Uitspraak
201507960/1/A1.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren,
2. [ appellant sub 2], gevestigd te Loosdrecht, gemeente Wijdemeren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de Midden-Nederland van 8 september 2015 in zaak nr. 14/940 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2014 heeft het college aan [appellant sub 2] de door haar gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van een inrichting voor de productie van plantenextracten en aromacompounds aan de [locatie] te Loosdrecht gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht aan de rechtbank op 15 januari 2015 een deskundigenbericht uitgebracht.
Bij tussenuitspraak van 2 juli 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de gebreken in het besluit van 15 januari 2014 te herstellen.
Bij brief, verzonden op 15 juli 2015, heeft het college te kennen gegeven hier geen gebruik van te maken.
Bij uitspraak van 8 september 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 15 januari 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Bij besluit van 9 december 2016 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning opnieuw gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.
[appellant sub 2] heeft een nadere reactie ingediend.
Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2017:2285 gevoegd ter zitting behandeld op 13 februari 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.A.I. Eringfeld, mr. G.J.R. Lutje Schipholt, R.A.M. Jehee, J.G. Janssen en R.T.J. van Miltenburg, werkzaam bij de brandweer Gooi en Vechtstreek, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en R. Schut, werkzaam bij BMD Advies Centraal Nederland B.V., en ing. N. Meulenberg, werkzaam bij Floriaan B.V., zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Bevoegdheid tot instellen hoger beroep
2. [ appellant sub 2] betoogt dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is, omdat volgens haar het afdelingshoofd Vergunningen en Expertise (hierna: het afdelingshoofd) van de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (hierna: de omgevingsdienst) niet bevoegd was het hoger beroep in te stellen. Zij voert daartoe aan dat in het ondermandaatbesluit van 31 oktober 2013 verwezen wordt naar de bevoegdheden zoals opgenomen in de bijlage bij het mandaatbesluit van 11 december 2012, maar dat in deze bijlage het instellen van hoger beroep niet is opgenomen. [appellant sub 2] voert verder aan dat ook indien moet worden aangenomen dat het ondermandaatbesluit van 31 oktober 2013 verwijst naar de bijlage, zoals gewijzigd bij het besluit van 18 februari 2014, daarmee het afdelingshoofd alleen gemachtigd is om beroep in te stellen en niet wat betreft het instellen van hoger beroep.
2.1. Het college heeft bij besluit van 13 oktober 2015 ingestemd met het instellen van hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van 8 september 2015. Het hoger beroep is vervolgens op 21 oktober 2015 ingesteld door het afdelingshoofd, namens de directeur van de omgevingsdienst, namens het college.
2.2. Bij het besluit "Mandaat/machtigingenbesluit Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek" van 11 december 2012, gewijzigd bij besluit van 18 februari 2014, heeft het college een aantal bevoegdheden gemandateerd aan de directeur van de omgevingsdienst. De directeur is voorts ten aanzien van een aantal bevoegdheden gemachtigd. De directeur is daarbij onder meer gemachtigd tot het, na akkoord van het college, instellen van bezwaar en beroep en het voeren van rechtsgedingen. Onder die bevoegdheid valt ook het instellen van hoger beroep. Uit artikel 7 van dit besluit volgt dat het de directeur is toegestaan de bevoegdheden onder te mandateren dan wel een ander te machtigen deze bevoegdheden uit te oefenen.
2.3. De directeur heeft zelf de gronden van het hoger beroep ingediend en hij heeft bij brief van 31 januari 2017 aan de Afdeling te kennen gegeven dat hij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het hoger beroep niet door het afdelingshoofd ingesteld had mogen worden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de directeur zich daarmee geheel achter het ingestelde hoger beroep, waarmee het college al op 13 oktober 2015 had ingestemd, gesteld en aldus het instellen daarvan bekrachtigd. Gelet hierop bestaat reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege een bevoegdheidsgebrek ten aanzien van het instellen daarvan.
Het betoog faalt.
Situatie en achtergrond
3. In de inrichting worden plantenextracten en aromacompounds geproduceerd voor de farmaceutische en voedingsmiddelenindustrie. In de inrichting zijn onder meer een opslagruimte op het buitenterrein en, inpandig, een laboratorium, een opslag- en productieruimte genoemd Galenica, en een productieruimte genoemd Aroma, aanwezig. De inrichting bevindt zich op een industrieterrein en grenst aan de zuid- en westzijde aan een woonwijk. Op een afstand van ongeveer 20 m van de Galenicaruimte bevinden zich woningen.
