Uitspraak
201401493/1/A1.
Datum uitspraak: 6 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
2. [ appellante sub 2], gevestigd te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 januari 2014 in zaak nr. 12/4652 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 28 november 2011 heeft het college geweigerd aan [appellante sub 2] omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een bedrijfsruimte en een loods op percelen aan de [locatie] te Rijsbergen (hierna: de percelen).
Bij besluit van 24 juli 2012 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 januari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 juli 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201401491/1/A1 en 201401498/1/A1, behandeld op 3 juni 2014, waar het college, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door E. Boon en A. Braspenning, bijgestaan door H.J.M. Marcus, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Bij besluit van 26 mei 2011 heeft de raad de beheersverordening "Buitengebied Rijsbergen" vastgesteld. Deze is vervolgens in de Staatscourant en op de gemeentelijke website bekendgemaakt en op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar gesteld.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beschikbaar stellen van de beheersverordening via de website www.ruimtelijkeplannen.nl, waar deze site fungeert als landelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) en voorts ingevolge artikel 1.2.3 van het Bro dient ter bindende vaststelling van de inhoud van de beheersverordening, in beginsel met bekendmaking via een elektronisch gemeenteblad als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet kan worden gelijkgesteld.
3. [ appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beschikbaar stellen van de beheersverordening via de website www.ruimtelijkeplannen.nl niet op één lijn is te stellen met een bekendmaking als bedoeld in artikel 139 van Pro de Gemeentewet.
3.1. Ingevolge artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet verbinden besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
Ingevolge het tweede lid, geschiedt de bekendmaking:
a. door plaatsing in het op een algemeen toegankelijke wijze uit te geven gemeenteblad;
b. bij gebreke van een gemeenteblad, door terinzagelegging voor de tijd van twaalf weken op het gemeentehuis of op een andere door het college te bepalen plaats en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag-, nieuws-, of huis-aan- huisblad.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, kan het gemeenteblad elektronisch worden uitgegeven. Na uitgifte blijft het gemeenteblad elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar.
3.2. Vast staat dat de gemeente Zundert geen gemeenteblad uitgeeft als bedoeld in artikel 139, tweede lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet en algemeen verbindende voorschriften onder meer bekendmaakt op haar website. Voorts staat vast dat het besluit tot vaststelling van de beheersverordening is bekendgemaakt in de Staatscourant en op de gemeentelijke website alwaar is voorzien in een link naar de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl, waar de beheersverordening aan een ieder elektronisch beschikbaar is gesteld en deze verordening met toelichting raadpleegbaar is.
Nu de bekendmaking van een besluit van een gemeentebestuur, dat algemeen verbindende voorschriften inhoudt, kan plaatsvinden door plaatsing in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad dat langs elektronische weg voor een ieder raadpleegbaar moet blijven, is de Afdeling van oordeel dat met de bekendmaking in de Staatscourant en op de gemeentelijke website en de beschikbaarstelling van de volledige beheersverordening op www.ruimtelijkeplannen.nl is voldaan aan hetgeen met artikel 139 van Pro de Gemeentewet is beoogd.
4. Verder betoogt [appellante sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de beheersverordening niet op juiste wijze ter inzage is gelegd als bedoeld in artikel 139, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.
4.1. Dit betoog faalt, reeds omdat is voldaan aan het in dat artikel gestelde vereiste dat de beheersverordening op een andere door het college te bepalen plaats, namelijk www.ruimtelijkeplannen.nl, ter inzage is gelegd.
5. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat de integrale tekst van de beheersverordening op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is, zoals is voorgeschreven in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet. De rechtbank heeft in dat kader voorop gesteld dat algemeen uitgangspunt bij het digitaal/elektronisch beschikbaar stellen van overheidsinformatie is, dat de informatie voor een ieder toegankelijk en kenbaar moet zijn op een laagdrempelige wijze, zodat een ieder - ook zonder uitgebreide kennis van informatietechnologie - daadwerkelijk daarvan kennis kan nemen. Volgens de rechtbank zijn in dit geval op de gebruikelijke manier van raadplegen van de website www.ruimtelijkeplannen.nl - zowel via ‘locatie’ als via de ‘naam’ van het ruimtelijke plan - uitsluitend het raadsvoorstel en het raadsbesluit te vinden, maar niet de tekst van de beheersverordening. Pas na een presentatie van het college ter zitting - na het inzoomen op het besluitvlak - kon volgens de rechtbank de integrale tekst van de beheersverordening worden getoond. Daar komt bij dat de naamgeving van het document (‘Beleidsteksten bij NL.IMRO.0879.BVbgrijsbergen-VS01’) volgens de rechtbank onduidelijk is, nu niet duidelijk is dat dit de integrale tekst van de beheersverordening betreft. Volgens de rechtbank is deze wijze van beschikbaar stellen van de beheersverordening dermate omslachtig en onduidelijk, dat zij niet voldoet aan de eis van algemene toegankelijkheid als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet. Op basis van het voorgaande is de beheersverordening naar het oordeel van de rechtbank niet naar behoren bekend gemaakt. Dat betekent dat de beheersverordening op grond van artikel 139, eerste lid, van de Gemeentewet onverbindend is. Het college heeft de beheersverordening daarom niet aan de bestreden besluiten ten grondslag mogen leggen, aldus de rechtbank.
