Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/3166
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 januari 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: D. Krak).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om eiser een omgevingsvergunning te verlenen om in afwijking van de geldende beheersverordening zijn pand aan de [adres] te [vestigingsplaats] inpandig te verbouwen ten behoeve van kamerverhuur.
Bij besluit van 11 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2014. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres] (verder aan te duiden als: het pand). Op de begane grond van het pand is al jarenlang het installatiebedrijf van eiser gevestigd. Op de verdiepingen is, ook al jarenlang, sprake van kamerbewoning. Eiser heeft op 12 augustus 2013 een aanvraag ingediend ten behoeve van het bouwkundig aanpassen van de indeling van het pand, teneinde ook de begane grond te kunnen gebruiken voor kamerverhuur, zulks met het oog op de voorgenomen beëindiging van zijn bedrijf.
Het pand is gelegen in gebied waarop de Beheersverordening Zuilen van toepassing is.
Voorafgaand aan de aanvraag heeft eiser ten behoeve van zijn plan een indicatieaanvraag gedaan. Daarop is bij brief van 14 maart 2013 positief gereageerd. Op dat moment bestond het geldende planologische kader uit de bestemmingsplannen “Zuilen” en “Zuilen eerste herziening”. Op grond van deze bestemmingsplannen gold voor het pand de bestemming “Woongebied” en was het pand onderdeel van de zone “Functiemenging”, met als gevolg dat het pand bestemd was voor wonen en dat op de begane grond het bedrijf van eiser was toegestaan. Het intern verbouwen van de bedrijfsruimte op de begane grond tot woonruimte bestemd voor kamerverhuur was met dit planologisch kader in overeenstemming.
Het bouwplan werd voorts in overeenstemming gevonden met de op 7 februari 2013 ter inzage gelegde ontwerp Beheersverordening Zuilen. Wonen op de begane grond was ook op grond van dit ontwerp toegestaan, omdat het als toegestaan bestaand gebruik werd aangemerkt.
Vervolgens is op 20 maart 2013 een gewijzigd ontwerp van de Beheersverordening Zuilen ter inzage gelegd, welke is vastgesteld op 20 juni 2013.
2. Verweerder heeft in het bestreden besluit de weigering om omgevingsvergunning te verlenen gehandhaafd, omdat – kort gezegd en mede blijkende uit de ter zitting gegeven toelichting – hij het bouwplan van eiser in strijd acht met de Beheersverordening Zuilen en niet bereid is om afwijking daarvan toe te staan. Hij acht de uitbreiding van bewoning op de locatie in strijd met een goede ruimtelijke ordening, vanwege het woon- en leefklimaat van de toekomstige bewoners van het perceel (in verband met de akoestische situatie ter plaatse) en van omwonenden (in verband met het ontbreken van buitenruimte).
3. Eiser betoogt dat de Beheersverordening Zuilen onverbindend is en buiten toepassing moet blijven. Een beheersverordening mag niet worden gebruikt voor een gebied waarin ontwikkelingen worden voorzien en dat was volgens eiser hier wel het geval. Bovendien zijn zijn bestaande rechten op grond van de voorheen geldende bestemmingsplannen niet gerespecteerd, omdat op grond daarvan wonen op de begane grond wel was toegestaan. Tot slot mag met een beheersverordening niet een nieuwe zone industrielawaai worden vastgelegd.
4. Het instrument van de beheersverordening is bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. De rechtbank verwijst naar rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zie de uitspraak van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2971. Dat er in de omgeving van de Amsterdamsestraatweg meerdere aanvragen zijn ingediend, betekent niet dat in die omgeving ruimtelijke ontwikkelingen werden voorzien of dat de beheersverordening daarin voorziet. Voor zover ruimtelijke ontwikkelingen voorzien waren, zijn die buiten de Beheersverordening gehouden. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het vaststellen van een beheersverordening die zijn vastgelegd in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Anders dan eiser betoogt rust op verweerder op grond van artikel 3.38 van de Wro voorts niet de verplichting om in de beheersverordening naast het ten tijde van de vaststelling feitelijk bestaande gebruik ook het in het voorafgaande bestemmingsplan toegestane gebruik (dus ook de niet benutte planologische ruimte) vast te leggen als bestaand gebruik.
Tot slot is, anders dan eiser suggereert, in de Beheersverordening Zuilen geen nieuwe zonering voor industrielawaai vastgelegd.
