijk maatgevend dient te blijven. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan, dat voorziet in een tweede volwaardige bedrijfswoning voor een tweede arbeidskracht, met zich brengt dat verder wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan, waarin als uitgangspunt is opgenomen dat slechts één agrarische bedrijfswoning is toegestaan van maximaal 750 m3 waaraan een ruimte van maximaal 150 m3 voor een rustende boer of tweede arbeidskracht kan worden toegevoegd. Verdere afwijking acht het college niet gewenst. Het college heeft dienaangaande ter zitting toegelicht dat voor bouwplannen in het buitengebied, zoals hier aan de orde, vasthouden aan het bestemmingplan belangrijk is om verdere verstening tegen te gaan. De Afdeling acht vasthouden aan het in het Afwijkingenbeleid opgenomen uitgangspunt niet onredelijk. Dat [appellant] met het bouwplan heeft getracht zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande bebouwing en heeft getracht het bouwplan in te passen in het straatbeeld, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft in dit verband van belang kunnen achten dat de bestaande woning vergeleken met de omringende bebouwing reeds een dominant pand is en dat met het bouwplan de ruimtelijke kwaliteit daarom niet verbetert. Dat omwonenden geen zicht hebben op het bouwplan en voor het betreffende gebied geen welstandseisen gelden, acht de Afdeling in het kader van de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo niet van belang.
Voor zover [appellant] betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn die noodzaken tot het verlenen van medewerking aan het bouwplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als gevolg waarvan het gevraagde bouwplan niet kan worden geweigerd. Het college heeft zich dienaangaande, onder verwijzing naar de in het Afwijkingenbeleid opgenomen hardheidsclausule, op grond waarvan in een concrete situatie kan worden afgeweken van de beleidsregels, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, hoewel geen alternatieven bestaan om te voorzien in het bouwplan, niet valt in te zien dat doelmatig dan wel normaal gebruik van de bestaande woning met daarin een ruimte voor een tweede arbeidskracht, zoals bepaald in het bestemmingsplan, niet mogelijk is. Verder heeft het college daarbij kunnen betrekken dat, mede gezien de noodzaak om verdere verstening in het buitengebied tegen te gaan en het feit dat het bestemmingsplan een tweede volwaardige agrarische bedrijfswoning uitsluit, de ruimtelijke consequenties van het bouwplan niet gering zijn en ongewenste precedentwerking als gevolg van het toestaan van het bouwplan moet worden voorkomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid van toepassing van de hardheidsclausule heeft kunnen afzien.
Voorts overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.3.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening, omdat per volwaardig agrarisch bedrijf ten hoogste één agrarische bedrijfswoning is toegestaan. Nu er strijd is met de Verordening is het college in beginsel gehouden een als verklaring van geen bedenkingen aan te merken ontheffing, als bedoeld in artikel 3.3 van de Verordening, aan het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland te vragen, tenzij het een andere grond heeft om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, bijvoorbeeld omdat het bouwplan niet past binnen het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Het college heeft zich, zoals hiervoor reeds is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan met zich brengt dat verder wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan en dat dat niet gewenst is, nu voor bouwplannen in het buitengebied, zoals hier aan de orde, vasthouden aan het bestemmingplan belangrijk is om verdere verstening tegen te gaan. Onder deze omstandigheden bestond voor het college geen aanleiding een ontheffing als bedoeld in artikel 3.3 van de Verordening bij het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan te vragen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1730 en 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2632.
Het betoog faalt.
11. Het beroep tegen het besluit van 2 mei 2017 is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem van 2 mei 2017 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2017
374. BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Paragraaf 2.1 Verbodsbepalingen, bevoegd gezag, gefaseerde vergunning, deelvergunning en revisievergunning
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],
[…].
Paragraaf 2.3 De behandeling van de aanvraag
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […];
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:
1˚ met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking,
2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3˚ in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Paragraaf 3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
Artikel 3.7
1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
Artikel 3.9
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. […]
3. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
Paragraaf 3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
Artikel 3.10
1 Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan […] en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
Bestemmingsplan "Buitengebied Jacobswoude"
Artikel 12 Algemene Pro vrijstellingsbevoegdheid
Algemene vrijstellingsbevoegdheid ten behoeve van geringe afwijkingen
1. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd - tenzij op grond van hoofdstuk III en IV ter zake reeds vrijstelling kan worden verleend - vrijstelling te verlenen van de bepalingen in het plan voor:
a. afwijkingen van maten (waaronder percentages) met ten hoogste 10%;
[…]
Artikel 16 "Agrarische doeleinden (A)"
1. De gronden op de plankaart aangewezen voor Agrarische doeleinden (A) zijn bestemd voor:
[…]
b. ter plaatste van de subbestemming Ava: grondgebonden veehouderij, akkerbouw en vollegrondstuinbouw;
[…].
3. Op deze gronden mogen ten dienste van de (sub)bestemming uitsluitend worden gebouwd:
[…]
h. overigens geldt het volgende:
per bouwvlak één bedrijfswoning (inclusief aan- en uitbouwen en bijgebouwen), tenzij anders op de plankaart aangegeven met een maximale inhoud van 650 m3, waarbij het bepaalde in artikel 35, tabel 1, voorschrift 9, […] eveneens van toepassing is.
