Uitspraak
201506883/1/A3.
Datum uitspraak: 5 oktober 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad),
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2015 in zaak nr. 13/7589 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de raad.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 22 april 2013 heeft de raad twee verzoeken van [appellant sub 2] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 5 november 2013 heeft de raad het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten voor zover het betreft de openbaarmaking van de onderzoeken en meldingen bij dekens en aangiftes en heeft zij de raad opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de raad hoger beroep en [appellant sub 2] incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een zienswijze ingediend.
[appellant sub 2] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2016, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M.L. Batting, mr. N.N. Bontje, beiden advocaat te Den Haag, en mr. C.W. Wijnstra, werkzaam bij de raad, en [appellant sub 2] zijn verschenen.
Overwegingen
Het wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
De besluitvorming
2. Op 29 maart 2013 heeft [appellant sub 2] twee afzonderlijke Wob-verzoeken ingediend. In verzoek 1 heeft [appellant sub 2] verzocht om gegevens over toevoegingen van advocaten in asiel- en vreemdelingenzaken bij herhaalde aanvragen. Verzoek 2 ziet op openbaarmaking van onderzoeken naar vermoedens van fraude door advocaten in asiel- en vreemdelingenzaken en de in dat kader gedane meldingen bij de deken van de orde van advocaten, gedane aangiftes bij het openbaar ministerie en doorhalingen van de inschrijving van advocaten.
Beide verzoeken heeft de raad afgewezen bij de afzonderlijke besluiten van 22 april 2013. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende advocaten weegt zwaarder dan openbaarmaking van de informatie, nu de persoonlijke strekking van de informatie tot persoonlijke schade kan leiden ingeval van openbaarmaking. Naar aanleiding van verzoek 1 heeft de raad [appellant sub 2] wel een overzicht verstrekt met het aantal afgegeven toevoegingen. Ten aanzien van verzoek 2 heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de informatie evenmin in geanonimiseerde vorm kan worden verstrekt. Ook dan is het betrekkelijk eenvoudig om de informatie tot de desbetreffende persoon te herleiden omdat de desbetreffende zaken in de media zijn geweest. Ingeval van anonimiseren zou bovendien inzicht worden gekregen in de controlemethodes bij vermoedens van fraude en de door de raad gehanteerde werkwijze. Het belang van inspectie, controle en toezicht weegt zwaarder dan dat van openbaarmaking, aldus de raad.
Bij het besluit op bezwaar heeft de raad een geanonimiseerd overzicht verstrekt waarin per advocaat is vermeld hoeveel toevoegingen zijn aangevraagd en afgegeven in bepaalde categorieën van herhaalde asielaanvragen. Voor het overige heeft de raad de besluiten van 22 april 2013 gehandhaafd.
Het hoger beroep van de raad
3. De rechtbank heeft ten aanzien van verzoek 1 geoordeeld dat de raad de namen en vestigingsplaatsen van advocaten niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Nu in vrijwel alle asiel- en vreemdelingenzaken op toevoeging wordt geprocedeerd en de hoogte van de vergoedingen afhankelijk is van de bewerkelijkheid van de zaak, valt volgens haar niet in te zien dat inzicht wordt verkregen in het inkomen van advocaten ingeval van openbaarmaking. Voor het geval een vertekend beeld van de genoemde advocaten zou ontstaan bij openbaarmaking, had de raad erop kunnen wijzen dat uit de gegevens geen conclusies over de kwaliteit van de advocaten kunnen worden getrokken, aldus de rechtbank.
4. De raad bestrijdt dit oordeel. Daartoe voert hij het volgende aan. Voor toevoegingen worden zaakcodes gebruikt die zien op een bepaald soort zaak. Voor elke code wordt een vast aantal punten toegekend. Het aantal punten vermenigvuldigd met het basisbedrag dat is vastgesteld in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 bepaalt de vergoeding die een advocaat krijgt voor een zaak. In het geanonimiseerde overzicht is zichtbaar hoeveel toevoegingen een advocaat heeft aangevraagd en gekregen of vastgesteld heeft gekregen. Daarmee kan nagenoeg precies worden uitgerekend hoeveel een bepaalde advocaat heeft verdiend aan toevoegingen voor herhaalde aanvragen. Als de namen en vestigingsplaatsen openbaar moeten worden gemaakt, wordt het met het indienen van herhaalde aanvragen verworven inkomen van met name genoemde advocaten openbaar. Dat schaadt de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende advocaten. Ook als het slechts om een deel van het inkomen gaat, is openbaarmaking een schending van de persoonlijke levenssfeer.