Ten behoeve van de inrichting is op 9 augustus 1996 een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend. Het college heeft bij besluit van 14 september 2010 ambtshalve de voorschriften van deze vergunning gewijzigd. Voorts heeft het college bij besluit van 16 augustus 2011 een vergunning voor het veranderen van de inrichting verleend.
Niet in geschil is dat ingevolge deze vergunningen in de Galenicaruimte gevaarlijke stoffen en een ethanoltank met 20.000 l ethanol aanwezig mogen zijn. Een procesinstallatie, bestaande uit vaten en leidingwerk is eveneens toegestaan. Er zijn tevens productiehandelingen vergund. De productieprocessen in de inrichting bestaan voornamelijk uit het mengen, oplossen en extraheren van en het afvullen met gevaarlijke stoffen.
[appellant sub 2] heeft op 7 juni 2013 een aanvraag ingediend, en deze op 23 juli 2013 en 12 september 2013 aangevuld, voor het veranderen van (de werking van) de inrichting. De op het aanvraagformulier vermelde veranderingen betreffen het beperken van de hoeveelheid verpakte gevaarlijke stoffen in de Galenicaruimte tot 10.000 kg. Daarnaast heeft [appellant sub 2] het college verzocht om in de voorschriften het begrip ‘emballage’ te vervangen door ‘verpakking’ en de omschrijving van ‘werkvoorraad’ te wijzigen. In de bijlage van 4 juni 2013 bij de aanvraag staat dat in de tank in de Galenicaruimte als maximale hoeveelheid 15.000 l ethanol wordt aangevraagd. [appellant sub 2] wil dit bereiken door verlaging van de vulgraad ethanol in de bestaande ethanoltank. Voorts heeft [appellant sub 2] wat betreft brandveiligheid verzocht om het voorschrijven van een lager beschermingsniveau, aangezien volgens haar bij beperking van de hoeveelheid verpakte gevaarlijke stoffen in de Galenicaruimte, zoals is aangevraagd, daarmee kan worden volstaan. Zij heeft in dat verband het college verzocht om de vergunningvoorschriften 12.4.3 en 12.4.10 te schrappen.
Het college heeft bij het bij de rechtbank bestreden besluit de toegestane hoeveelheid gevaarlijke stoffen in verpakking in de Galenicaruimte beperkt tot 10.000 kg (inclusief werkvoorraad), maar daarin geen aanleiding gezien om wat betreft brandveiligheid een lager beschermingsniveau dan was voorgeschreven in de vergunning uit 2010 te hanteren en ten opzichte van die vergunning minder beschermende voorzieningen voor te schrijven. Het college heeft verder het begrip ‘emballage’ in ‘verpakking’ gewijzigd en geweigerd de maximaal toegestane hoeveelheid ethanol in de ethanoltank in de Galenicaruimte in de vergunning te beperken tot 15.000 l. Voorts heeft het college geen aanleiding gezien de omschrijving van het begrip ‘werkvoorraad’ in de voorschriften te wijzigen. Het college heeft ten slotte voorschrift 12.4.3 van de vergunning uit 2010 vervangen door de voorschriften 12.4.2a, 12.4.2b en een nieuw voorschrift 12.4.3.
De verleende omgevingsvergunning is naast de vergunningen uit 1996, 2010 en 2011 van toepassing op de inrichting.
Rechtbankuitspraak
4. In haar tussenuitspraak van 2 juli 2015 heeft de rechtbank overwogen dat het college wat betreft brandveiligheid niet in redelijkheid hetzelfde beschermingsniveau als in de vergunning uit 2010 was voorgeschreven, heeft kunnen voorschrijven. Volgens de rechtbank zijn de voorzieningen om het door het college voorgeschreven beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 van de richtlijn Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 "Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen" (hierna: PGS 15) te bereiken niet nodig in het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank heeft daarom bij haar uitspraak van 8 september 2015 het besluit van 15 januari 2014 vernietigd.
De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak verder geconcludeerd dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet toe te staan dat in de Galenicaruimte maximaal 15.000 l ethanol in een tank aanwezig mag zijn. Voorts heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om voorschrift 12.2.1, waarin het begrip ‘werkvoorraad’ gedefinieerd wordt, niet aan te passen.
Toetsingskader
5. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
2° het veranderen of veranderen van de werking
[…]
van een inrichting of mijnbouwwerk."
Artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder a, sub 5, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
a. betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
[…]
2° de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging daarvan;
[…]
5° de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen.
[…]."
Artikel 2.22, tweede lid, luidt:
"Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. […]."