6. Het college betoogt dat de rechtbank aldus de beheersverordening ten onrechte onverbindend heeft geacht. Het college voert daartoe aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de integrale tekst van de beheersverordening via ruimtelijkeplannen.nl op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is zoals bedoeld in artikel 139 van Pro de Gemeentewet.
6.1. De beheersverordening is beschikbaar gesteld op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl. De omstandigheid dat eerst na het inzoomen op het besluitvlak waarbinnen de beheersverordening geldt, de integrale tekst van de beheersverordening kan worden getoond, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat de beheersverordening niet op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is gesteld als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet. Dat ter identificatie van de beheersverordening de naam "NL.IMRO.0879.BVbgrijsbergen-VS01" wordt gebuikt, leidt niet tot een ander oordeel, reeds nu eveneens wordt vermeld dat het hier om een ruimtelijk plan gaat met de naam "Buitengebied Rijsbergen". Indien met de muis op deze naam wordt geklikt, wordt vermeld dat dit ruimtelijke plan de beheersverordening "Buitengebied Rijsbergen" is.
De conclusie is derhalve dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de integrale tekst van de beheersverordening niet op een algemeen toegankelijke wijze beschikbaar is als bedoeld in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet.
7. Bij besluit van 4 september 2012 heeft de raad van de gemeente Zundert het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten) besloten aan de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro ertoe strekkende dat de uitbreiding van de bestemming "Agrarisch-Agrarisch Bedrijf" met de functieaanduiding ‘gt’ en de specifieke bouwaanduiding ‘kas’ in het bestemmingsplan "Buitengebied" niet in werking treedt.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van deze reactieve aanwijzing het bestemmingsplan "Buitengebied" niet in werking is getreden voor de gronden waarop de uitbreiding van de bestemming "Agrarisch-Agrarisch Bedrijf" met de functieaanduiding ‘gt’ en de specifieke bouwaanduiding ‘kas’ rust. Volgens het college was voor de op het perceel gelegen gronden derhalve nog steeds de beheersverordening van toepassing en diende de aanvraag om omgevingsvergunning daarom daaraan te worden getoetst. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt.
8. [ appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar aanvraag om omgevingsvergunning had moeten toetsten aan dat bestemmingsplan "Buitengebied". Zij voert daartoe aan dat ingevolge dat bestemmingsplan voor het perceel de algemene gebiedsaanduiding "Reconstructiewetzone - verwevingsgebied" geldt. De reactieve aanwijzing heeft geen betrekking op deze gebiedsaanduiding. Het bestemmingsplan is in zoverre dan ook voor het perceel in werking getreden. Als gevolg hiervan is de beheersverordening ingevolge artikel 3.39, tweede lid, van de Wro integraal terug getreden, aldus [appellante sub 2].
8.1. Ingevolge artikel 3.39, tweede lid, van de Wro vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening voor zover zij op dat gebied betrekking heeft.
Ingevolge artikel 1.153 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied" moet onder verwevingsgebied worden verstaan: het ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied gericht op verweving van landbouw, wonen en natuur. Hervestiging of uitbreiding van intensieve veehouderijen is mogelijk, mits de ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied zich daar niet tegen verzetten.
Ingevolge 4.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" bestemd voor een glastuinbouwbedrijf of glasboomteeltbedrijf;
Ingevolge artikel 4.2.1.1. mag op deze gronden uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming en wel:
a. agrarische bedrijfsgebouwen;
b. kassen
(…)
Ingevolge artikel 4.2.1.2 is het ter plaatse van de volgende aanduidingen niet toegestaan te bouwen:
a. ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" binnen de "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" indien er sprake is van een uitbreiding van het aantal dierplaatsen.