Verder voert de raad aan dat openbaarmaking van de namen en vestigingsplaatsen een onjuist beeld geeft over de wijze waarop bedoelde advocaten omgaan met het recht op toevoeging. Het aantal verleende toevoegingen zegt bovendien niets over de kwaliteit van deze advocaten. Het geven van een toelichting bij openbaarmaking is niet voldoende om het onjuiste beeld te corrigeren.
Tot slot wijst de raad erop dat hij al veel informatie openbaar maakt over toevoegingen. Daarmee mocht hij rekening houden bij het afwegen van de belangen om al dan niet tot openbaarmaking over te gaan.
4.1. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de raad niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de bescherming van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende advocaten dan aan het belang van openbaarmaking. [appellant sub 2] heeft in haar verzoek verzocht om openbaarmaking van toevoegingen ten aanzien van bepaalde zaakcodes. De raad heeft een geanonimiseerd overzicht verstrekt waarin is te zien hoeveel toevoegingen per gevraagde zaakcode door een advocaat zijn aangevraagd, afgegeven dan wel vastgesteld. De raad stelt terecht dat met deze aantallen eenvoudig kan worden berekend hoeveel geld een advocaat heeft ontvangen voor de desbetreffende toevoegingen. Dat dit, zoals [appellant sub 2] stelt, niets zegt over het totale inkomen van een advocaat omdat uit het verstrekte overzicht niet valt af te leiden of de desbetreffende advocaat alleen herhaalde aanvragen doet of ook andersoortige zaken en omdat in het overzicht niets is vermeld over andere inkomsten zoals onkostenvergoedingen, winstuitkeringen en bonussen, maakt dit niet anders. Indien de namen van de advocaten openbaar worden gemaakt, kan het met het indienen van herhaalde aanvragen verworven inkomen in een bepaald jaar aan de desbetreffende advocaat worden gekoppeld. Ingeval van openbaarmaking van de vestigingsplaats van de advocaten, kunnen deze inkomensgegevens eveneens aan een individuele advocaat worden gekoppeld gelet op de beperkte kring van advocaten in asiel- en vreemdelingenzaken. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van deze gegevens een ontoelaatbare inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende advocaten.
Het betoog slaagt. Hetgeen de raad overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
5. Het hoger beroep van de raad is gegrond.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
6. De rechtbank heeft ten aanzien van verzoek 2 geoordeeld dat de raad openbaarmaking van de gevraagde informatie in redelijkheid heeft kunnen weigeren krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Openbaarmaking kan, ook bij geanonimiseerde verstrekking, leiden tot het achterhalen van de identiteit van de betrokken advocaat en tot persoonlijke schade, nu het aantal advocaten in asiel- en vreemdelingenzaken betrekkelijk klein is. Aan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en g, van de Wob neergelegde weigeringsgronden is de rechtbank niet meer toegekomen.
7. [appellant sub 2] bestrijdt dit oordeel. Volgens haar is openbaarheid in het asiel- en vreemdelingenrecht van groot belang omdat het om een zeer kwetsbare groep mensen gaat die extreem afhankelijk is van een goedwerkende asielketen. Het publiek moet inzicht krijgen in de uitkomst van onderzoeken naar individuele advocaten, want als een onderzoek is ingesteld was er kennelijk aanleiding om te denken dat de desbetreffende advocaat niet het publieke belang diende, te weten een eerlijke en zo goed mogelijke vertegenwoordiging van een asielzoeker. Het belang van openbaarheid is zwaarwegender dan de mogelijke persoonlijke schade van de desbetreffende advocaat. Een mogelijk verlies van cliënten is geen onevenredige schade, omdat de schade wordt veroorzaakt door de misdragingen van de advocaat, niet door openbaarmaking. De vrees voor schade door verlies van cliënten is bovendien niet gerechtvaardigd omdat in het asielrecht advocaten worden toegewezen. Tot slot wijst [appellant sub 2] erop dat het belang van inspectie, controle en inzicht niet wordt geschaad door openbaarmaking maar door gebrekkige wetgeving op dit gebied, aangezien de raad geen middelen heeft om zijn toezichthoudende rol zelfstandig uit te voeren.
7.1. In verzoek 2 heeft [appellant sub 2] verzocht om de volgende documenten of informatie al dan niet in geanonimiseerde vorm:
"1. Alle onderzoeken naar vermoedens van fraude door van de bij de Raad voor Rechtsbijstand aangesloten advocaten wegens onterecht of teveel declareren en/of teveel aangevraagde toevoegingen met zaakcode V040 t/m V066, van 1 juli 2010 tot heden."
