Uitspraak
201507175/1/A3.
Datum uitspraak: 19 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juli 2015 in zaak nr. 14/9757 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2014 heeft de minister een verzoek van [appellant] om afschrift van alle rapportages die de Binnenlandse Veiligheidsdienst (hierna: BVD; thans: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD)) heeft opgesteld over studentenorganisaties gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 19 september 2014 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2016, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.M.S. van Venrooij en mr. R.Z.J. Coret, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de minister openbaarmaking van rapportages die de BVD heeft opgesteld over studentenorganisatie Perikles gedeeltelijk afgewezen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend gelet op het besluit van 21 juli 2016.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellant] op 11 augustus 2016 een zienswijze ingebracht.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een tweede behandeling van de zaak ter zitting.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 45 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) kan van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, onverminderd de kennisneming van de op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk vier (artikel 45 tot en met artikel 56).
Ingevolge artikel 51, eerste lid, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden, mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens, betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge het tweede lid stelt de minister, voor zover een aanvraag, als bedoeld in het eerste lid, wordt ingewilligd, de aanvrager zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit, in kennis van de betreffende gegevens.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag, als bedoeld in artikel 51, afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
3. Bij het besluit van 2 juni 2014 heeft de minister [appellant] een inzagedossier van 2285 pagina’s toegezonden. Daarbij heeft hij te kennen gegeven dat de AIVD de namen van zijn bronnen, zijn werkwijze en actuele kennisniveau geheim moet houden. Dergelijke informatie heeft hij geweigerd krachtens artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv, omdat verstrekking ervan ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid. Verder staat volgens de minister artikel 45 van de Wiv aan verstrekking van persoonsgegevens van derden in de weg. Bij het besluit van 19 september 2014 heeft de minister een tweede inzagedossier van 51 pagina’s verstrekt en voor het overige het besluit van 2 juni 2014 gehandhaafd.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een aantal onder het verzoek vallende verslagen ontbreekt. Zo ontbreken regeringsbrieven 54203, 99973, 333.703 en 340.425 en alle informatie over studentenorganisatie Perikles. De stelling van de minister dat hij over Perikles geen informatie heeft is ongeloofwaardig. Zowel in bezwaar als in beroep heeft hij naar documenten verwezen waarin deze organisatie wordt genoemd en waaruit volgt dat meer informatie over Perikles aanwezig is. Ook heeft hij verwezen naar een halfjaarverslag van de BVD waarin staat dat een beschouwing over deze organisatie was geschreven. Naar aanleiding van de zitting bij de rechtbank is nog een aantal documenten verstrekt waaruit blijkt dat een aantal personen betrokken bij Perikles voor internering in aanmerking kwam. Kort voor de zitting bij de rechtbank is onderwerpsdossier 1375, de Democratische Studentenorganisatie ‘Pericles’ overgedragen aan het Nationaal Archief, zo blijkt uit een overgelegd stuk. Ten tijde van het besluit op bezwaar berustte dit dossier dus nog onder de minister. Verder heeft de minister op 20 augustus 2015 naar aanleiding van een ander verzoek verslagen van besprekingen met politieverbindingen verstrekt. In de bijlagen van de besprekingen van 1965 wordt Perikles een aantal keren genoemd, aldus [appellant].
4.1. Reeds in bezwaar en beroep heeft [appellant] concrete aanknopingspunten gegeven waaruit volgt dat stukken over de studentenorganisatie Perikles bij de AIVD aanwezig zouden moeten zijn. Ter zitting bij de rechtbank heeft de minister verklaard dat nogmaals in het archief is gezocht naar informatie over Perikles, maar dat geen informatie is aangetroffen. Desgevraagd kon de gemachtigde niet uitleggen hoe dit onderzoek is verricht. Hij wist niet op welke termen in het specifieke geval was gezocht. Ook de beschouwingen die volgens een halfjaarverslag van de BVD over Perikles zijn geschreven, heeft de minister niet aangetroffen bij het tweede onderzoek. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de mededeling van de minister dat niet meer informatie aanwezig is haar niet ongeloofwaardig voorkomt en dat [appellant] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat meer documenten aanwezig zijn. Daar komt bij dat de minister in zijn verweerschrift in hoger beroep heeft vermeld nogmaals grondig archiefonderzoek te hebben verricht, waarbij wel gegevens over Perikles zijn aangetroffen. Na de behandeling van de zaak ter zitting van de Afdeling heeft de minister op 21 juli 2016 een aanvullend inzagedossier aan [appellant] verstrekt met stukken over Perikles.
