Uitspraak
201503515/1/A1.
Datum uitspraak: 11 mei 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] h.o.d.n. Jachthaven "De Vlet", wonend te Kudelstaart, gemeente Aalsmeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 20 maart 2015 in zaken nrs. 15/879, 14/7540, 15/690 en 14/7539 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast twee botenhuizen, een plankier en een steiger van zijn perceel aan de [locatie] te Kudelstaart binnen drie maanden na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij afzonderlijk besluit van 16 april 2014 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de keuken, toilet, douche en andere badgelegenheden en de verdiepingsvloer uit de schuur op zijn perceel aan de [locatie 2] binnen drie maanden na verzending van het besluit te verwijderen en verwijderd te houden alsmede de bewoning van de schuur te staken en gestaakt te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 8 oktober 2014 heeft het college de door [appellant] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 16 april 2014 in stand gelaten.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 maart 2015 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter zake van de botenhuizen en overige bouwwerken van € 50.000,00 en ter zake van de schuur van eveneens € 50.000,00.
Bij uitspraak van 20 maart 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant] tegen deze besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.C. Schoenmaker, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.N. Schotborg, mr. P.J. van den Hurk en M.A. Brasser, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onderdeel c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
De last met betrekking tot de botenhuizen, plankier en steiger
2. [appellant] heeft het perceel in 1982 gekocht. De bouwwerken waarop de last ziet, zijn een botenhuis aan de voorzijde van het perceel, een botenhuis aan de achterzijde van het perceel, alsmede een op dan wel aan het perceel aanwezige plankier en steiger. Niet in geschil is dat deze bouwwerken zonder de daarvoor benodigde bouw- dan wel omgevingsvergunning zijn gebouwd.
Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde last ten grondslag gelegd dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, dan wel artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo heeft overtreden, nu [appellant] de bouwwerken zonder vergunning heeft gebouwd dan wel in stand laat.
3. De Afdeling stelt voorop dat in dit geding, voor zover dat ziet op voormelde vier bouwwerken, uitsluitend het ter beoordeling aan de rechtbank voorgelegde besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 aan de orde is. Al hetgeen [appellant] heeft aangevoerd omtrent de na de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1106, in rechte onaantastbaar geworden weigering van het college om met toepassing van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bouwvergunning te verlenen voor voormelde botenhuizen kan in deze procedure geen rol spelen. Evenmin kan hetgeen [appellant] heeft aangevoerd tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 september 2010 in zaak nrs. AWB 08/4403 en AWB 08/4405 in de beoordeling worden betrokken. Deze uitspraak heeft gezag van gewijsde. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat het op de weg van [appellant] had gelegen tegen die uitspraak op te komen indien hij het daarmee niet eens was en dat [appellant] er niet op heeft mogen vertrouwen dat het college in het door hem ingestelde hoger beroep het standpunt van [appellant] naar voren zou brengen. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat het hoger beroep van het college door de Afdeling niet-ontvankelijk is verklaard, waardoor de uitspraak van de rechtbank van 8 september 2010 en de daarin neergelegde uitgangspunten gezag van gewijsde hebben gekregen, voor rekening en risico van [appellant] komt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ter zake van het botenhuis aan de voorzijde van het perceel, de steiger en de plankier niet handhavend kon optreden. Hiertoe voert hij aan dat deze bouwwerken door de vorige eigenaar zijn gebouwd en reeds op het perceel aanwezig waren toen hij dat in 1982 kocht, zodat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Voorts voert hij aan dat deze bouwwerken door het in het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1969, eerste herziening" neergelegde bouwovergangsrecht worden beschermd.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6577) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat ten aanzien van de bouwwerken een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit derhalve onverlet dat een omgevingsvergunning vereist blijft.
Niet in geschil is dat [appellant] het botenhuis aan de achterzijde van het perceel zelf heeft gebouwd zonder te beschikken over de benodigde bouw- dan wel omgevingsvergunning. [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat de steiger en de plankier weliswaar op het perceel aanwezig waren toen hij het in 1982 kocht, maar dat hij deze bouwwerken wel heeft vernieuwd. [appellant] heeft de thans op het perceel aanwezige steiger en plankier derhalve ook zelf gebouwd zonder te beschikken over de daarvoor benodigde vergunning. Wat betreft het botenhuis aan de achterzijde, de plankier en de steiger heeft het college [appellant] dan ook terecht als overtreder van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aangemerkt.