Hoger beroep college
6. Het college betoogt, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college niet in redelijkheid aan de vergunning voorschriften heeft kunnen verbinden die ertoe verplichten dat in de Galenicaruimte maatregelen worden getroffen die aansluiten bij het beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 van PGS 15. Omdat in de Galenicaruimte meer dan 10.000 kg gevaarlijke stoffen aanwezig mogen zijn en de ruimte tevens wordt gebruikt voor productiehandelingen, is het volgens het college met het oog op de brandveiligheid noodzakelijk dat in de inrichting onder meer een brandbeveiligingsinstallatie aanwezig is.
Het college betoogt voorts dat vanwege locatiespecifieke omstandigheden aanleiding bestaat beschermingsniveau 1/1 voor te schrijven.
6.1. In het aan de omgevingsvergunning van 15 januari 2014 verbonden voorschrift 12.4.3 is bepaald dat de Galenicaruimte moet voldoen aan beschermingsniveau 1/1 conform paragraaf 4.5 van PGS 15 (2005). Daarnaast dient deze ruimte te voldoen aan voorschrift 4.2.1, paragraaf 4.3, de voorschriften 4.4.1, 4.6.1, 4.6.3, 4.8.1.1, 4.8.2.1, 4.8.2.2, 4.8.2.3 en 4.7.1 van PGS 15 (2005).
Uit voorschrift 12.4.3 vloeit voort dat in de Galenicaruimte onder meer bluswateropvangvoorzieningen (voorschrift 4.6.1 van PGS 15), een bepaalde productopvangcapaciteit (voorschrift 4.7.1 van PGS 15) en een geschikte brandbeveiligingsinstallatie (voorschrift 4.8.1.1 van PGS 15) aanwezig moeten zijn.
6.2. PGS 15 beschrijft voor de regulier voorkomende verpakte gevaarlijke stoffen de onder meer uit een oogpunt van de bescherming van het milieu vereiste wijze van opslag. In PGS 15 is voor de indeling en definiëring van gevaarlijke stoffen aangesloten bij de Wet vervoer gevaarlijke stoffen. De classificatie van gevaarlijke stoffen vindt plaats conform de Europese overeenkomst Accord Européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par route (hierna: ADR). Vast staat dat de in de Galenicaruimte aanwezige stoffen grotendeels brandbare vloeistoffen met een ADR-classificatie 3 betreffen.
Er wordt in PGS 15 onderscheid gemaakt tussen kleine opslagen van gevaarlijke stoffen tot 10.000 kg en grote opslagen van dergelijke stoffen vanaf 10.000 kg. Bij kleine opslagen kan volgens hoofdstuk 3 van PGS 15 worden volstaan met bouwkundige voorzieningen, gescheiden opvangfaciliteiten en brandpreventieve maatregelen. Met deze voorzieningen en maatregelen wordt een basisvoorzieningenniveau bereikt. Bij opslagvoorzieningen vanaf 10.000 kg wordt het te hanteren beschermingsniveau bepaald door de gevaaraspecten van de stoffen die worden opgeslagen en het soort verpakkingsmateriaal van die stoffen, zo staat in PGS 15. In PGS 15 worden daartoe voor opslagen vanaf 10.000 kg drie verschillende beschermingsniveaus onderscheiden. Het zwaarste beschermingsniveau, 1/1 van hoofdstuk 4 van PGS 15, houdt in dat, naast de maatregelen en voorzieningen waarmee het basisbeschermingsniveau wordt bereikt, onder meer een brandmeldinstallatie en een automatisch blussysteem zijn vereist.
6.3. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven dat de Galenicaruimte moet voldoen aan beschermingsniveau 1/1 conform paragraaf 4.5 van PGS 15 en daarom geen brandbeveiligingsinstallatie heeft mogen voorschrijven.
6.4. De Afdeling stelt voorop dat voor de reikwijdte van PGS 15 de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften niet van betekenis zijn.
Het onderscheid dat in PGS 15 wordt gemaakt tussen kleine en grote opslagen wordt bepaald door de hoeveelheid in een opslagruimte aanwezige gevaarlijke stoffen. Daarbij gaat het om zowel gevaarlijke stoffen in een verpakking die is toegelaten voor het vervoer van gevaarlijke stoffen (hierna: ADR-verpakking) als om gevaarlijke stoffen in een andersoortige verpakking. Het uitgangspunt van [appellant sub 2], gevolgd door de rechtbank, dat voor het onderscheid tussen kleine en grote opslagen uitsluitend gevaarlijke stoffen in ADR-verpakking van betekenis zijn, vindt geen steun in de tekst van PGS 15, met name niet in artikel 3.11.1 daarvan, waarin is geformuleerd waaraan een verpakking moet voldoen. Een dergelijk uitgangspunt zou bovendien het uit het oogpunt van bescherming van het milieu ongewenste gevolg hebben dat bij meer dan 10.000 kg gevaarlijke stoffen in ADR-verpakking het zwaardere beschermingsniveau van hoofdstuk 4 wel van toepassing is en als het gaat om een dergelijke hoeveelheid stoffen die anderszins zijn verpakt niet, terwijl niet in geschil is dat een ADR-verpakking aan de hoogste verpakkingseisen voldoet.