Het betoog slaagt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister ten onrechte informatie heeft geweigerd krachtens artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv. Hij bestrijdt dat het gaat om informatie die ziet op het actuele kennisniveau van de AIVD, namen van bronnen of nog actuele werkwijzen. Uit de overweging van de rechtbank dat een groot deel van de niet verstrekte gegevens dergelijke informatie behelst, vloeit voort dat ook gegevens ten onrechte krachtens deze weigeringsgrond zijn geweigerd. Andere weigeringsgronden heeft de minister niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft overwogen dat de niet verstrekte informatie inzicht geeft in het kennisniveau van de AIVD. Daarmee is volgens [appellant] echter de nationale veiligheid nog niet in het geding. Het moet immers gaan om het actuele kennisniveau van de AIVD en dus om informatie die van belang is voor lopende of actuele onderzoeken. Historische gegevens die niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek kunnen in beginsel niet als staatsgeheim worden aangemerkt. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat de minister ten onrechte de rubricering van documenten weigert, terwijl daaruit geen bronnen, actuele werkwijzen of het actuele kennisniveau kunnen worden afgeleid. Verder heeft de minister de weigering van gegevens krachtens artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv niet deugdelijk gemotiveerd. Hij heeft niet per weggelaten passage vermeld om welke weigeringsgrond het gaat. Tot slot wijst [appellant] erop dat de motivering van elk afwijzend besluit van de minister op verschillende inzageverzoeken over verschillende onderwerpen woordelijk identiek is.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292) kan de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet hij zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877, nr. 3, blz. 71). De rechtbank heeft niet onderkend dat in het besluit van 19 september 2014 niet alsnog een dergelijke motivering voor de gedeeltelijke weigering, die ontbrak in het primaire besluit van 2 juni 2014, is gegeven. Voor zover de minister de gevraagde documenten dan wel gedeelten daaruit heeft geweigerd, heeft hij daarvoor slechts een zeer globale motivering gegeven, die vrijwel gelijkluidend is aan de motivering in de besluiten die aan de orde zijn in de uitspraken van 10 augustus 2016 in ECLI:NL:RVS:2016:2172 en ECLI:NL:RVS:2016:2173, welke zaken eveneens op 19 juli 2016 ter zitting van de Afdeling zijn behandeld. De enkele mededeling dat verstrekking de nationale veiligheid kan schaden en dat is verstrekt wat kan worden verstrekt, kan niet worden beschouwd als een deugdelijke motivering. De minister heeft in de aan de Afdeling overgelegde documenten met codes aangegeven welke weigeringsgronden aan verstrekking van documenten en gedeelten van documenten in de weg staan. Daarmee is echter voor [appellant] niet inzichtelijk op welke grond gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. De minister dient dit voor [appellant] alsnog zoveel mogelijk inzichtelijk te maken. In het voorliggende geval kan hij dat doen door bij de weggelakte passages aan te geven of het gaat om bronnen, het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze, bijvoorbeeld door per weggelaten passage of per groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien dit in het licht van de door de AIVD te beschermen belangen op bezwaren stuit, kan de minister die bezwaren toelichten of anderszins meer inzicht bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven. Voorts dient de minister in het licht van de door [appellant] in bezwaar, beroep en hoger beroep ingeroepen standpunten van de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: CTIVD) alsnog in te gaan op de vraag op welke wijze hij uitleg geeft aan de term ‘actuele’ zoals die voorkomt in voormelde weigeringsgronden en - indien dit zich voordoet - waarom zijn standpunt daarover afwijkt van dat van de CTIVD.
