Uitspraak
201507961/1/A1.
Datum uitspraak: 30 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 september 2015 in zaak nr. 14/7124 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 3 oktober 2014, heeft het college [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de uitgangspunten op te stellen van onder meer ontwerp en aanleg van een brandbeveiligingsinstallatie en deze ter beoordeling en goedkeuring aan het bevoegde gezag te sturen.
Bij besluit van 25 november 2014 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 september 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2014 vernietigd en het besluit, verzonden op 3 oktober 2014, herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer ECLI:NL:RVS:2017:2284 gevoegd ter zitting behandeld op 13 februari 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.A.I. Eringfeld, mr. G.J.R. Lutje Schipholt, R.A.M. Jehee, J.G. Janssen en R.T.J. van Miltenburg, werkzaam bij de brandweer Gooi en Vechtstreek, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en R. Schut, werkzaam bij BMD Advies Centraal Nederland B.V., en ing. N. Meulenberg, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Bevoegdheid tot instellen hoger beroep
1. [wederpartij] betoogt dat het hoger beroep niet-ontvankelijk is, omdat volgens haar het afdelingshoofd Vergunningen en Expertise (hierna: het afdelingshoofd) van de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (hierna: de omgevingsdienst) niet bevoegd was het hoger beroep in te stellen. Zij voert daartoe aan dat in het ondermandaatbesluit van 31 oktober 2013 verwezen wordt naar de bevoegdheden zoals opgenomen in de bijlage bij het mandaatbesluit van 11 december 2012, maar dat in deze bijlage het instellen van hoger beroep niet is opgenomen. [wederpartij] voert verder aan dat ook indien moet worden aangenomen dat het ondermandaatbesluit van 31 oktober 2013 verwijst naar de bijlage, zoals gewijzigd bij het besluit van 18 februari 2014, daarmee het afdelingshoofd alleen gemachtigd is om beroep in te stellen en niet wat betreft het instellen van hoger beroep.
1.1. Het college heeft bij besluit van 13 oktober 2015 ingestemd met het instellen van hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak van 8 september 2015. Het hoger beroep is vervolgens op 21 oktober 2015 ingesteld door het afdelingshoofd, namens de directeur van de omgevingsdienst, namens het college.
1.2. Bij het besluit "Mandaat/machtigingenbesluit Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek" van 11 december 2012, gewijzigd bij besluit van 18 februari 2014, heeft het college een aantal bevoegdheden gemandateerd aan de directeur van de omgevingsdienst. De directeur is voorts ten aanzien van een aantal bevoegdheden gemachtigd. De directeur is daarbij onder meer gemachtigd tot het, na akkoord van het college, instellen van bezwaar en beroep en het voeren van rechtsgedingen. Onder die bevoegdheid valt ook het instellen van hoger beroep. Uit artikel 7 van Pro dit besluit volgt dat het de directeur is toegestaan de bevoegdheden onder te mandateren dan wel een ander te machtigen deze bevoegdheden uit te oefenen.
1.3. De directeur heeft bij brief van 31 januari 2017 aan de Afdeling te kennen gegeven dat hij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het hoger beroep niet door het afdelingshoofd ingesteld had mogen worden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de directeur zich daarmee geheel achter het ingestelde hoger beroep, waarmee het college al op 13 oktober 2015 had ingestemd, gesteld en aldus het instellen daarvan bekrachtigd. Gelet hierop bestaat reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege een bevoegdheidsgebrek ten aanzien van het instellen daarvan.
Het betoog faalt.
Inleiding tot het hoger beroep
2. [wederpartij] drijft een inrichting waar plantenextracten en aromacompounds worden geproduceerd voor de farmaceutische en voedingsmiddelenindustrie. Op 15 januari 2014 is aan [wederpartij] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor het veranderen van de werking van de inrichting. Ingevolge voorschrift 12.4.3 van de vergunning, gelezen in verbinding met voorschrift 4.8.1.1 van de richtlijn Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 uit 2005 (hierna: PGS 15 (2005)), dient de ruimte Galenica, waar zowel productie als opslag plaatsvindt, te zijn voorzien van een geschikte brandbeveiligingsinstallatie, om zodoende te kunnen voldoen aan beschermingsniveau 1/1 van paragraaf 4.5 van PGS 15 (2005). De uitgangspunten voor onder meer ontwerp en aanleg van deze brandbeveiligingsinstallatie dienen ingevolge genoemd vergunningvoorschrift, gelezen in verbinding met voorschrift 4.8.2.1 van PGS 15 (2005), te worden opgesteld en ter goedkeuring te worden voorgelegd aan het bevoegd gezag. Vast staat dat de omgevingsvergunning in werking is getreden.