Voor het antwoord op de vraag of de Galenicaruimte een kleine of grote opslag is als bedoeld in PGS 15, is verder niet van betekenis dat in die ruimte tevens productiehandelingen met de aanwezige gevaarlijke stoffen worden verricht. Volgens [appellant sub 2] kan wat betreft de in het productieproces betrokken gevaarlijke stoffen niet gesproken worden van opslag in de zin van PGS 15 omdat PGS 15 uitsluitend ziet op het bewaren van verpakte gevaarlijke stoffen. Dit betoog faalt. PGS 15 ziet ook op de tijdelijke aanwezigheid van gevaarlijke stoffen. Voor zover [appellant sub 2] in dit verband heeft gewezen op voorschrift 3.1.4. van PGS 15, waarin is bepaald dat in een opslagvoorziening geen aftap- of overtapwerkzaamheden mogen plaatsvinden, en de toelichting daarop, waarin staat dat indien in een ruimte zowel opslag van verpakte gevaarlijke stoffen als aftap- of overtapwerkzaamheden van gevaarlijke stoffen plaatsvinden, er geen sprake meer is van een opslagvoorziening, wordt overwogen dat daaruit niet kan worden afgeleid dat PGS 15 als zodanig niet van toepassing is op de Galenicaruimte. Met genoemde toelichting is slechts inzichtelijk gemaakt dat bij aftap- en overtapactiviteiten in combinatie met opslagactiviteiten het voorzieningenniveau van hoofdstuk 3 van PGS 15 ontoereikend is. Volgens de toelichting dienen in dat geval aanvullend extra voorschriften in verband met mogelijke blootstelling, verhoogd brandgevaar en ongevallenrisico’s te worden overwogen.
6.5. Welke stoffen en in welke hoeveelheid er in de Galenicaruimte aanwezig mogen zijn, is vastgelegd in voorschrift 12.4.2a. Uit dit voorschrift en de daarbij behorende toelichting volgt, hetgeen ook niet in geschil is, dat maximaal 10.000 kg gevaarlijke stoffen, inclusief werkvoorraad, met een ADR-classificatie 3 in een ADR-verpakking aanwezig mag zijn. Verder mogen in de Galenicaruimte grote hoeveelheden ethanoloplossingen, veelal aan te merken als gevaarlijke stoffen, aanwezig zijn. Deze ethanoloplossingen, door partijen ook ‘stoffen in quarantaine’ genoemd, bevinden zich in vaten van roestvaststaal, afgedekt met kunststoffolie, vastgezet met een elastiek. In hetgeen is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gevaarlijke stoffen in deze procesvaten geen verpakte gevaarlijke stoffen zijn. Reeds nu in de Galenicaruimte 10.000 kg gevaarlijke stoffen in ADR-verpakking alsmede gevaarlijke stoffen in procesvaten aanwezig mogen zijn, heeft het college de Galenicaruimte terecht aangemerkt als een grote opslag als bedoeld in PGS 15. Niet in geschil is dat ingeval hoofdstuk 4 van toepassing is beschermingsniveau 1/1 is vereist. In de omstandigheid dat het aantal gevaarlijke stoffen in de Galenicaruimte is beperkt ten opzichte van hetgeen reeds was toegestaan bij de vergunning uit 2010, heeft het college dan ook op goede gronden geen aanleiding gezien om niet langer voor te schrijven dat aan beschermingsniveau 1/1 moet worden voldaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Aan de door de rechtbank beoordeelde vraag of vanwege locatiespecifieke omstandigheden aanleiding bestaat beschermingsniveau 1/1 voor te schrijven, wordt gelet op het voorgaande niet toegekomen.
Het betoog slaagt.
7. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het besluit van 15 januari 2014 moet worden vernietigd, reeds omdat volgens haar sprake is van een kleine opslag van gevaarlijke stoffen als bedoeld in hoofdstuk 3 van PGS 15 en er geen omstandigheden zijn die desalniettemin aanleiding geven tot het toepassen van de maatregelen die behoren bij beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 van PGS 15. De rechtbank is aldus niet toegekomen aan de overige beroepsgronden van [appellant sub 2] die zien op het voorschrijven van dit beschermingsniveau. De Afdeling zal deze beroepsgronden daarom alsnog behandelen.