Ingevolge artikel 38.10 zijn ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied" (lees: "reconstructiewetzone - verwevingsgebied") specifieke regels van toepassing die zijn opgenomen binnen de overige planregels.
8.2. In artikel 38.10 is bepaald dat de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" geen andere betekenis heeft dan die specifiek is geregeld in de overige planregels.
Verder is in de artikelen 4.2.1.1. en 4.2.1.2 van de planregels bepaald dat op de voor "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden uitsluitend mag worden gebouwd ten dienste van de bestemming behalve ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" binnen de "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" indien er sprake is van een uitbreiding van het aantal dierplaatsen.
Uit vorenstaande planregels kan worden afgeleid dat de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" uitsluitend betekenis heeft voor het perceel, voor zover op het perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" rust. Deze bestemming is evenwel niet in werking getreden vanwege de bij besluit van 9 oktober 2012 gegeven reactieve aanwijzing. Nu deze bestemming niet geldt voor het perceel is derhalve ook de aanduiding "reconstructiewetzone - verwevingsgebied" in zoverre niet van toepassing.
Het betoog van [appellante sub 2] faalt.
9. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de beoordeling van de overige hoger beroepsgronden van het college. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
10. [ appellante sub 2] heeft betoogd dat het college niet heeft onderkend dat de beheersverordening verbindende kracht mist wegens strijd met artikel 3.38, eerste lid, van de Wro. Volgens haar had het college de aanvragen om omgevingsvergunning daarom moeten toetsen aan het bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen".
Zij voert daartoe aan dat de beheersverordening betrekking heeft op een gebied waar ruimtelijk ontwikkelingen zijn voorzien.
Verder voert [appellante sub 2], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2002 in zaak nr. 200005022/1, aan dat in de beheersverordening niet al het feitelijk bestaande gebruik is gerespecteerd.
Voorts voert [appellante sub 2] aan dat in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood, ten onrechte zijn beperkt, hetgeen kan leiden tot planschade.
10.1. Ingevolge artikel 8.2 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals deze luidden ten tijde van belang, stond tegen een besluit tot vaststelling van een beheersverordening geen beroep bij de bestuursrechter open. Dit betekent echter niet dat de beheersverordening in deze procedure in het geheel niet aan de orde kan komen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 november 2013, 201212079/1/A1; www.raadvanstate.nl), kan aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in de beheersverordening, slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
10.2. Ingevolge artikel 3.38, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad, onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist, in afwijking van artikel 3.1 voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
10.3. Ten aanzien van het betoog dat de beheersverordening betrekking heeft op een gebied waar ruimtelijk ontwikkelingen zijn voorzien wordt het volgende overwogen.
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. In hetgeen is aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet. Uit de omstandigheid dat veel aanvragen om omgevingsvergunningen zijn ingediend die betrekking hebben op het gebied waarvoor de beheersverordening geldt, vloeit niet voort dat de beheersverordening ook in mogelijkheden voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen voorziet.
Het betoog faalt.
10.4. Verder betoogt [appellante sub 2] dat in de beheersverordening niet al het feitelijk bestaande gebruik is gerespecteerd. De Afdeling begrijpt dat [appellante sub 2] hiermee bedoelt te betogen dat het gebruik in ruime zin ten onrechte niet is gerespecteerd, dat wil zeggen dat de romneyloods op het perceel, waarvoor [appellante sub 2] ter legalisering een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend, een bestaand bouwwerk is dat ten onrechte niet valt binnen een verbaal agrarisch bouwperceel.
Dit betoog kan niet slagen. Voor de romneyloods is geen bouw- of omgevingsvergunning verleend, die wel is vereist.
Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat in de beheersverordening ten onrechte geen rekening is gehouden met de romneyloods.
De verwijzing van [appellante sub 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2002 in zaak nr. 200005022/1 kan haar niet baten.
Ingevolge de in die zaak geldende planvoorschriften diende een agrarisch bouwblok in ieder geval de bestaande gebouwen behorende bij een agrarisch bedrijf te omvatten. De Afdeling heeft geoordeeld dat een loods ten onrechte niet binnen een agrarisch bouwblok viel, omdat onweersproken was gesteld dat die loods daar reeds 40 jaar stond en dat niet aannemelijk was geworden dat het gebruik van die loods binnen de planperiode zou worden beëindigd.