Op grond van hetgeen eiser aanvoert bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Beheersverordening Zuilen in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. Er bestaat dus geen grond om aan deze Beheersverordening verbindende kracht te ontzeggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5. In artikel 3.1 en onder a van de Beheersverordening Zuilen is bepaald dat de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik.
In artikel 1.11 van de Beheersverordening Zuilen is bepaald dat onder bestaand gebruik moet worden verstaan (voor zover hier relevant): het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het tijdstip van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning.
6. Niet in geschil is dat het feitelijke gebruik van de begane grond van het pand ten tijde van de vaststelling van de Beheersverordening Zuilen bestond uit het gebruik als bedrijfsruimte. De rechtbank stelt vast – en ook dat is niet in geschil – dat het bestaand gebruik van de begane grond als bedoeld in artikel 3.1 en onder a, gelezen in samenhang met artikel 1.11 van de Beheersverordening Zuilen dus is het gebruik als bedrijfsruimte. Het voorgenomen gebruik van de begane grond als kamerbewoning en de verbouwing met het oog daarop, is in strijd met deze bepalingen en dus met de Beheersverordening Zuilen.
Eisers onbegrip over het “wegbestemmen” van de onder het voorafgaande planologische regime wel toegestane gebruik van de begane grond voor woondoeleinden is invoelbaar, temeer daar uit de toelichting op de Beheersverordening Zuilen niet duidelijk blijkt dat het de kennelijke bedoeling van de gemeenteraad is geweest om in gebieden waar op grond van artikel 3.3.3 van de Beheersverordening Zuilen functiemenging blijft toegestaan (zoals aan de Amsterdamsestraatweg), de functie “wonen” onmogelijk te maken voor zover die ten tijde van de vaststelling van de Beheersverordening niet aanwezig was. Dat zonder afwijkingsbesluit niet meer kan worden gewisseld van bedrijvigheid naar wonen is echter wel het gevolg van de, wel uit de toelichting blijkende, expliciete keuze op hoofdlijnen om het feitelijk bestaande gebruik tot uitgangspunt te nemen en planologische ruimte te respecteren daar waar dat in de Beheersverordening expliciet is opgenomen. Nu de Beheersverordening niet voorziet in een regeling waarmee de functie wonen in dit gebied rechtstreeks mogelijk blijft indien dat niet het feitelijk bestaande gebruik was, kan de conclusie geen andere zijn dan dat gebruik van de begane grond voor wonen in strijd is met de Beheersverordening Zuilen.
7. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier relevant, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een beheersverordening.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met het tweede lid van dit artikel wordt een aanvraag voor de activiteit bouwen die in strijd is met de beheersverordening mede aangemerkt als een aanvraag voor de activiteit gebruiken in strijd met de beheersverordening.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor het gebruiken in strijd met de beheersverordening slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
1º. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2º. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3º. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
8. Eiser voert aan dat verweerder noch in de akoestische situatie ter plaatse, noch in de effecten op het woon- en leefklimaat in de omgeving aanleiding heeft mogen zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Hij bestrijdt dat de geluidsbelasting op zijn pand te hoog is en dat het ontbreken van een buitenruimte onaanvaardbare negatieve effecten zal hebben voor omwonenden. Hij wijst voorts op vergelijkbare ontwikkelingen in de directe omgeving van het pand, waaraan verweerder wel medewerking heeft verleend.
9. Verweerder stelt zich onder verwijzing naar artikel 5 van Pro de Beheersverordening Zuilen, de toelichting bij de Beheersverordening en de daarbij behorende bijlage 18 op het standpunt dat aan de Amsterdamsestraatweg Noord uit oogpunt van geluidhinder geen enkele uitbreidingsmogelijkheid bestaat. Voorst stelt hij, onder verwijzing naar het primaire besluit, dat het uit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk is dat het terrein volledig bebouwd is zonder tuin. Het ontbreken van een buitenruimte voor de beoogde bewoners zal ertoe leiden dat zal worden uitgeweken naar de openbare ruimte, hetgeen hij onaanvaardbaar acht voor direct omwonenden. Om deze redenen is verweerder niet bereid gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheden van artikel 2.12 van de Wabo, nog daargelaten dat toepassing van de onder 1º en 2º van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo genoemde varianten niet tot de mogelijkheden behoort.
