Uitspraak
201600140/1/A1.
Datum uitspraak: 1 februari 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Havelterberg, gemeente Westerveld
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 december 2015 in zaak nr. 15/3345 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2014 heeft het college de aan [appellant] verleende vergunning voor het bouwen van een vaste snackkiosk ingetrokken.
Bij besluit van 20 juli 2015 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 16 december 2014 met enkele aanpassingen gehandhaafd.
Bij uitspraak van 24 december 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, vergezeld door M. Groen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluiten van 10 maart 2010 en 8 augustus 2011 heeft het college aan [appellant] in twee fasen vergunning verleend voor het bouwen van een snackkiosk aan het Kasteel te Diever. Deze vergunning is met de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:375, onherroepelijk geworden. Uit artikel 1.3, tweede lid, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht volgt dat de vergunning vanaf dat moment gelijkgesteld wordt met een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
2. Op het perceel waar de vergunde snackkiosk zou moeten komen, heeft [appellant] sinds jaar en dag een vaste standplaats voor een snackkraam. Het perceel is in eigendom en beheer van de gemeente Westerveld. [appellant] en de gemeente Westerveld hebben geen overeenstemming bereikt over het gebruik van de grond ten behoeve van de realisering het vergunde bouwwerk. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Diever 1985" laat bebouwing op dit perceel ook niet toe.
3. Het college heeft de vergunning voor de snackkiosk ingetrokken, omdat meer dan 16 maanden zijn verstreken sinds de vergunning onherroepelijk is geworden, zonder dat handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
Verbod van détournement de pouvoir
4. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college met intrekking van de vergunning beoogt zijn civielrechtelijke appel tegen het vonnis van de rechtbank Noord-Nederland, afdeling privaatrecht, van 16 juli 2014 te frustreren. Daarmee misbruikt het college zijn bevoegdheid, aldus [appellant].
4.1. Artikel 3:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt:
"Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend."
Artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo bepaalt:
"Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover:
a. […] gedurende 26 weken […] geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;
[…]."
4.2. Niet in geschil is dat [appellant] gedurende een periode langer dan 26 weken geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning, zodat het college bevoegd was om de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo in te trekken.
4.3. [appellant] heeft in de civiele procedure bij de rechtbank gevorderd de gemeente te veroordelen tot het verlenen van alle benodigde medewerking aan de vestiging en inschrijving van een erfpachtrecht, zoals neergelegd in een conceptovereenkomst. Subsidiair heeft hij gevorderd de gemeente te veroordelen tot het verlenen van privaatrechtelijke medewerking aan de realisatie van de kiosk. Bij het vonnis van 16 juli 2014 heeft de rechtbank beide vorderingen afgewezen. Tegen dit vonnis heeft [appellant] hoger beroep ingesteld, waarop ten tijde van de aangevallen uitspraak nog niet is beslist.
4.4. Uit het in bezwaar gehandhaafde besluit tot intrekking van de vergunning blijkt niet dat het college met de intrekking heeft beoogd het civiele hoger beroep te frustreren. Het college heeft de vergunning primair ingetrokken omdat het planologische bezwaren tegen het alsnog uitvoeren van het bouwplan heeft. Uit de door [appellant] overgelegde ambtelijke adviesnota van 28 oktober 2014 blijkt dat het college zich ervan bewust was dat intrekking van de vergunning gevolgen zou hebben voor het hoger beroep van [appellant] in de civiele procedure. Het enkel in ogenschouw nemen daarvan betekent echter niet dat het college de vergunning met dat doel heeft ingetrokken.
Het college heeft aan de intrekking voorts ten grondslag gelegd dat niet aannemelijk is dat [appellant] in staat zal zijn het bouwplan binnen afzienbare termijn te realiseren. Daarbij is opgemerkt dat [appellant] geen eigenaar van de grond is waarop het bouwwerk moet worden opgericht en dat hij ook geen verbintenisrechtelijke aanspraak heeft om dat mogelijk te maken. In verweer heeft het college gesteld dat het de intrekking, na het verstrijken van de 26-weken termijn, heeft uitgesteld tot de civiele procedure in eerste aanleg was afgerond. Toen [appellant] die procedure verloor, zag het college, gelet op de publieke belangen die zijn gediend met het intrekken van de vergunning, geen aanleiding om intrekking opnieuw uit te stellen in afwachting van een onherroepelijk eindarrest.
De door het college gegeven redenen kunnen, na afweging van de betrokken belangen, grond zijn voor intrekking van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college zijn vergunning in werkelijkheid om andere redenen heeft ingetrokken. Voor het oordeel dat het verbod van artikel 3:3 van Pro de Awb is geschonden, bestaat daarom geen aanleiding. De rechtbank is eveneens tot dit oordeel gekomen.
