Uitspraak
201201019/1/A3.
Datum uitspraak: 29 mei 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Breda,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 15 december 2011 in zaak nr. 11/3417 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrum Vastgoed B.V., gevestigd te Breda,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2010 heeft het college Centrum Vastgoed B.V. op straffe van een dwangsom gelast de met de artikelen 2.1.4.1, eerste lid, en 2.1.4.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2004 (hierna: Apv) strijdige situatie op het Zandbergpad te Breda, ter hoogte van huisnummer 14, vóór 18 november 2010 op te heffen door een klappaaltje te verwijderen.
Bij besluit van 1 juni 2011 heeft het het door Centrum Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 december 2011 heeft de rechtbank het door Centrum Vastgoed daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en dat van 15 november 2010 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Centrum Vastgoed heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen, advocaat te Breda, en Centrum Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mrs. L.G.M. en I.E.F.M. Delahaije, beiden advocaat te Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder wegen verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet, wordt in deze wet onder wegen mede verstaan: voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik en bruggen.
Ingevolge artikel 4 is Pro een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
Ingevolge artikel 7 heeft Pro een weg opgehouden openbaar te zijn:
I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
Ingevolge artikel 1.1 van de Apv wordt in die verordening verstaan, dan wel mede verstaan, onder
a. openbare plaats: een voor het publiek toegankelijke plaats, waaronder begrepen de weg, als bedoeld onder b;
b. weg: de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994.
Ingevolge artikel 2.1.4.1, eerste lid, is het verboden zonder voorafgaande vergunning van het bevoegd bestuursorgaan een openbare plaats anders dan overeenkomstig de publieke functie daarvan te gebruiken.
Ingevolge artikel 2.1.4.2, eerste lid, eerste volzin is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
Ingevolge het tweede lid wordt voor de toepassing van die bepaling onder weg verstaan, wat artikel 1 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat, alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen.
2. Het college heeft aan het besluit van 15 november 2010 ten grondslag gelegd dat de parkeerplaats ter hoogte van de woning aan het Zandbergpad 14 (hierna: de parkeerplaats) door Centrum Vastgoed B.V. in strijd met de artikelen 2.1.4.1, eerste lid, en 2.1.4.2, eerste lid, van de Apv door middel van een klappaaltje is afgesloten.
In het besluit van 1 juni 2011 heeft het daaraan toegevoegd dat de parkeerplaats openbare weg in de zin van artikel 4, aanhef en onder I, van de Wegenwet is.
3. De rechtbank heeft tussen partijen niet in geschil geacht dat de plek van de parkeerplaats in het verleden deel uitmaakte van een parkeerterrein ten behoeve van een supermarkt. Het terrein lag afgescheiden van de doorgaande weg, het Zandbergpad, en was via één kant bereikbaar. Gelet hierop, was het parkeerterrein toen geen weg in de zin van de Wegenwet en derhalve evenmin openbare weg, als bedoeld in die wet. Het college kon daarom niet krachtens de artikelen 2.1.4.1, eerste lid, en 2.1.4.2, eerste lid, van de Apv handhavend tegen het paaltje optreden, aldus de rechtbank.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het parkeerterrein, behorende bij een supermarkt, waarop de parkeerplaats is gelegen, geen weg in de zin van de Wegenwet is, dan wel was. Zij heeft ten onrechte aangenomen dat het parkeerterrein van de doorgaande weg, het Zandbergpad, was afgescheiden. Voorts heeft zij uit de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008 (zaak nr. 200705655/1) ten onrechte afgeleid dat slechts verkeersbanen als weg in de zin van de Wegenwet kunnen worden aangemerkt. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2010 (zaak nr. 201001020/1/H3) stelt het dat het parkeerterrein integraal onderdeel uitmaakte van de doorgaande openbare weg, het Zandbergpad, en dus weg in de zin van de Wegenwet is. Indien het geen integraal onderdeel van de doorgaande openbare weg uitmaakt, heeft de rechtbank het parkeerterrein ten onrechte niet als verkeersbaan aangemerkt. In elk geval heeft zij miskend dat de parkeerplaats een openbare plaats, als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Apv is. Het kon krachtens artikel 2.1.4.1, eerste lid, van de Apv, handhavend tegen de afsluiting van de parkeerplaats door middel van een klappaaltje optreden, aldus het college.