"2. Alle meldingen door de Raad [voor] Rechtsbijstand van vermoedens van fraude aan de Deken van de Orde van Advocaten van 1 juli 2010 tot heden."
"3. Alle aangiftes van fraude door bij de Raad voor Rechtsbijstand ingeschreven asiel- en vreemdelingenadvocaten bij het Openbaar Ministerie van 1 juli 2010 tot heden."
"4. Alle doorhalingen van advocaten waardoor ze geen toevoegingszaken in het asiel- en vreemdelingenrecht meer mogen behandelen, van 1 juli 2010 tot heden."
7.2. Indien als gevolg van de verzochte openbaarmaking het bestuursorgaan zijn toezichthoudende taak niet meer naar behoren zal kunnen uitoefenen, kan niet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid met een beroep op het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob genoemde belang van inspectie, controle en toezicht de verzochte openbaarmaking heeft kunnen weigeren (onder meer uitspraak van 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6265).
In verweer bij de Afdeling wijst de raad erop dat met advocatenkantoren high trust convenanten worden gesloten. Ingeval van stelselmatige overtreding van de regels door een advocaat wordt het convenant opgezegd. De raad voert aan in grote mate afhankelijk te zijn van de vrijwillige informatieverstrekking door advocaten op basis van deze convenanten om effectief toezicht te kunnen houden op advocaten aan wie hij toevoegingen verstrekt. Voor de controlewerkzaamheden is hij daarom gebaat bij vertrouwelijkheid. Als verkregen informatie in een later stadium openbaar wordt gemaakt, zullen advocaten in de toekomst terughoudender zijn met het verstrekken van informatie. Dat schaadt de effectieve controle, aldus de raad.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat zijn controletaak in gevaar komt door openbaarmaking van de door [appellant sub 2] verzochte gegevens. Om voor een toevoeging in aanmerking te komen moet een advocaat worden ingeschreven door de raad. Daarvoor moet de advocaat aan bepaalde voorwaarden voldoen. Indien de advocaat niet langer aan de voorwaarden voldoet, kan de raad de inschrijving doorhalen. Dit is bepaald in de artikelen 14, 15 en 17 van de Wet op de rechtsbijstand. De raad is niet louter afhankelijk van vrijwillig gegeven informatie door advocaten. De raad heeft weliswaar gesteld dat het sluiten van een high trust convenant de controletaak eenvoudiger maakt maar dit onvoldoende gemotiveerd door niet aan te geven welke informatie hij ondanks het gesloten convenant niet meer krijgt of zal krijgen indien deze in een later stadium openbaar moet worden gemaakt en dat daardoor haar controletaak ernstig wordt bemoeilijkt.
Voorts is de Afdeling na kennisneming van de aan haar vertrouwelijk overgelegde stukken van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen van de overgelegde documenten na anonimiseren ervan openbaar kan worden gemaakt. De algehele weigering van deze documenten verdraagt zich niet het uitgangspunt van de Wob, te weten openbaarheid. De politieke controle op het systeem van toevoegingen is gediend met openbaarmaking. De raad heeft niet toereikend gemotiveerd waarom het niet mogelijk is met het weglakken van tot individuele cliënten en advocaten herleidbare informatie, zoals hun namen en kantoornamen, inzicht te geven in de aard en resultaten van de onderzoeken van de raad naar misstanden in de asielketen door advocaten. Daar komt bij dat het in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob neergelegde belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in mindere mate speelt bij die zaken waarin al sprake is geweest van media-aandacht. In die gevallen bestaat immers al een zekere mate van openbaarheid ten aanzien van het handelen van de desbetreffende advocaten. Indien de verzochte informatie in niet tot personen herleidbare vorm wordt openbaar gemaakt, is er bovendien geen onevenredig nadeel voor de betrokkenen. Derhalve kan ook de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob neergelegde weigeringsgrond de integrale weigering door de raad niet dragen.
De rechtbank heeft niet onderkend dat de raad met de thans gegeven motivering de verzochte gegevens niet in redelijkheid integraal heeft kunnen weigeren krachtens de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob neergelegde weigeringsgronden.
Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond.
Conclusie
9. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 november 2013 van de raad alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover dat ziet op verzoek 2. De raad dient opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 2] ten aanzien van verzoek 2 te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. De raad voor rechtsbijstand dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2015 in zaak nr. 13/7589;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 5 november 2013, voor zover dat ziet op verzoek 2;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,70 (zegge: vijfendertig euro en zeventig cent);
VII. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Niane-van de Put
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
176-805.