10. In paragraaf 4.3.3 van de toelichting bij de Beheersverordening Zuilen valt ten aanzien van het aspect geluid over de Amsterdamsestraatweg Noord onder meer het volgende te lezen:
“Dit gebied wordt belast door een drietal bronnen te weten, industrie, weg- en railverkeer. Er is sprake van een overschrijding van de maximale ontheffingswaarde vanwege industrie. Daarnaast zijn de belastingen vanwege spoor en weg dusdanig hoog dat het binnenniveau onvoldoende kan worden gegarandeerd zonder hogere waarde. Naar aanleiding hiervan wordt geen enkele uitbreidingsmogelijkheid opgenomen voor dit gebied, zie hiervoor ook bijlage 18.”
Daarmee is wellicht toegelicht waarom in de Beheersverordening uitbreidingsmogelijkheden in dit gebied zijn uitgesloten (overigens toegespitst op bouwmogelijkheden, meer in het bijzonder op het toevoegen van bouwlagen, zo blijkt uit bijlage 18). Maar daarmee is naar het oordeel van de rechtbank niet afdoende gemotiveerd waarom ten aanzien van het pand van eiser de geluidsbelasting van dien aard is dat – al dan niet met (bouwkundige) aanpassingen of de vaststelling van een hogere geluidsgrenswaarde – geen medewerking zou kunnen worden verleend aan de gewenste woonfunctie op de begane grond. Aan locatie specifieke omstandigheden is verweerder geheel voorbij gegaan. Hij heeft eiser ook niet in de gelegenheid gesteld om gegevens aan te leveren op grond waarvan verweerder aan die locatie specifieke omstandigheden kon toetsen. Dit klemt te meer, omdat verweerder in de directe omgeving van het pand wel meewerkt aan ontwikkelingen die uitbreiding of verandering van de woonfunctie betreffen en waar de geluidsbelasting kennelijk geen belemmering vormt voor vergunningverlening. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder niet voor alle door eiser genoemde gevallen een toereikende verklaring kunnen geven. Zo valt bijvoorbeeld zonder nadere toelichting niet in te zien waarom een omzettingsvergunning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte op grond van de Huisvestingsverordening – waarbij volgens verweerder ook een leefbaarheidstoets voor toekomstige bewoners plaatsvindt – niet op akoestische bezwaren stuit en eisers beoogde uitbreiding van de kamerbewoning op de verdiepingen naar de begane grond wel. Dat sprake is van een ander wettelijk kader en mogelijk een andere planologische situatie biedt geen toereikende verklaring voor de verschillende weging van de geluidssituatie.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerders standpunt dat aan het plan van eiser vanwege de geluidssituatie voor de beoogde bewoners geen medewerking kan worden verleend, niet deugdelijk is gemotiveerd.
11. Datzelfde geldt voor verweerders standpunt dat het ontbreken van een buitenruimte bij het pand tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat voor de buurt leidt. Verweerder baseert zich hier op een stedenbouwkundige wens om dichtbouwen van de beschikbare ruimte te voorkomen, tot uitdrukking gebracht in verschillende bouwregels van de Beheersverordening Zuilen die het bebouwingspercentage van een perceel maximeren. Dit is een op zich zelf genomen te respecteren stedenbouwkundig streven. Het plan van eiser betreft echter geen uitbreiding van de bestaande bebouwing, maar een gedeeltelijke, interne functiewijziging met inpandige aanpassingen. Daarbij komt dat op de verdiepingen reeds jarenlang sprake is van kamerbewoning zonder dat een buitenruimte beschikbaar is. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt (en overigens zelfs niet gesteld) dat deze situatie tot nadelige effecten voor omwonenden of voor de openbare ruimte heeft geleid of dat dit in de omgeving in vergelijkbare gevallen zo is. Voorts heeft eiser onweersproken gesteld dat verweerder in de onmiddellijke nabijheid van eisers pand onzelfstandige bewoning mogelijk heeft gemaakt, waarbij in tenminste één geval geen buitenruimte bestond. Dit roept vragen op over het gewicht dat verweerder aan dit door hem gehanteerde argument toekent en waarom dat in het onderhavige geval wel mede doorslaggevend moet zijn voor een weigering. Tegen deze achtergrond oordeelt de rechtbank dat verweerders motivering, die te veel in algemene termen is blijven steken, ook op dit punt tekort schiet.