Artikel 35 Agrarisch Pro gebied met waardevolle openheid (AO)
[…]
Voorschriften bij tabel 1 "Agrarisch gebied met waardevolle openheid"
[…]
Extra woonruimte
5. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van de voor de bedrijfswoning geldende maximale inhoudsmaat, teneinde het mogelijk te maken dat aan de woning of een ander gebouw, ruimte wordt toegevoegd van maximaal 150 m3, ten behoeve van de huisvesting van een tweede arbeidskracht of een rustende boer, met inachtneming van het volgende:
a. een verzoek om vrijstelling voor extra woonruimte wordt ter toetsing voorgelegd aan de agrarische deskundige omtrent de vraag of er sprake is van een duurzaam, volwaardig agrarisch bedrijf en of de extra woonruimte noodzakelijk is voor de huisvesting van een tweede arbeidskracht of een rustende boer;
b. vrijstelling wordt niet verleend indien op het bouwvlak reeds een woning aanwezig is die voor de bedoelde huisvesting geschikt is of geschikt te maken is;
c. indien de woning deel uitmaakt van een groter gebouw, vindt de uitbreiding van de woning plaats door gebruik te maken van ruimten binnen dat grotere gebouw; […];
[…].
Inhoud burger- of bedrijfswoning
9. De inhoud van een burgerwoning of een bedrijfswoning mag in de zone AO maximaal 750 m3 bedragen.
Artikel 45 Overgangsbepalingen Pro
Gebruik in strijd met het plan
1. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en dat hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Wijziging van het in lid 1 bedoelde gebruik is slechts toegestaan, voor zover daardoor de bestaande afwijkingen van het plan naar aard en omvang worden verkleind.
3. Het bepaalde in lid 1 is niet van toepassing op gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden.
Bouwen in strijd met het plan
4. Bouwwerken, die op het tijdstip van de inwerkingtreding van dit plan bestaan dan wel worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, en in enigerlei opzicht van het plan afwijken, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar aard en omvang niet worden vergroot:
gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
geheel worden vernieuwd, indien het bouwwerk door een calamiteit is tenietgegaan, mits de bouwvergunning is aangevraagd binnen 2 jaar nadat het bouwwerk is tenietgegaan.
5. Het college van burgemeester en wethouders kan vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 4 ten behoeve van vergroting van afstands-, hoogte-, inhouds- en oppervlaktematen, voor zover deze vergroting niet meer bedraagt dan 10%.
6. Het college van burgemeester en wethouders kan vrijstelling verlenen van de termijn genoemd in lid 4, onder b, voor zover dit vanwege een ter zake dienende civielrechtelijke procedure noodzakelijk is.
7. Het bepaalde in lid 4 is niet van toepassing op bouwwerken die op het genoemde tijdstip weliswaar bestaan, maar gebouwd zijn in strijd met het bepaalde bij of krachtens de Woningwet.
Verordening ruimte 2014
Artikel 1.2 Toepasselijkheid
Lid 1 Bestemmingsplan
In deze verordening wordt, onder bestemmingsplan mede verstaan:
[…]
c. omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 of 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of van de beheersverordening wordt afgeweken;
[…].
Lid 3 Bestaande bebouwing en bestaand gebruik
Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen:
a. ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is;
b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bij een omgevingsvergunning is afgeweken van het bestemmingsplan of een aanvraag hiertoe is ingediend die kan worden verleend;
c. in overeenstemming met deze verordening tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of waarover het gemeentebestuur een besluit heeft genomen als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter.
Artikel 2.3.1 Agrarische bedrijven
Lid 1 Algemene regels agrarische bedrijven
Een bestemmingsplan voor agrarische gronden voldoet aan de volgende voorwaarden:
[…]
c. bij een volwaardig agrarisch bedrijf wordt ten hoogste één agrarische bedrijfswoning toegelaten:
[…]
Artikel 3.3 Afwijkingsbepalingen
Burgemeester en Wethouders kunnen in overeenstemming met de gemeenteraad een verzoek doen om ontheffing, als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid. Het verzoek gaat vergezeld van een goede ruimtelijke onderbouwing.
Lid 1 Afwijkingsmogelijkheid voor bestaande bouw- en gebruiksrechten in een geldend bestemmingsplan
In afwijking van deze verordening kan een bestemmingsplan een onbenut bouw- of gebruiksrecht uit een voorgaand bestemmingsplan opnieuw bestemmen, indien het belang bij strikte handhaving van deze verordening niet in verhouding staat tot het belang bij het behoud van het bouw- of gebruiksrecht. Deze afwijkingsmogelijkheid is niet van toepassing op een bestemmingsplan voor een gebied binnen de ecologische hoofdstructuur of binnen de strategische reservering natuur, bedoeld in artikel 2.3.4.
Lid 2 Afwijkingsmogelijkheid voor maatwerk
Een bestemmingsplan kan voorzien in een bestemming waarbij in beperkte mate wordt afgeweken van de maten en normen die zijn voorgeschreven bij deze verordening en kan beperkte uitbreiding mogelijk maken van bestaande bebouwing en bestaand gebruik van gronden die niet in overeenstemming zijn met deze verordening, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de desbetreffende bepaling.