In het onderhavige geval heeft [appellante sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat tegen de zonder vergunning opgerichte romneyloods niet handhavend kan worden opgetreden.
10.5. Voorts wordt ten aanzien van het betoog van [appellante sub 2] dat in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood, ten onrechte zijn beperkt, het volgende overwogen.
Niet in geschil is dat in de beheersverordening de uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die het voorheen geldende bij besluit van 5 december 1977 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" bood zijn beperkt. Het beperken van onbenutte uitbreidings- en gebruiksmogelijkheden is evenwel niet uitgesloten bij de vaststelling van een beheersverordening zo min als dat het geval is bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Daarbij wijst de Afdeling er, gelet op de geschiedenis van totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2006-2007, 30 938, nr. 7, blz. 11-12) op dat de raad hiervoor kan kiezen als deze planologische mogelijkheden jarenlang niet zijn benut en deze niet langer in overeenstemming worden geacht met een goede ruimtelijke ordening. Deze situatie doet zich hier voor.
Voor zover dit tot vermindering van de waarde van een onroerende zaak zou kunnen leiden wijst de Afdeling er eveneens op dat de beheersverordening in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro is opgenomen als mogelijke oorzaak voor tegemoetkoming in schade.
10.6. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de beheersverordening onverbindend is. De conclusie is dat het college de aanvragen om omgevingsvergunning terecht heeft getoetst aan de beheersverordening.
11. [ appellante sub 2] heeft betoogd dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvragen om omgevingsvergunning in strijd zijn met de beheersverordening.
Zij voert daartoe aan dat het ingevolge de beheersverordening is toegestaan dat een verbaal agrarisch bouwperceel wordt uitgebreid ten behoeve van een bestaand agrarisch glastuinbouwbedrijf als het hare.
Ter ondersteuning van dit betoog verwijst [appellante sub 2] naar de namens het college aan haar verstuurde brief van 12 oktober 2011 waarin is vermeld dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bedrijfsruimte en de romneyloods niet in strijd zijn met de beheersverordening en naar de positieve adviezen van de welstandscommissie SRE Milieudienst van 17 oktober 2011.
12. Ingevolge de beheersverordening rust op de percelen waarop de aanvragen om omgevingsvergunning zien (hierna: de percelen) de bestemming "Agrarisch gebied vrije vestiging".
Ingevolge artikel 2 van Pro de beheersverordening (gelijkluidend aan artikel 1 van Pro het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen") wordt onder verbaal agrarisch bouwperceel verstaan: het perceel van een agrarisch bedrijf zoals dat wordt begrensd door de virtuele lijn die strak wordt getrokken om de buitenste grenzen van de clustering van bestaande bebouwing (bedrijfswoning, bijgebouwen, stallen, machineberging, mestopslag, voedersilo’s e.d.) en voorzieningen (tuin, erfverhardingen, kuilvoerplaten, erfbeplanting).
Verder wordt onder bestaand agrarisch bedrijf verstaan: een bedrijf dat ten tijde van terinzagelegging van de beheersverordening legaal aanwezig was.
Ingevolge artikel 3 (gelijkluidend aan artikel 5 van Pro het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen") zijn de als "Agrarisch gebied vrije vestiging" aangewezen gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor agrarische bedrijfsbebouwing.
Nieuwvestiging van grondgebonden en niet-grondgebonden agrarische bedrijven is niet toegestaan.
Hervestiging van en omschakeling naar een grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan.
Hervestiging van en omschakeling naar een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf is niet toegestaan.
Hervestiging van en omschakeling naar een intensieve veehouderij en/of glastuinbouwbedrijf is niet toegestaan.
Verder mogen op de tot "Agrarisch gebied vrije vestiging" bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven binnen het verbaal agrarisch bouwperceel met inachtneming van het navolgende:
(…)
g. Uitbreiding van het verbaal agrarisch bouwperceel is niet toegestaan.
Een uitzondering hierop zijn de bestaande glastuinbouwbedrijven, waarvoor in beginsel uitbreiding van de bebouwing is toegestaan tot een maximaal netto glasopstand van 3 hectare. Onder netto glas wordt verstaan: het precieze aantal m² kasoppervlakte van een glastuinbouwbedrijf of in een glastuinbouwgebied. Dit betekent een bruto uitbreiding tot 3,5 hectare. Onder bruto wordt verstaan het totale grondoppervlak benodigd voor realisatie van een compleet glastuinbouwbedrijf of glastuinbouwgebied (kasoppervlakte, bedrijfsschuur, erf, waterberging, groenstroken, infrastructuur etc. = verbaal agrarisch bouwperceel).