Omdat [wederpartij] niet over een goedgekeurd uitgangspuntendocument beschikt, heeft het college bij besluit, verzonden op 3 oktober 2014 en gehandhaafd bij besluit van 27 november 2014, [wederpartij] gelast alsnog een uitgangspuntendocument op te stellen en dit ter goedkeuring voor te leggen aan het college.
Toetsingskader
3. Voorschrift 12.4.3 van de vergunning luidt:
"De productieruimte […] Galenica […], waar gevaarlijke stoffen in verpakking aanwezig zijn en de 20 m3 opslagtank bestemd voor ethanol staat, moet voldoen aan beschermingsniveau 1/1 conform paragraaf 4.5 van de PGS 15 (2005). Daarnaast dient deze productieruimte tevens te voldoen aan: […] 4.8.1.1, 4.8.2.1 […] van de richtlijn PGS 15 (2005)."
Voorschrift 4.5.1 van PGS 15 (2005) luidt:
"In een opslagvoorziening moet, afhankelijk van de eigenschappen van de opgeslagen gevaarlijke stoffen, het verpakkingsmateriaal en de opgeslagen hoeveelheid opgeslagen stoffen, een overeenkomstig tabel 4 bepaald beschermingsniveau zijn gerealiseerd."
Voorschrift 4.8.1.1 van PGS 15 (2005) luidt:
"Indien overeenkomstig voorschrift 4.5.1 in een opslagvoorziening beschermingsniveau 1/1 moet zijn gerealiseerd, moet een geschikte brandbeveiligingsinstallatie aanwezig zijn die bedrijfsgereed is."
Voorschrift 4.8.2.1 van PGS 15 (2005) luidt:
"De uitgangspunten voor ontwerp, aanleg, onderhoud, beheer, opleveringsinspectie en periodieke inspectie van de brandbeveiligingsinstallatie moeten zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag, voordat met de aanleg van de brandbeveiligingsinstallatie wordt begonnen."
Overtreding
4. Vast staat dat [wederpartij] op grond van de omgevingsvergunning van 15 januari 2014 verplicht is een brandbeveiligingsinstallatie te realiseren en voorafgaand hieraan een uitgangspuntendocument op te stellen, dat moet worden goedgekeurd door het college. Aangezien [wederpartij] geen goedgekeurd uitgangspuntendocument als bedoeld in voorschrift 4.8.2.1, in samenhang met voorschrift 4.8.1.1, van PGS 15 (2005) heeft overgelegd, heeft zij gehandeld in strijd met voorschrift 12.4.3 van de omgevingsvergunning van 15 januari 2014 en daarmee artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo overtreden, waarin is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Bijzondere omstandigheden
5. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake was van bijzondere omstandigheden die het college aanleiding hadden moeten geven om van handhavend optreden af te zien. Volgens de rechtbank was handhavend optreden onevenredig, omdat [wederpartij] beroep had ingesteld tegen het besluit van 15 januari 2014, waarbij omgevingsvergunning is verleend, deze daarmee niet in rechte onaantastbaar was en de rechtbank aanleiding heeft gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening te vragen te adviseren, zodat het college duidelijk moest zijn dat niet vast stond dat in de vergunning in redelijkheid een brandbeveiligingsinstallatie was voorgeschreven. Volgens de rechtbank heeft het college daarnaast niet inzichtelijk gemaakt dat met het opstellen van een uitgangspuntendocument uit een oogpunt van brandveiligheid niet kon worden gewacht op de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [wederpartij] tegen de omgevingsvergunning van 15 januari 2014.