Wat betreft het botenhuis aan de voorzijde van het perceel is niet in geschil dat dit ten tijde van de aankoop in 1982 reeds aanwezig was. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat [appellant] ook wat betreft het botenhuis aan de voorzijde als overtreder is aan te merken, omdat hij dit bouwwerk weliswaar niet zelf heeft gebouwd, maar wel heeft gewijzigd en vergroot. [appellant] heeft evenwel gedurende deze procedure steeds gemotiveerd weersproken dat hij bouwwerkzaamheden heeft verricht aan het botenhuis aan de voorzijde van het perceel. In het licht van deze uitdrukkelijke weerspreking had het op de weg van het college gelegen om zijn stelling dat [appellant] vergunningplichtige bouwwerkzaamheden aan het botenhuis heeft verricht te adstrueren aan de hand van bijvoorbeeld fotomateriaal. Nu het dat niet heeft gedaan, kan niet worden vastgesteld of en in welke mate het botenhuis vanaf 1982 is gewijzigd en of [appellant] overtreder is van het verbod om te bouwen zonder vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Het besluit is aldus in zoverre onvoldoende gemotiveerd en niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
4.2. Dat het botenhuis aan de voorzijde van het perceel reeds bestond op het moment dat [appellant] het perceel in 1982 kocht, laat onverlet dat hij overtreder is van het verbod als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, nu hij dit zonder vergunning gebouwde bouwwerk in stand laat. Degene die een dergelijk bouwwerk na de bouw in eigendom verkrijgt kan evenwel eerst op grond van het per 1 april 2007 in werking getreden verbod, destijds voor het eerst geregeld in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, als overtreder worden aangemerkt. Toen [appellant] het perceel in 1982 kocht, richtte artikel 40 van Pro de Woningwet, voor zover hier van belang, zich alleen tot degene die in afwijking of zonder vergunning had gebouwd of daartoe opdracht had gegeven en diegene is [appellant] wat betreft dit botenhuis niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2196, overweegt de Afdeling dat de rechtszekerheid zich er tegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aan [appellant] een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van het zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwde botenhuis aan de voorzijde van het perceel, nu niet is gebleken dat [appellant] ten tijde van de verkrijging van het perceel concrete aanwijzingen had dat dit botenhuis zonder vergunning was gebouwd. Dit betekent dat het college om redenen van rechtszekerheid niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Het college heeft wel de mogelijkheid om daartegen krachtens artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo op te treden met bestuursdwang, zoals het dat ook al kon krachtens de Woningwet voor de wijziging van die wet per 1 april 2007. Het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 dient reeds hierom in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt, voor zover de last onder dwangsom ziet op het botenhuis aan de voorzijde van het perceel.
5. Uit het vorenstaande volgt dat het college ten aanzien van het botenhuis aan de achterzijde van het perceel, de plankier en de steiger bevoegd is om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Hiertoe voert hij aan dat de botenhuizen, plankier en steiger worden gebruikt ten behoeve van de bedrijfsmatige exploitatie van een jachthaven op het perceel, zodat het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan en geen grond bestaat om een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouwwerken te weigeren. [appellant] wijst er op dat het college ook jarenlang heeft erkend dat sprake was van bedrijfsmatige exploitatie van de jachthaven en dat het zich thans ten onrechte uitsluitend baseert op het oordeel van de rechtbank in de uitspraak van 8 september 2010, zonder zelf aan de hand van de door [appellant] overgelegde gegevens vast te stellen hoe het feitelijk gebruik van de bouwwerken is.
7.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005" rust op het gedeelte van het perceel waar de botenhuizen zijn gebouwd, de bestemming "Jachthaven I". Ter plaatse van de plankier en steiger rusten op het perceel de bestemming "Jachthaven I" en "Water behorende bij Jachthaven". Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat [appellant] op het perceel niet bedrijfsmatig een jachthaven exploiteert en dat de bouwwerken derhalve in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om voor de bouwwerken omgevingsvergunning te verlenen, zodat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Volgens het college zijn evenmin andere bijzondere omstandigheden aanwezig op grond waarvan het van handhaving dient af te zien.
7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met voormelde uitspraak van 8 september 2010, die gezag van gewijsde heeft gekregen, onherroepelijk is komen vast te staan dat de aanvragen van [appellant] om bouwvergunning voor de botenhuizen dienden te worden afgewezen, omdat hij de jachthaven niet bedrijfsmatig exploiteerde. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat [appellant] er niet in is geslaagd met objectieve gegevens te onderbouwen dat hij bedrijfsmatig een jachthaven exploiteert en dat ook het onderzoek ter plaatse door de rechtbank daarvoor onvoldoende aanknopingspunten biedt.