12.1. Uit artikel 2 van Pro de beheersverordening moet worden afgeleid dat onder bestaande bebouwing wordt verstaan de bebouwing die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp legaal aanwezig was.
Niet gebleken is dat de bedrijfsruimte waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp bestond.
Verder is voor de romneyloods geen bouw- of omgevingsvergunning verleend, die wel is vereist. Dit bouwwerk was daarom ten tijde van de terinzagelegging niet legaal aanwezig.
Gelet hierop zijn op de percelen waarop de aangevraagde omgevingsvergunningen zijn voorzien geen verbale agrarische bouwpercelen geprojecteerd. Er is aldus geen agrarisch bouwperceel dat kan worden uitgebreid teneinde de bouwplannen van [appellante sub 2] mogelijk te maken.
Onder vorenstaande omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvragen om omgevingsvergunning in strijd zijn met artikel 3 van Pro de beheersverordening.
Dat bij brief van 12 oktober 2011 namens het college is te kennen gegeven dat de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bedrijfsruimte niet in strijd is met de beheersverordening, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat dit standpunt, dat het college heeft verlaten in de besluiten van 28 november 2011, onjuist was.
Nu de conclusie is dat de gevraagde omgevingsvergunningen in strijd zijn met de beheersverordening, behoeft het betoog van [appellante sub 2] dat het college niet heeft onderkend dat de gevraagde omgevingsvergunningen dienen ten behoeve van een bestaand agrarisch bedrijf, niet meer te worden beoordeeld.
13. Verder heeft [appellante sub 2] betoogd dat het college in redelijkheid niet de gevraagde omgevingsvergunning in afwijking van de beheersverordening heeft kunnen weigeren.
Zij voert daartoe aan dat het college zich op geen enkele wijze heeft uitgelaten over de activiteit planologisch afwijkend gebruik.
Verder voert zij aan dat tijdens een overleg met een ambtenaar van de gemeente, R. de Coo, en een externe functionaris, mr. P.J.A. Engelvaart, is afgesproken dat de door [appellante sub 2] gevraagde omgevingsvergunningen zouden worden verleend indien [appellante sub 2] een machtiging zou produceren waaruit blijkt dat er slechts sprake is van één onderneming die door [appellante sub 2] wordt gefaciliteerd. [appellante sub 2] verwijst hierbij naar een e-mail van Engelvaart van 23 mei 2013.
13.1. Volgens het besluit op bezwaar en de besluiten van 28 november 2011 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aanvragen om omgevingsvergunning geweigerd moeten worden, omdat deze in strijd zijn met het beleid dat ten grondslag is gelegd aan de beheersverordening en met de Verordening ruimte 2012, van de provincie Noord-Brabant. Naar het oordeel van de Afdeling is dit standpunt van het college niet onredelijk. Het door [appellante sub 2] aangevoerde geeft geen grond voor een ander oordeel.
13.2. Verder doet [appellante sub 2] een beroep op het vertrouwensbeginsel.
In de e-mail van Engelvaart staat onder meer het volgende.
"(…) Ik ben aanwezig geweest bij een gesprek met de heer R. de Coo, fungerend afdelingshoofd en als zodanig bevoegd om bouwvergunningen af te geven. De heer De Coo had mij daarvoor uitgenodigd. Met de heer De Coo is afgesproken dat wanneer een voldoende machtiging zou worden overgelegd dat de heer Boon namens de eigenaar van het bestaande bedrijf zou optreden, de vergunning zou kunnen worden verleend."
Uit deze e-mail blijkt niet wanneer en in welk verband de door [appellante sub 2] vermelde afspraak zou zijn gemaakt. Verder is niet in de e-mail vermeld dat indien een voldoende machtiging zou worden overgelegd dat de heer Boon namens de eigenaar van het bestaande bedrijf zou optreden, de vergunning zou worden verleend, maar dat deze zou kunnen worden verleend.
Onder vorenstaande omstandigheden kan aan deze e-mail niet de betekenis worden gehecht die [appellante sub 2] daaraan wenst toe te kennen.