5.1. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhaving onevenredig was vanwege de lopende beroepsprocedure ter zake van de omgevingsvergunning. Het college voert daartoe aan dat de enkele omstandigheid dat de vergunning van 15 januari 2014 op het moment van het besluit op bezwaar van 27 november 2014 nog niet in rechte onaantastbaar was, er niet toe leidt dat het college van handhaving had moeten afzien. Volgens het college is het verder niet in het belang van de bescherming van het milieu dat gewacht wordt met handhavend optreden totdat een gerechtelijke uitspraak duidelijk maakt of het college in de omgevingsvergunning het juiste beschermingsniveau heeft voorgeschreven. Het college wijst erop dat de voorgaande vergunning eveneens verplichtte tot het aanbrengen van een brandbeveiligingsinstallatie en het opstellen van een uitgangspuntendocument en dat het sinds mei 2013 bezig is [wederpartij] te bewegen tot het opstellen van dat stuk. Het college merkt daarbij voorts op dat de kosten die [wederpartij] moet maken ter voldoening aan de last geen aanleiding vormen om af te zien van handhaving, aangezien die kosten op het college kunnen worden verhaald indien blijkt dat de omgevingsvergunning van 15 januari 2014 niet in rechte stand houdt.
5.2. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het opleggen van een last onder bestuursdwang, gelet op de betrokken belangen, onevenredig was. De ten tijde van het bij de rechtbank bestreden besluit in werking getreden omgevingsvergunning van 15 januari 2014 is gebaseerd op het uitgangspunt dat het voor de bescherming van het milieu, met name de brandveiligheid, noodzakelijk is om te voldoen aan beschermingsniveau 1/1 uit hoofdstuk 4 van PGS 15 (2005). Bij dit beschermingsniveau is volgens PGS 15 (2005) een geschikte brandbeveiligingsinstallatie vereist. Het uitgangspuntendocument dient er onder meer toe om een bevoegd gezag te kunnen laten toetsen of de ter voldoening aan voorschrift 4.8.1.1 van PGS 15 (2005) door een bedrijf gekozen brandbeveiligingsinstallatie geschikt is voor de opgeslagen gevaarlijke stoffen. Gelet op het voorgaande kan het in strijd met voorschrift 12.4.3 van de omgevingsvergunning, gelezen in verbinding met voorschrift 4.8.2.1 van PGS 15 (2005), niet opstellen van een uitgangspuntendocument niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe aard en ernst in welk geval handhaving onevenredig kan zijn. De omstandigheid dat in de omgevingsvergunning de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in verpakking die in de Galenicaruimte mag worden opgeslagen is beperkt tot maximaal 10.000 kg, doet hieraan niet af.
Verder zijn, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de omstandigheden dat het primaire besluit en het besluit op bezwaar zijn genomen nadat [wederpartij] beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot vergunningverlening van 15 januari 2014 en de rechtbank in die procedure aanleiding heeft gezien om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak om advies te vragen, niet van betekenis. De omstandigheid dat de omgevingsvergunning nog niet in rechte onaantastbaar was, leidt niet tot het oordeel dat het college niet handhavend mocht optreden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5230). Dat geldt in dit geval te meer nu de op 14 september 2010 aan [wederpartij] verleende revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer eveneens verplichtte tot de aanleg van een geschikte brandbeveiligingsinstallatie in de Galenicaruimte en het opstellen van een uitgangspuntendocument en het college ter zake reeds in 2013 is gestart met handhaving.
Gezien het vorenoverwogene bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder bestuursdwang. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie en proceskosten
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] ongegrond verklaren. De vernietiging van de aangevallen uitspraak en de ongegrondverklaring van het beroep hebben tot gevolg dat de last onder dwangsom zoals weergegeven in het besluit, verzonden op 3 oktober 2014, herleeft. Het heeft tevens tot gevolg dat, nu de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsom onmiddellijk verbeurt. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat het dwangsombesluit met terugwerkende kracht wordt geschorst tot vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 september 2015 in zaak nr. 14/7124;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat het besluit, verzonden op 3 oktober 2014, met terugwerkende kracht wordt geschorst tot vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2017
163-811.