12. In het kader van verweerders weging van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van eisers plan en van de overige betrokken belangen mist de rechtbank voorts aandacht voor de, ook door eiser genoemde, omstandigheden dat:
- wijziging van de begane grond van bedrijfsruimte naar wonen in een gebied waar functiemenging wordt voorgestaan ook positieve ruimtelijke effecten heeft of kan hebben, zeker wanneer daarmee leegstand van bedrijfsruimte na de bedrijfsbeëindiging kan worden voorkomen en in studentenhuisvesting kan worden voorzien;
- in het pand op de verdiepingen reeds jarenlang wordt gewoond, zodat de functiewijziging in het pand van relatief beperkte aard is;
- eiser na een positieve reactie op zijn indicatieaanvraag van 14 maart 2013 is geconfronteerd met een voor hem nadelige wijziging van de ontwerp Beheersverordening, waarvan bestaan en inhoud, gelet op de datum van terinzagelegging daarvan (20 maart 2013), ten tijde van de reactie op de indicatieaanvraag bekend waren, maar waaraan op geen enkele wijze is gerefereerd, zodat eiser niet nog onder het regime van de bestemmingsplannen een definitieve aanvraag heeft gedaan. Dat dit laatste geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel rechtvaardigt, maakt het nog niet zonder betekenis in de uit te voeren belangenafweging.
13. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk en draagkrachtig gemotiveerd waarom aan eisers bouwplan in afwijking van de Beheersverordening in redelijkheid geen medewerking kan worden verleend. Deze beroepsgrond van eiser slaagt. Daarbij heeft verweerder zich bovendien ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is toepassing te geven aan artikel 2:12, eerste lid, onder a 2º, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor), zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit. Verweerders stelling dat artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor daaraan in de weg staat, omdat het aantal woningen niet gelijk blijft, slaagt niet. Het gaat hier immers om toevoeging van onzelfstandige woonruimte. Daarmee blijft het aantal woningen gelijk. De rechtbank verwijst naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van bijvoorbeeld 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8456.
14. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kan niet in stand blijven. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit heeft de rechtbank geen aanknopingspunten aangereikt gekregen. Omdat verweerder bij onderhavige besluitvorming door de bestuursrechter te respecteren afwegingsruimte toekomt bestaat thans geen mogelijkheid voor de rechtbank om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet evenmin aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid om verweerder door middel van de bestuurlijke lus (artikel 8:51a van de Awb) gelegenheid te geven om binnen deze procedure te proberen de geconstateerde gebreken te herstellen. De reden daarvoor is dat ter zitting is gebleken dat bij verweerder(s stedenbouwkundige dienst) geen enkele bereidheid bestaat om afwijking van de Beheersverordening Zuilen in dit geval te heroverwegen zonder dat in buitenruimte zal worden voorzien. De verwachting van de rechtbank is dan ook dat een bestuurlijke lus in dit geval niet bijdraagt aan een effectieve en zo finaal mogelijke beslechting van dit geschil.
15. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser. Verweerder dient daarbij uiteraard hetgeen in deze uitspraak is overwogen in acht te nemen. Voorts dient verweerder gemotiveerd in te gaan op het onderbouwde beroep dat eiser heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ter zitting is hieraan reeds de nodige aandacht besteed, maar omdat eiser betrekkelijk kort voor de zitting nadere adressen noemde en dit uitgebreid met stukken onderbouwde, was verweerder niet in staat hierop ter zitting telkens een onderbouwd weerwoord te geven. In de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient dit alsnog te gebeuren.
16. Verweerder zal het door eiser betaalde griffierecht ter hoogte van € 165,- dienen te vergoeden. Eiser heeft zich in beroep niet laten bijstaan door een rechtsbijstandsverlener, zodat van een proceskostenvergoeding ter zake geen sprake kan zijn. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is in beroep niet gebleken.
Verweerder zal in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dienen te beslissen op het verzoek dat door eisers advocaat in bezwaar is gedaan, voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten op de voet van artikel 7:15 van Pro de Awb. Daarvoor zal van bepalend belang zijn of van een herroeping van het primaire besluit sprake zal zijn. Daarover valt nu nog niets te zeggen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 11 april 2014;
- draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 165,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, rechter, in aanwezigheid van
mr. D.J. Veenhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
29 januari 2015.
mr. D.J. Veenhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
29 januari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.