8. [ appellant sub 2] betoogt in beroep dat het college niet in redelijkheid het beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 kon voorschrijven, omdat zij aanzienlijke kosten moet maken om de in verband daarmee voorgeschreven voorzieningen te treffen. [appellant sub 2] stelt voorts te vrezen dat indien aan de vergunning is voldaan, mogelijk niet kan worden voldaan aan de eisen van een kwaliteitsborgingssysteem voor de farmaceutische industrie, neergelegd in de zogenoemde Good Manufacturing Practices. Onder verwijzing naar een door onderzoeksbureau Floriaan B.V. op 12 december 2013 opgesteld rapport heeft [appellant sub 2] verder betoogd dat wat betreft de voorgeschreven brandbeveiligingsinstallatie voorzieningen op grond van het Bouwbesluit, zoals brandcompartimentering, middels de methode Beheersbaarheid van Brand als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd.
8.1. De door [appellant sub 2] aangevoerde beroepsgrond over de kosten van voorzieningen is identiek aan een grond die [appellant sub 2] destijds tegen het besluit van 14 september 2010 tot verlening van de vergunning uit 2010 naar voren heeft gebracht. De Afdeling heeft bij uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9473, overwogen dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat om het voorgeschreven beschermingsniveau te halen onevenredig hoge kosten moeten worden gemaakt. De Afdeling ziet geen aanleiding over deze grond thans anders te oordelen.
Reeds nu [appellant sub 2] haar stelling dat mogelijk niet kan worden voldaan aan de eisen van Good Manufacturing Practices niet heeft onderbouwd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in verband met die eisen niet in redelijkheid beschermingsniveau 1/1 heeft kunnen voorschrijven.
Voor de toepassing van PGS 15 geldt het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat andere maatregelen kunnen worden getroffen dan in de voorschriften van PGS 15 zijn opgenomen, zolang daarmee eenzelfde beschermingsniveau wordt bereikt. PGS 15 bevat onder meer voorschriften die zijn ontleend aan het Bouwbesluit, zoals voorschriften met betrekking tot brandcompartimentering. Daarnaast bevat PGS 15 aanvullende voorschriften, omdat de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen met betrekking tot de brandveiligheid meer maatregelen vereist dan waar in het Bouwbesluit rekening mee is gehouden. Ingeval beschermingsniveau 1/1 is vereist, zijn zowel voorschriften ter zake van brandcompartimentering als een brandveiligheidsinstallatie van toepassing. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de op grond van het Bouwbesluit getroffen voorzieningen als voorzieningen met een gelijkwaardig beschermingsniveau had moeten kwalificeren.
Het betoog faalt.
9. Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep van het college gegrond.
Hoger beroep [appellant sub 2]
10. [ appellant sub 2] beoogt te bewerkstelligen dat het besluit van 15 januari 2014 op meer gronden wordt vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2] ziet met name op de toegestane werkvoorraad, de vulgraad van de ethanoltank en de voorschriften 12.4.2a en 12.4.2b.
- Werkvoorraad
11. [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten voorschrift 12.2.1, aanhef en onder b en c, van de vergunning van 14 september 2010, in welk voorschrift uiteengezet wordt wat als werkvoorraad in de productieruimten is toegestaan, niet aan te passen. [appellant sub 2] wijst erop dat in PGS 15 (2011) wat betreft de in een productieruimte toegestane werkvoorraad een ruimere omschrijving wordt gehanteerd dan in PGS 15 (2005) en dat in voorschrift 12.2.1 bij deze recentere versie van PGS 15 had moeten worden aangesloten.
Volgens [appellant sub 2] wordt zij ten gevolge van de redactie van voorschrift 12.2.1, aanhef en onder b, onnodig in haar bedrijfsvoering beperkt. Zij produceert een groot aantal verschillende aroma’s, die elk een andere hoeveelheid en volume aan bestanddelen vereisen. Het is volgens [appellant sub 2] daarom niet mogelijk om de grootte van de verpakkingen af te stemmen op het gebruik van één dag of één batch. [appellant sub 2] stelt verder dat het niet in het belang van bescherming van het milieu is om de grootte van de verpakkingen daarop af te stemmen, omdat in dat geval gevaarlijke stoffen moeten worden overgeschonken om kleinere volumes te bewerkstelligen, hetgeen een grotere kans op incidenten heeft en meer afval betekent.
Verder heeft [appellant sub 2] ten aanzien van voorschrift 12.2.1, aanhef en onder c, betoogd dat het geregeld voorkomt dat het langer dan zeven dagen duurt voor een verpakking leeg is en dat zij van tevoren niet kan inschatten wanneer een nieuwe verpakking geopend moet worden, zodat het voor kan komen dat aangebroken en reserveverpakkingen langer dan zeven dagen in de productieruimten aanwezig zijn.