[appellante sub 2] heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellante sub 2] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college in afwijking van de beheersverordening de gevraagde omgevingsvergunningen zou verlenen. Dit nog daargelaten het antwoord op de vraag of een dergelijke toezegging zou kunnen leiden tot de verlening van de gevraagde omgevingsvergunningen.
Het betoog faalt.
13.3. Gelet op het vorenstaande heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen in redelijkheid kunnen weigeren.
14. Voorts heeft [appellante sub 2] betoogd dat het college ten onrechte niet met haar heeft overlegd over het antwoord op de vraag of in afwijking van de beheersverordening, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de gevraagde omgevingsvergunningen konden worden verleend.
Zij voert daartoe aan dat zo’n overleg veel misverstanden had kunnen wegnemen. [appellante sub 2] verwijst bij dit betoog naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007 in zaak nr. 200604714/1.
14.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 maart 2007 in zaak nr. 200604714/1) is het college onder omstandigheden gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht om de indiener van de aanvraag in de gelegenheid te stellen die aanvraag te wijzigen of aan te vullen, maar daarbij moet het gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard.
14.2. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd omdat deze in strijd zijn met het beleid dat ten grondslag is gelegd aan de beheersverordening en met de Verordening ruimte 2012 van Noord-Brabant.
Niet gebleken is dat de bouwplannen door middel van een ondergeschikte wijziging alsnog in overeenstemming kunnen worden gebracht met het beleid dat ten grondslag is gelegd aan de beheersverordening en de Verordening ruimte 2012. Gelet daarop was het college niet verplicht om [appellante sub 2] in de gelegenheid te stellen haar aanvragen te wijzigen of aan te vullen.
Het betoog faalt.
15. [ appellante sub 2] heeft verder betoogd dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3:49 van Pro de Awb. Zij voert daartoe aan dat wethouder J. de Beer namens het college te kennen heeft gegeven dat het besluit op bezwaar is genomen onder verwijzing naar een door het college ingewonnen contra-expertise. Deze zou vertrouwelijk voor raads- en commissieleden bij de griffie ter inzage zijn gelegd en vormt kennelijk het juridische fundament om af te wijken van het voor [appellante sub 2] positieve advies van de bezwaarschriftencommissie, aldus [appellante sub 2].
15.1. In het besluit op bezwaar wordt niet verwezen naar een contra-expertise als bedoeld door [appellante sub 2]. Het college heeft reeds daarom niet gehandeld in strijd met artikel 3:49 van Pro de Awb. Het betoog faalt.
16. [ appellante sub 2] verzoekt in haar beroepschrift nadrukkelijk de gronden van bezwaar, voor zover die niet specifiek door haar worden toegelicht, tevens als gronden voor het beroep aan te merken.
16.1. Dit betoog betreft een niet nader gemotiveerde herhaling van de door [appellante sub 2] in bezwaar aangevoerde gronden. In de overwegingen van het besluit op bezwaar is het college op die gronden ingegaan. [appellante sub 2] heeft in beroep geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden in het besluit op bezwaar onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Gelet hierop kan het aldus aangevoerde niet leiden tot vernietiging van het besluit op bezwaar.
17. [ appellante sub 2] heeft voorts betoogd dat in het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de Bezwaarschriftencommissie van 2 juli 2012.
17.1. De Bezwaarschriftencommissie heeft het college op 2 juli 2012 geadviseerd om de bezwaren van [appellante sub 2] gegrond te verklaren, de besluiten van 28 november 2011 te herroepen en om alsnog de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Het college heeft in het besluit op bezwaar gemotiveerd waarom het van dit advies is afgeweken en het heeft het advies meegestuurd met het besluit op bezwaar.
Gelet op hetgeen hiervoor in deze uitspraak is overwogen kan in hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het besluit op bezwaar ondeugdelijk is gemotiveerd. Dat het college daarin is afgeweken van het advies van de Bezwaarschriftencommissie leidt niet tot een ander oordeel.
18. Het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 juli 2012 is ongegrond.
19. [ appellante sub 2] heeft verzocht om bij gegrondverklaring van haar beroep het college te veroordelen tot vergoeding van de door [appellante sub 2] geleden schade. Aangezien het beroep van [appellante sub 2] ongegrond is, wordt dit verzoek afgewezen.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[appellante sub 2]" ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Zundert gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, van 14 januari 2014 in zaak nr. 12/4652;
IV. verklaart het bij de rechtbank door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 2] ingestelde beroep ongegrond;
V. wijst het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 2] om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Van Leeuwen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014
543.