4.1. Uit de Apv volgt dat onder "openbare plaats" onder meer een weg wordt begrepen. Voor hetgeen onder "weg" moet worden verstaan, wordt verwezen naar artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994. Bij de beoordeling van de vraag of de grondslag voor het handhavend optreden kon worden gevonden in artikel 2.1.4.1, eerste lid, en artikel 2.1.4.2, eerste lid, van de Apv, dient derhalve in elk geval te worden onderzocht of de parkeerplaats een openbare plaats, bijvoorbeeld een weg, is, als bedoeld in de Wvw 1994.
De door het college aangehaalde bepalingen van de Apv strekken mede tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 27 april 2011 in zaak nr. 201008903/1/H3), kunnen burgemeester en wethouders slechts handhavend jegens rechthebbenden op de weg optreden wegens de door hen aangebrachte belemmeringen van die openbaarheid, indien daardoor het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen voor de rechthebbenden niet worden doorkruist. Uit dit stelsel volgt dat rechthebbenden op een weg hierover slechts alle verkeer, behoudens de beperkingen, bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet, hebben te dulden, wanneer de weg openbaar is in de zin van artikel 4 van Pro die wet. In zoverre komt derhalve betekenis toe aan de regeling van de Wegenwet. Voor zover artikel 2.1.4.1, eerste lid, en artikel 2.1.4.2, eerste lid, van de Apv er toe strekken dat de rechthebbende op de weg ook openbaar verkeer moet toestaan dat buiten de reikwijdte van zijn duldplicht ingevolge de Wegenwet valt, dienen die bepalingen wegens strijd met de Wegenwet buiten toepassing te blijven.
4.2. Nu de parkeerplaats, die voorheen deel uitmaakte van een groter parkeerterrein, voor de afsluiting ervan voor het openbaar verkeer toegankelijk was, is deze een weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994. Het plaatsen van het klappaaltje vormt een belemmering van de openbaarheid ervan. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen, kon het college daartegen derhalve handhavend optreden wegens strijd met artikel 2.1.4.1, eerste lid, van de Apv, indien en voor zover daarmee het stelsel van de Wegenwet en de daarin vervatte waarborgen niet worden doorkruist.
4.3. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2008 in zaak nr. 200705655/1), heeft de Wegenwet betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het verkeer en derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen. Vóór de afsluiting ervan was de parkeerplaats voor een ieder toegankelijk en bood deze gelegenheid om te parkeren. Parkeren is onderdeel van de afwikkeling van het verkeer. De parkeerplaats vervulde derhalve als onderdeel van een weg een algemene verkeersfunctie. Gelet hierop, is de parkeerplaats weg in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Wegenwet.
Voorts heeft het college het voormalige parkeerterrein, waarop de parkeerplaats thans is gelegen, terecht als openbaar in de zin van artikel 4, aanhef en onder I, van de Wegenwet aangemerkt, nu het vanaf midden 1970 voor zowel gemotoriseerd als ongemotoriseerd verkeer feitelijk toegankelijk was. Dat het in het verleden afgescheiden was van het Zandbergpad, maakt dit niet anders. Dat het terrein in 2003 tijdelijk opgebroken is geweest in verband met een herinrichting van het terrein, maakt niet dat het is opgehouden een openbare weg te zijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, vanaf het begin van de herinrichting bedoeld is geweest het openbaar toegankelijk te houden en zijn oorspronkelijke functie te laten behouden.
Onder deze omstandigheden dient Centrum Vastgoed B.V. gebruik van de parkeerplaats door het openbaar verkeer ingevolge de Wegenwet te dulden. Niet is gebleken dat Centrum Vastgoed B.V. ten gevolge van de opgelegde last meer verkeer op de parkeerplaats moet dulden dan voor het besluit van 15 november 2010 het geval was. Ook leiden het gebruik en de gesteldheid van de weg niet tot het aannemen van een beperking in het gebruik van de weg, als bedoeld in artikel 6 van Pro de Wegenwet. Van een doorkruising, als hiervoor bedoeld, is dan ook niet gebleken.
4.4. De conclusie is dat het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door Centrum Vastgoed B.V. tegen het besluit van 1 juni 2011 van het college ingestelde beroep ongegrond verklaren, nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die het college ertoe noopten om van het opleggen van de last af te zien.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 15 december 2011 in zaak nr. 11/3417;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P Klein, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2013
176-591.