11.1. Voorschrift 12.2.1 luidt:
"Onder werkvoorraden gevaarlijke stoffen in verpakking die in een productieruimte aanwezig mogen zijn, wordt verstaan:
a. de gevaarlijke stoffen in verpakking die voor productie strikt noodzakelijk aanwezig moeten zijn, en;
b. de gevaarlijke stoffen in verpakking waarvan de grootte van de verpakking in principe is afgestemd op het gebruik van één dag of één batch, en;
c. de gevaarlijke stoffen in verpakking die maximaal één week (7 opeenvolgende dagen) worden gebruikt en/of aanwezig zijn in de productieruimte, en;
d. de hoeveelheid bedraagt maximaal één verpakking per te gebruiken stof plus, indien strikt noodzakelijk, één reserveverpakking."
11.2. Voorschrift 12.2.1 en voorschrift 12.2.2 stellen, gelet op de inhoud van de gestelde eisen, in onderling verband beschouwd, cumulatieve eisen, waaraan gevaarlijke stoffen moeten voldoen om te kunnen worden aangemerkt als werkvoorraad en die derhalve in de productieruimte aanwezig mogen zijn. Met de voorschriften heeft het college onder meer beoogd te regelen dat er niet onnodig grote volumes gevaarlijke stoffen in een werkruimte aanwezig zijn en voorts dat de gevaarlijke stoffen niet onnodig lang in een werkruimte blijven liggen.
De voorschriften 12.2.1 en 12.2.2 zijn gebaseerd op voorschrift 3.1.3 van PGS 15 (2005). Ten tijde van het besluit van 14 september 2010, waarbij de vergunning uit 2010 is verleend, was PGS 15 (2005) de meest recente versie van PGS 15. Daarna is PGS 15 (2011) opgesteld.
11.3. Wat betreft voorschrift 12.2.1, onder b, overweegt de Afdeling als volgt. In de voorschriften 12.2.1 en 12.2.2 zijn de vereisten die voorschrift 3.1.3 van PGS 15 (2005) aan gevaarlijke stoffen als werkvoorraad stelt, opgenomen. In voorschrift 3.1.3 van PGS 15 (2011) is, anders dan in PGS 15 (2005), niet bepaald dat de grootte van de verpakking moet zijn afgestemd op het gebruik van één dag of één batch. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat er bij nader inzien uit het oogpunt van het belang van bescherming van het milieu geen bezwaren bestaan om voorschrift 12.2.1, onder b, als zodanig niet aan de vergunning te verbinden. Nu het college zich thans op een ander standpunt stelt dan bij het besluit van 15 januari 2014, wordt overwogen dat dat besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid en derhalve in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen.
Het betoog slaagt in zoverre.
11.4. Voorschrift 12.2.1, aanhef en onder c, begrijpt de Afdeling aldus dat daarin is bepaald dat de gevaarlijke stoffen als werkvoorraad niet langer dan zeven dagen aaneengesloten in de Galenicaruimte aanwezig mogen zijn.
PGS 15 gaat ervan uit dat het volume aan werkvoorraad wordt afgestemd op het gebruik van een week, ook indien de ingekochte verpakkingshoeveelheden een groter volume aan gevaarlijke stoffen bevatten. De toelichting bij voorschrift 3.1.3 komt erop neer dat indien één eenheid verpakking langer dan één week in de productieruimte aanwezig is, in het algemeen het gebruik van die gevaarlijke stof en de als werkvoorraad aanwezige hoeveelheid gevaarlijke stoffen niet meer in proportie zijn. Verder staat in de toelichting bij voorschrift 3.1.4 dat het voorkomt dat grotere verpakkingshoeveelheden worden ingekocht, waar werkvoorraad uit wordt afgetapt. Volgens de toelichting dient dit in een af- en overtapruimte te gebeuren. De door [appellant sub 2] gestelde omstandigheid dat het langer dan zeven dagen kan duren voor een verpakking leeg is, is een gevolg van haar keuze om de ten behoeve van het productieproces te gebruiken gevaarlijke stoffen niet, in tegenstelling tot waar PGS 15 van uitgaat, daaraan voorafgaand in kleinere volumes af- en over te tappen. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college voorschrift 12.2.1, aanhef en onder c, in het licht van PGS 15, in zoverre niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden.
De Afdeling overweegt voorts dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet kan beoordelen wat, gezien het voorschrift en met het oog op de voortgang van de productie, het juiste moment is om een reserveverpakking aan de werkvoorraad toe te voegen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt in zoverre.