4.5. Het betoog faalt.
Belangenafweging
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft kunnen maken. Volgens [appellant] heeft het college geen enkel in rechte te respecteren belang en ook geen redelijk belang bij intrekking van de vergunning hangende de civielrechtelijke procedure, omdat het bouwplan hangende die procedure niet kan worden uitgevoerd en het gestelde publieke belang bij het onbebouwd blijven van het perceel dus feitelijk gewaarborgd is. De rechtbank heeft volgens hem voorts miskend dat de raad in het bestemmingsplan "Diever 2006" heeft willen voorzien in de realisering van de snackkiosk en daarop later niet is teruggekomen. Bovendien is door het overnemen van een ambtelijke notitie van 3 maart 2011 toegezegd dat het bestemmingsplan "Diever 2006" op dit punt zou worden gerepareerd. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts ten onrechte overwogen dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Door de nog lopende civiele procedure is het niet uitgesloten dat hij alsnog de verlangde medewerking van de gemeente krijgt, zodat niet op voorhand is uitgesloten dat op enig moment van de vergunning gebruik kan worden gemaakt, aldus [appellant]. De rechtbank heeft volgens [appellant] eveneens ten onrechte overwogen dat het college aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen dat [appellant] niet op korte termijn kan beginnen met de bouw van de snackkiosk en dat het in de risicosfeer van [appellant] ligt dat hij een bouwvergunning heeft aangevraagd in de wetenschap dat hij geen rechthebbende van de grond is en hij een voorstel voor een erfpachtovereenkomst heeft afgewezen. Daarmee maakt de rechtbank volgens [appellant] een niet passende karikatuur van de voorgeschiedenis van deze zaak. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] niet toegelicht waarom het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de publieke belangen prevaleren boven de belangen van [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bij voorbeeld in de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:124), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken. Daartoe behoren naast de door het college gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
5.2. Zoals blijkt uit het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 december 2014 heeft het college bij de belangenafweging betrokken dat bouwen op de locatie naar de huidige planologische inzichten ontoelaatbaar is en dat, gegeven de privaatrechtelijke belemmering om van de vergunning gebruik te maken, niet aannemelijk is dat [appellant] het bouwplan zal kunnen realiseren, laat staan binnen afzienbare termijn. Het college heeft bij zijn afweging voorts betrokken dat [appellant] op grond van het standplaatsenbeleid een vaste standplaats voor een snackkraam op de locatie heeft, zodat die kraam in feite fungeert als een vaste snackbar en niet valt in te zien dat de vergunde snackkiosk wezenlijk hogere opbrengsten zal genereren.
5.3. Ten tijde van de vergunningaanvraag voor de eerste fase en de beslissing daarop van 10 maart 2010, liet het bestemmingsplan "Diever 2006", dat bij besluit van 2 juni 2009 door het college van gedeputeerde staten van Drenthe was goedgekeurd, bebouwing op het perceel toe. Bij uitspraak van 24 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4870, heeft de Afdeling het besluit van 2 juni 2009 vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring was verleend aan het plandeel dat betrekking heeft op het perceel waarop de vergunning ziet, en zelf voorziend goedkeuring aan dat plandeel onthouden. Hierdoor is voor dit perceel het bestemmingsplan "Diever 1985" weer van kracht geworden.
Bij besluit van 22 november 2011 heeft de raad van de gemeente Westerveld het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Westerveld 2011" vastgesteld, waarmee werd beoogd enkele omissies in een aantal bestemmingsplannen weg te nemen. Dit bestemmingsplan, dat met de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6521, onherroepelijk is geworden, heeft geen betrekking op het perceel waarop de vergunde snackkiosk is voorzien. De raad heeft met dit bestemmingsplan derhalve niet gekozen voor het opnieuw toelaten van de door [appellant] gewenste bouwmogelijkheid, hoewel hij daarvoor eerder mogelijk wel aanleiding zag, zoals [appellant] stelt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad ten tijde van het bestreden besluit op bezwaar voornemens was het planologische regime alsnog te wijzigen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat de raad de vergunde bebouwing, naar de op dat moment heersende inzichten, niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft geacht. Niet gebleken is dat de raad hierover nadien een ander standpunt heeft ingenomen. Gelet hierop heeft het college zich in bezwaar op het standpunt kunnen stellen dat het publieke belang bij een goede ruimtelijke ordening gediend is met het tegengaan van die bebouwing en dus met intrekking van de omgevingsvergunning. Een uitspraak van de burgerlijke rechter op het door [appellant] ingestelde hoger beroep heeft geen invloed op dit gestelde publieke belang, omdat die uitspraak slechts van betekenis is in de privaatrechtelijke verhouding tussen [appellant] en de gemeente.
5.4. [appellant] kon het bouwplan ten tijde van het bestreden besluit op bezwaar niet uitvoeren, omdat daarover geen overeenstemming bestond met de eigenaar van de grond, de gemeente Westerveld. Deze privaatrechtelijke belemmering was evident, zoals de rechtbank heeft overwogen, nu de burgerlijke rechter de vorderingen van [appellant] om de gemeente tot medewerking te verplichten, bij vonnis van 16 juli 2014 had afgewezen. Met het instellen van hoger beroep tegen het vonnis, is het evidente karakter van de privaatrechtelijke belemmering niet weggenomen (vergelijk de uitspraak van 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7754). Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij - binnen afzienbare termijn - in staat zou zijn het bouwplan alsnog te realiseren. Onder verwijzing naar de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3520, overweegt de Afdeling dat deze enkele omstandigheid de intrekking van een omgevingsvergunning kan rechtvaardigen.
5.5. Door vergunning aan te vragen voor een bouwwerk op een perceel dat niet zijn eigendom is, wist [appellant], althans had hij kunnen weten, dat de eigendomssituatie een mogelijke belemmering voor het realiseren van dat bouwwerk zou vormen. In zoverre heeft hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, een zeker risico genomen. Dat de gemeente eigenaar van de grond is, maakt dat niet anders. Nu niet op voorhand kan worden vastgesteld dat het college onrechtmatig heeft gehandeld in het kader van het tussen de gemeente en [appellant] bestaande privaatrechtelijke geschil over het gebruik van de grond, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het college een verwijt valt te maken voor het uitblijven van de bouw van de snackkiosk.
5.6. Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde intrekking zwaarwegende publieke belangen als hiervoor omschreven ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college deze belangen niet zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij behoud van de vergunning.
5.7. Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Slump w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2017
148.