In de omstandigheid dat het college in de periode voorafgaand aan die uitspraak wel is uitgegaan van een bedrijfsmatige exploitatie van een jachthaven op het perceel heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college hieraan gebonden blijft, gezien het in de uitspraak van 8 september 2010 neergelegde oordeel, waarbij het college zich heeft aangesloten. Behoudens aanwijzingen voor het tegendeel kon het college bij de beoordeling of er sprake is van concreet zicht op legalisering uitgaan van dit oordeel. Het lag in dit geval op de weg van [appellant] om aan de hand van bewijsstukken aan te tonen dat het gebruik van het perceel is veranderd, waardoor concreet zicht op legalisering is ontstaan.
Nu [appellant] in zijn zienswijze noch in bezwaar stukken heeft overgelegd die aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat zich sinds de uitspraak van de rechtbank van 8 september 2010 ten aanzien van de activiteiten op het perceel wijzigingen hebben voorgedaan, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien om aan te nemen dat de situatie op het perceel ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar zodanig was veranderd dat op dat moment wel sprake was van een bedrijfsmatige exploitatie van de jachthaven op het perceel en daarmee concreet zicht op legalisering bestond. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de in bezwaar door [appellant] overgelegde stukken alle dateren van vóór 8 september 2010 en het college ervan uit mocht gaan dat deze stukken door de rechtbank zijn betrokken bij het in de uitspraak van 8 september 2010 neergelegde oordeel dat op het perceel geen bedrijfsmatige exploitatie van een jachthaven plaats vindt. Voor zover [appellant] in beroep stukken van na 2010 heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn stelling dat de jachthaven ten tijde van het besluit op bezwaar wel bedrijfsmatig werd geëxploiteerd, heeft de rechtbank hierin terecht geen grond gevonden voor vernietiging van het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014. Nog daargelaten dat niet valt in te zien waarom [appellant] deze stukken niet reeds in bezwaar heeft overgelegd, zodat het college deze in de heroverweging had kunnen betrekken, heeft [appellant] met deze stukken niet aannemelijk gemaakt dat de activiteiten op het perceel ten opzichte van de situatie in 2010 zijn gewijzigd. Dat zeven betalende klanten bij [appellant] boten hebben liggen, was reeds bekend in 2010 en is bij de beoordeling betrokken.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt tevergeefs dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door handhavend op te treden tegen de steiger en het botenhuis aan de voorzijde van het perceel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, voor zover een medewerker van de gemeente tijdens een hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie in 2002 zou hebben gezegd dat het privégebruik van deze twee bouwwerken zou worden gedoogd en dit gebruik daarna in het nieuwe bestemmingsplan zou worden geregeld, dit niet leidt tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor zover [appellant] meent dat hem is toegezegd dat zijn situatie in het nieuwe bestemmingsplan zou worden gelegaliseerd, had hij dit aan de orde moeten stellen in de procedure over de totstandkoming van het thans ter plaatse geldende bestemmingsplan "Uiterweg Plasoevers 2005", dat bij uitspraak van de Afdeling van 3 september 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BE9689, onherroepelijk is geworden.
De last met betrekking tot de schuur
9. Bij besluit van 6 mei 1992 heeft het college aan [appellant] bouwvergunning verleend voor vervanging van de op het perceel aanwezige voormalige bedrijfsschuur. Ter plaatse van de schuur rust ingevolge het bestemmingsplan op het perceel de bestemming "Jachthaven I". Niet in geschil is dat bewoning van de schuur in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat [appellant] de schuur op het adres [locatie 2] in afwijking van de verleende vergunning heeft verbouwd tot een woning en dat [appellant] deze woning in strijd met het bestemmingsplan bewoont.
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat [appellant] de verbouwde schuur in strijd met het bestemmingsplan bewoont. Hij voert in dit verband aan dat de schuur als recreatieve voorziening voor klanten wordt gebruikt en hij zelf de woning op het perceel [locatie] bewoont en dat altijd heeft gedaan, zoals het college inmiddels heeft erkend.