- Ethanoltank
12. [ appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de toegestane hoeveelheid van ethanol in de ethanoltank in de Galenicaruimte niet te beperken tot maximaal 15.000 l. In tegenstelling tot wat het college heeft aangevoerd, is een dergelijke hoeveelheid wel handhaafbaar, aldus [appellant sub 2].
12.1. Vast staat dat de ethanoltank in de Galenicaruimte 20.000 l ethanol kan bevatten en dat de vergunning van 14 september 2010 de aanwezigheid van een dergelijke hoeveelheid toestaat. De bij besluit van 15 januari 2014 verleende vergunning staat er niet aan in de weg dat [appellant sub 2] de tank met niet meer dan 15.000 l ethanol vult. De door [appellant sub 2] gewenste activiteit is dus toegestaan.
Voor zover [appellant sub 2] met de aanvraag in zoverre heeft beoogd te bereiken dat een lager beschermingsniveau zou worden voorgeschreven, overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen onder 6.4 en 6.5 is overwogen, de in de tank toegestane hoeveelheid ethanol daarvoor niet van betekenis is.
Het betoog faalt.
- Voorschrift 12.4.2a
13. [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar grond over voorschrift 12.4.2a. Dit voorschrift is volgens haar rechtsonzeker. [appellant sub 2] betoogt dat niet duidelijk is of naast de aanwezigheid van ethanol en de opslag van 10.000 kg verpakte gevaarlijke stoffen met een ADR-classificatie 3 in de Galenicaruimte de opslag van niet-gevaarlijke stoffen is toegestaan. [appellant sub 2] stelt dat het tweede lid van genoemd voorschrift overbodig is, omdat zij in de Galenicaruimte geen andere gevaarlijke stoffen opslaat dan stoffen met een ADR-classificatie 3. Ten slotte betoogt [appellant sub 2] dat verder niet duidelijk is of de in de toelichting bij het voorschrift genoemde stoffen volgens het voorschrift zijn toegestaan.
13.1. Voorschrift 12.4.2a luidt:
"1) In productieruimte Galenica mag maximaal 10 ton gevaarlijke stoffen, inclusief werkvoorraad, in verpakking met een ADR classificatie 3 worden opgeslagen in de daarvoor bestemde stellages.
2) Overige gevaarlijke stoffen in verpakking anders dan genoemd in het vorige lid mogen niet worden opgeslagen, dan wel langdurig aanwezig zijn in de productieruimte Galenica.
3) Het eerste lid is niet van toepassing op de opslag van ethanol in een tank."
De toelichting bij dit voorschrift luidt:
"Stoffen in procesvaten (gedurende het productieproces), drukhouders en tanks worden niet beschouwd als opslag in verpakking."
13.2. [appellant sub 2] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op haar betoog over voorschrift 12.4.2a. Dit leidt er echter niet toe dat de aangevallen uitspraak om die reden moet worden vernietigd.
Voorschrift 12.4.2a reguleert de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in de Galenicaruimte. Het eerste lid van voorschrift 12.4.2a bepaalt dat in de Galenicaruimte maximaal 10.000 kg gevaarlijke stoffen met een ADR-classificatie 3 aanwezig mag zijn, mits deze stoffen zijn opgeslagen in een verpakking die voldoet aan de in het ADR gestelde eisen. Volgens het derde lid mag daarnaast opslag van ethanol in een tank plaatsvinden. Verder mogen er in de Galenicaruimte, gelet op de bij het voorschrift behorende toelichting, (gevaarlijke) stoffen in procesvaten, drukhouders en tanks worden opgeslagen. Het tweede lid van voorschrift 12.4.2a regelt wat niet in de Galenicaruimte mag worden opgeslagen, namelijk gevaarlijke stoffen die niet een ADR-classificatie 3 hebben.
13.3. De Afdeling overweegt dat uit voorschrift 12.4.2a volgt dat dit voorschrift enkel de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen reguleert en niet ziet op de aanwezigheid van niet-gevaarlijke stoffen. Het voorschrift is in zoverre dan ook niet rechtsonzeker. Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat het tweede lid van dit voorschrift overbodig is, omdat [appellant sub 2] in de Galenicaruimte geen andere gevaarlijke stoffen opslaat dan met een ADR-classificatie 3, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3049, dat het opnemen van een overbodig voorschrift, daargelaten of daar in dit geval sprake van is, niet leidt tot rechtsonzekerheid.
Het betoog faalt in zoverre.
13.4. Wat betreft de toelichting bij voorschrift 12.4.2a overweegt de Afdeling dat het college daarmee beoogd heeft inzichtelijk te maken dat gevaarlijke stoffen in procesvaten, drukhouders en tanks zijn toegestaan in de Galenicaruimte naast de stoffen genoemd onder a en c. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven er geen bezwaar tegen te hebben om de inhoud van de toelichting toe te voegen aan het voorschrift. Daarmee heeft het college een ander standpunt ingenomen dan in het besluit van 15 januari 2014.