Verder is de Afdeling na kennisneming van de geheime stukken gebleken dat een aantal documenten met de code NVT niet aan [appellant] is verstrekt. Deze code houdt in dat het desbetreffende document volgens de minister niet onder het verzoek valt. [appellant] heeft in zijn verzoek verzocht om afschrift van alle rapportages die de BVD over studentenorganisaties heeft opgesteld. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister verklaard dat de minister ‘rapportages’ zeer ruim heeft opgevat. Ook begeleidende brieven van de BVD vallen volgens hem daaronder. De geheime stukken bevatten documenten, waaronder begeleidende brieven, waarop de code NVT is vermeld waarin namen van studentenorganisaties zijn genoemd. De minister heeft niet gemotiveerd waarom deze stukken niet aan [appellant] konden worden verstrekt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het beluit van 19 september 2014 niet deugdelijk is gemotiveerd.
Het betoog slaagt in zoverre.
5.2. Over de weigering om de rubricering van documenten te verstrekken, is de Afdeling in lijn met haar uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2550 met de rechtbank van oordeel dat de minister zich kan beroepen op de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv. Daarbij is van belang dat de minister in zijn verweer in hoger beroep heeft toegelicht dat de rubricering van een document als geheim inzicht geeft in de beoordeling en de werkwijze ten aanzien van de aangelegenheid waarop het betreffende document betrekking heeft.
[appellant] wordt niet gevolgd in zijn betoog dat uit de aangevallen uitspraak volgt dat slechts een groot deel van de geweigerde gegevens valt onder de weigeringsgrond die is neergelegd in artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv en de rest derhalve ten onrechte is geweigerd. De minister heeft zowel artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv aan de weigering ten grondslag gelegd als artikel 45 van de Wiv. Het oordeel van de rechtbank dat de minister de persoonsgegevens van derden terecht heeft geweigerd heeft [appellant] in hoger beroep niet bestreden.
Het betoog faalt in zoverre.
6. Bij het besluit van 21 juli 2016 heeft de minister aan [appellant] alsnog een aanvullend inzagedossier over Perikles verstrekt. De minister heeft geweigerd bepaalde gedeelten in deze stukken te verstrekken. [appellant] heeft in zijn zienswijze van 11 augustus 2016 vermeld geen aanleiding te zien voor het geven voor een nadere reactie hierop maar te persisteren bij de hogerberoepsgronden zoals deze hiervoor onder 5. zijn weergegeven.
6.1. Bij het besluit van 21 juli 2016 heeft de minister in het geheel niet gemotiveerd waarom hij de verzochte informatie over Perikles gedeeltelijk heeft geweigerd. Hij heeft alleen vermeld dat aan [appellant] een aanvullend inzagedossier wordt verstrekt. Nu het besluit geen motivering bevat, is voor [appellant] niet inzichtelijk op welke grond gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. De minister dient dit, overeenkomstig hetgeen hiervoor onder 5.1. is overwogen ten aanzien van het besluit van 19 september 2014, alsnog zoveel mogelijk inzichtelijk te maken.
Het betoog slaagt.
7. Op grond van wat hierboven is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk zijn gemotiveerd, aangezien de minister niet zoveel mogelijk inzichtelijk heeft gemaakt waarom onder het verzoek vallende documenten geheel dan wel gedeeltelijk krachtens artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv moeten worden geweigerd.
8. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek te herstellen door de besluiten van 19 september 2014 en 21 juli 2016 alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Ingeval een nieuw besluit wordt genomen dient dat op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt. De Afdeling zal een termijn stellen voor herstel van het gebrek.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, AIVD op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. de besluiten van 19 september 2014, kenmerk 83fc4fd3-or1-1.0, en 21 juli 2016, kenmerk 8a53906e-or1-1.0, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016
176-805.