10.1. Voor het oordeel dat de schuur wordt bewoond, baseert het college zich op het feit dat [appellant] en zijn echtgenote zich op 29 mei 2013 in de gemeentelijke basisadministratie, thans de Basisregistratie Personen, op het adres [locatie 2] hebben ingeschreven. Het college heeft niet waargenomen dat de schuur werd bewoond noch andere aanwijzingen hiervoor gehad.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een inschrijving in de Basisregistratie Personen, behoudens tegenbewijs, in beginsel een vermoeden oplevert dat de desbetreffende bewoner zijn hoofdverblijf op dat adres heeft. Dit kan onder omstandigheden evenwel anders zijn. Daarvan is in dit geval sprake. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] in deze procedure steeds heeft betwist in de schuur te wonen en daarbij heeft aangegeven dat hij zich om andere redenen dan een verhuizing van zijn woning naar de schuur op het desbetreffende adres heeft ingeschreven. Het college heeft ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven op de hoogte te zijn van het feit dat [appellant] zich om andere redenen dan een verhuizing heeft ingeschreven op de [locatie 2]. In het licht hiervan biedt de enkele inschrijving in de Basisregistratie Personen in dit geval onvoldoende grondslag voor een vermoeden dat [appellant] ten tijde van de oplegging van de last zijn hoofdverblijf in de schuur had. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat [appellant] de schuur ten tijde van de lastoplegging bewoonde en in zoverre sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was dan ook in zoverre niet bevoegd om handhavend op te treden. Het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 dient reeds hierom in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt, voor zover de last onder dwangsom ziet op het bewonen van de schuur.
11. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de aangebrachte voorzieningen in de schuur. Hiertoe voert hij aan dat voor het aanbrengen van de voorzieningen op basis van het destijds geldende artikel 43 van Pro de Woningwet geen bouwergunning nodig was. Voorts voert hij aan dat het toilet niet zonder bouwvergunning is gebouwd, omdat het plaatsen van een toilet is vergund met de bouwvergunning van 6 mei 1992.
11.1. Niet in geschil is dat zich in de schuur een keuken, toilet, douche en een verdiepingsvloer bevinden. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2000 in zaak nr. H01.99.0507/1 overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het aanbrengen van deze voorzieningen een bouwvergunning nodig was. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak, waarin onder meer de keuken en verdiepingsvloer onderwerp van geschil waren, reeds geoordeeld dat de in afwijking van de in 1992 verleende bouwvergunning verrichte bouwactiviteiten in de schuur, die erop gericht zijn om de schuur geschikt te maken om te worden gebruikt als (recreatie)woning dan wel recreatieverblijf, vergunningplichtig zijn.
Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het thans van mening is dat het toilet onderdeel is van het bouwplan waarvoor het college bij besluit van 6 mei 1992 bouwvergunning heeft verleend, zodat in zoverre geen sprake is van een overtreding en de last ten onrechte strekt tot verwijdering van het toilet. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 8 oktober 2014 ook hierom voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarin is gelast het toilet te verwijderen. Het betoog slaagt in zoverre.
12. Vast staat dat de douche, de keuken en de verdiepingsvloer zonder de benodigde vergunning zijn aangebracht, zodat het college bevoegd was hiertegen handhavend op te treden
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden tegen de douche, het keukenblok en de verdiepingsvloer had moeten afzien. Hiertoe voert hij aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, omdat deze voorzieningen al voor 1992 in de schuur aanwezig waren en altijd voor recreatieve doeleinden zijn gebruikt, zodat de voorzieningen op grond van het overgangsrecht kunnen worden vernieuwd. Voorts voert [appellant] aan dat hij er op mocht vertrouwen dat het college niet zou overgaan tot handhavend optreden tegen de aangebrachte voorzieningen, nu het college sinds 1994 niets meer tegen de douche heeft ondernomen en sinds 2001 niets meer tegen de keuken en verdiepingsvloer. Verder acht [appellant] handhavend optreden onredelijk, omdat de voorzieningen thans krachtens artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) vergunningvrij mogen worden aangebracht.
13.1. Vast staat dat de in geding zijnde voorzieningen er op gericht zijn om de schuur geschikt te maken om te worden gebruikt als (recreatie)woning en dit in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Jachthaven I". Nog daargelaten dat de rechtbank onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2000 terecht heeft overwogen dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn stelling dat sprake is van voortgezet gebruik dat onder het overgangsrecht valt, strekt het gebruiksovergangsrecht er niet toe om het aanbrengen van voorzieningen in afwijking van het bestemmingsplan mogelijk te maken.