Het betoog slaagt in zoverre.
- Voorschrift 12.4.2b
14. [ appellant sub 2] betoogt dat met voorschrift 12.4.2b de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. Volgens [appellant sub 2] volgt uit dit voorschrift, in samenhang met de in de voorschriften opgenomen definitie van verpakking, dat de opslag van gevaarlijke stoffen alleen plaats mag vinden in ADR-verpakkingen en dat deze verpakkingen elke vijf jaar moeten worden gekeurd, nu deze verplichting volgens het college in het ADR is opgenomen. [appellant sub 2] stelt dat indien zij elke vijf jaar verpakkingen moet herkeuren, zij hierdoor onnodig belemmerd wordt in haar bedrijfsvoering. De rechtbank heeft hier volgens haar ten onrechte geen oordeel over gegeven.
14.1. Voorschrift 12.4.2b luidt:
"1) De opslag van alle gevaarlijke stoffen, inclusief de opslag van werkvoorraden, dient plaats te vinden in een verpakking.
2) Het eerste lid is niet van toepassing op de opslag van ethanol in een tank."
14.2. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat er alleen dan sprake is van een ADR-verpakking als bedoeld in het voorschrift als aan de eisen van het ADR is voldaan. [appellant sub 2] heeft in de aanvraag het college verzocht de voorschriften van de vergunning van 14 september 2010 zo aan te passen, dat in de voorschriften ‘emballage’ vervangen wordt door ‘verpakking’, waarbij met ‘verpakking’ bedoeld werd een ADR-verpakking. Het college heeft vervolgens aan dit verzoek van [appellant sub 2] voldaan. Reeds daarom kan niet worden geoordeeld dat het college met deze aanpassing is afgeweken van de aanvraag. Hoewel [appellant sub 2] terecht heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte niet op haar betoog is ingegaan, leidt dit niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Het betoog faalt.
- Overige hoger beroepsgronden van [appellant sub 2]
15. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar gronden die zien op diverse standpunten die het college in het besluit van 15 januari 2014 heeft ingenomen, overweegt de Afdeling dat deze standpunten geen op zelfstandig rechtsgevolg gerichte onderdelen van het besluit zijn en de gronden reeds daarom niet kunnen slagen.
16. [ appellant sub 2] heeft ter zitting haar grond betreffende de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling ingetrokken.
- Conclusie hoger beroep [appellant sub 2]
17. De conclusie is dat het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond is.
Besluit van 9 december 2016
18. Het college heeft op 9 december 2016 een nieuw besluit genomen op de aanvraag van [appellant sub 2]. Het college heeft met het besluit beoogd uitvoering te geven aan de rechtbankuitspraak. Bij dit besluit heeft het college, kort weergegeven, niet langer beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 van PGS 15 voorgeschreven. Wel heeft het college andere voorschriften opgenomen met betrekking tot de brandveiligheid.
Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
Nu onder 6.5 is overwogen dat het college in redelijkheid beschermingsniveau 1/1 van hoofdstuk 4 heeft voorgeschreven, is de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het om die reden moet worden vernietigd.
Eindconclusie en proceskosten
19. De rechtbank heeft ten onrechte het besluit van 15 januari 2014 geheel vernietigd. Gezien het vorenoverwogene bestond slechts aanleiding voor vernietiging van het besluit, voor zover het betreft het aan de daarbij verleende vergunning verbonden voorschrift 12.4.2a en voor zover het college heeft nagelaten voorschrift 12.2.1, onder b, te wijzigen. Ten aanzien van voorschrift 12.2.1 heeft het college ter zitting de Afdeling verzocht zelf voorziend het voorschrift te vervangen door een gelijkluidend voorschrift als voorschrift 12.1.3, zoals dat bij besluit van 9 december 2016 aan de vergunning is verbonden. Gelet op de omstandigheid dat [appellant sub 2] zich niet met dat voorschrift kan verenigen en de Afdeling niet is toegekomen aan de behandeling van het betoog van [appellant sub 2] daarover, zal de Afdeling daartoe echter niet overgaan. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om de gebreken in het besluit van 15 januari 2014 binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. Het college dient daartoe een gewijzigd besluit te nemen. Het college dient de Afdeling en [appellant sub 2] de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd besluit niet opnieuw te worden toegepast.
20. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in de overwegingen 11.3 en 13.4 is overwogen het gebrek in het besluit van 15 januari 2014 te herstellen, de uitkomst aan de Afdeling en partijen mee te delen en een gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
163-811.