13.2. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Van concrete toezeggingen dat [appellant] de voorzieningen mocht aanbrengen dan wel dat hiertegen niet zou worden opgetreden, is niet gebleken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat wat betreft de keuken en de verdiepingsvloer vanaf 1995 tot 2012 verschillende procedures zijn gevoerd, waarin [appellant] altijd legalisering van deze voorzieningen voorstond en het college steeds heeft geweigerd hieraan mee te werken. Nu de aangebrachte voorzieningen, in samenhang bezien, maken dat de schuur geschikt is geworden om er te kunnen wonen en het college zich altijd nadrukkelijk op het standpunt heeft gesteld dat het niet bereid is mee te werken aan een verbouwing van de schuur tot een (recreatieve) woonvoorziening, kon [appellant] aan de omstandigheid dat het college na 1995 niet is opgetreden tegen de douche niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat het college zou afzien van handhaving tegen het samenstel van voorzieningen die de schuur geschikt maken om te gebruiken als woning.
13.3. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de aangebrachte voorzieningen in de schuur ten tijde van het besluit op bezwaar zonder omgevingsvergunning konden worden aangebracht op grond waarvan het college niet in redelijkheid kon overgaan tot handhavend optreden. Nu de in geding zijnde voorzieningen er op gericht zijn om de schuur geschikt te maken om te worden gebruikt als (recreatie)woning en dit in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Jachthaven I", blijft artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Bor ingevolge artikel 5, derde lid, van bijlage II bij het Bor buiten toepassing.
Ten aanzien van beide lasten
14. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, het rechtszekerheidsbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door de lasten aan hem op te leggen. Hiertoe voert hij aan dat het college handhavend optreedt vanwege de realisering van het plan Calslagen op de naast zijn perceel gelegen gronden waartoe de raad het bestemmingsplan Calslagen heeft vastgesteld, dat inmiddels door de Afdeling is vernietigd. [appellant] meent dat het college de jachthavenactiviteiten op zijn perceel wil beëindigen omdat deze in de weg staan aan de ontwikkeling van het woongebied. [appellant] voert verder aan dat het college in andere vergelijkbare gevallen niet optreedt en dat handhaving in dit geval onevenredig is, aangezien de bouwwerken er al jaren staan en er een gering belang is bij handhaving, nu het verzoek om handhaving uitsluitend zag op het botenhuis aan de achterzijde van het perceel.
14.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om tot handhaving over te gaan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college gebezigde motieven om handhavend op te treden de handhavingsbesluiten niet dragen en aan deze besluiten andere motieven ten grondslag liggen, waartoe de handhavingsbevoegdheid niet mag worden aangewend. Dat het college zich in verband met de ontwikkeling van het plan Calslagen heeft beraden over de op het perceel rustende bestemming en dat hierover overleg heeft plaats gevonden met [appellant] rechtvaardigt die conclusie niet, nu het college reeds vanaf de jaren '90 handhavend is opgetreden tegen de in afwijking van de in 1992 verleende bouwvergunning aangebrachte voorzieningen die de schuur geschikt maken om als woning te gebruiken. Bovendien zien de besluiten juist op handhaving van de op het perceel rustende bestemming "Jachthaven I".
Geen grond bestaat verder voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college op grond van het gelijkheidsbeginsel had behoren af te zien van handhavend optreden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] weliswaar een reeks van gevallen heeft genoemd waarin niet handhavend zou zijn opgetreden, maar onvoldoende heeft geconcretiseerd en onderbouwd dat bij die gevallen daadwerkelijk sprake is van een situatie die vergelijkbaar is met die van hem. [appellant] heeft deze voorbeelden in hoger beroep niet nader geconcretiseerd of onderbouwd. De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat het college ter zitting heeft verduidelijkt dat het binnen zijn grondgebied inmiddels alle illegale situaties in kaart heeft gebracht en dat daartegen handhavend zal worden opgetreden. Ter zitting van de Afdeling heeft het college in dit kader toegelicht dat een handhavingsprogramma is vastgesteld en dat projectmatig zal worden gehandhaafd met betrekking tot illegale bouwwerken en bewoning. Geen aanleiding bestaat om hieraan te twijfelen.
Voor zover [appellant] heeft gewezen op de illegale bewoning in een tjalk in de haven van de heer Been, heeft het college ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het verzoek om handhaving is afgewezen omdat het bij controle ter plaatse van de tjalk niet heeft geconstateerd dat de tjalk wordt bewoond, zodat van een illegale situatie geen sprake is.
Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden tegen de desbetreffende bouwwerken op het perceel zodanig onevenredig is dat het college in dit geval van handhavend optreden diende af te zien. Het college heeft in redelijkheid het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden kunnen laten prevaleren boven het belang dat [appellant] heeft bij het in stand houden van de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken op het perceel. Dat de zonder vergunning gebouwde bouwwerken er al geruime tijd staan en Been, verzoeker om handhaving, een gering belang bij handhaving heeft, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders.
Het betoog faalt.
Begunstigingstermijn
15. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aan de opgelegde lasten verbonden begunstigingstermijn ten onrechte niet heeft verlengd hangende de bezwaarprocedure. [appellant] voert hiertoe aan dat hij in de veronderstelling was dat hij het besluit op bezwaar kon afwachten alvorens aan de last te voldoen en het college hem ten onrechte niet heeft geïnformeerd over het feit dat de termijn op 17 juli 2014 af zou lopen.
15.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat voor [appellant] aanleiding bestond aan te nemen dat de begunstigingstermijn zou worden verlengd door het voeren van procedures. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat niet gebleken is van een besluit waarin het college deze termijn heeft verlengd of van toezeggingen van het college op dit punt.
Invorderingsbesluiten van 3 maart 2015
16. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zodanige bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, dat het college grond had moeten zien om van invordering af te zien.
16.1. Zoals hiervoor is overwogen, zullen de afzonderlijke besluiten van 8 oktober 2014 worden vernietigd, voor zover de daarin gehandhaafde lasten onder dwangsom zien op de verwijdering en het verwijderd houden van het botenhuis aan de voorzijde van het perceel en het toilet in de schuur alsmede op het staken en gestaakt houden van de bewoning van de schuur. Nu de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen van elk € 50.000,00 is gebaseerd op de daaraan ten grondslag liggende overtredingen als geheel, kan de aan de besluiten ten grondslag liggende motivering voor de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen de besluiten in zoverre niet meer dragen. Het college zal bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dienen te beoordelen of de wijziging van de opgelegde lasten tot een aanpassing van de hoogte van de dwangsommen dient te leiden. Omdat de opgelegde dwangsommen niet zijn uitgesplitst en daardoor niet duidelijk is welk deel van de dwangsommen aan welke overtreding is toe te rekenen, dienen in dit geval uit een oogpunt van rechtszekerheid de invorderingsbesluiten van 3 maart 2015 in hun geheel te worden vernietigd. Het betoog slaagt.
Conclusie
17. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van het college van 8 oktober 2014 en van 3 maart 2015 alsnog gegrond verklaren. De besluiten van 8 oktober 2014 komen wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college [appellant] heeft gelast om het botenhuis aan de voorzijde van het perceel [locatie] en het toilet in de schuur op het perceel [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden alsmede om de bewoning van de schuur op het perceel [locatie 2] te staken en gestaakt te houden en voor zover het college de hoogte van de afzonderlijke dwangsommen heeft vastgesteld op € 50.000,00. De besluiten van 3 maart 2015 komen eveneens wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het college zal daarbij in ieder geval dienen te motiveren wat de hoogte is van de dwangsommen die zijn verbonden aan de niet vernietigde gedeelten van de opgelegde lasten, waarbij het tevens duidelijk dient te maken welk deel van de dwangsommen aan welke overtredingen is toe te rekenen. De nieuw te nemen invorderingsbesluiten zullen hierop dienen te worden afgestemd.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
18. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2015 in zaken nrs. 15/879, 14/7540, 15/690 en 14/7539;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 8 oktober 2014, kenmerk Z-2014/032781, voor zover het college [appellant] heeft gelast het botenhuis aan de voorzijde van het perceel [locatie] te verwijderen en verwijderd te houden en de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 50.000,00;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 8 oktober 2014, kenmerk Z-2014/032040, voor zover het college [appellant] heeft gelast het toilet uit de schuur op het perceel [locatie 2] te verwijderen en verwijderd te houden, de bewoning van deze schuur te staken en gestaakt te houden en de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld op € 50.000,00;
VI. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 3 maart 2015, kenmerken Z-2013/062822 en Z-2013/049114;
VII. draagt het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen;
VIII. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer te nemen nieuwe besluiten op bezwaar en invorderingsbesluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer tot vergoeding van bij [appellant] h.o.d.n. Jachthaven de Vlet in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2480,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer aan [appellant] h.o.d.n. Jachthaven de Vlet het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 578,00 (zegge: vijfhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2016
604.