Uitspraak
201302782/1/R1.
Datum uitspraak: 18 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Rijnwoude (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. [appellanten sub 2], wonend te Hazerswoude-Dorp, gemeente Rijnwoude (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]),
3. de [maatschap], gevestigd te Rijpwetering, gemeente Kaag en Braassem, waarvan de maten zijn [vennoten], wonend te Rijpwetering, gemeente Kaag en Braassem, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 3]),
appellanten,
en
de minister van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2013, nr. RWSCD BJV 2013/474, heeft de minister aan de in dit besluit vermelde rechthebbenden ingevolge de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: BP) een plicht opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding Beverwijk-Wijngaarden, met bijkomende werken, tracé A-803, in de gemeenten Zuidplas, Rijnwoude en Kaag en Braassem.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De naamloze vennootschap N.V. Nederlandse Gasunie heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2013, waar [appellant sub 2] en [appellant sub 1], bijgestaan door mr. C.D.C. Groos en mr. H.J.M. Winkelhuijzen, beiden advocaat te Alphen aan den Rijn, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door [vennoot], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.A.G. Verduyn Lunel en S.Y. Lee, beiden werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. A. Divis-Stein, advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Gasunie, vertegenwoordigd door mr. H.H.J. Pauw, mr. S. Zijlstra en J.D. Sanderse, allen werkzaam voor Gasunie, bijgestaan door mr. G.H. Bouwman, advocaat te Groningen, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van Pro de BP kan, wanneer ten behoeve van openbare werken, die ingevolge een door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang is erkend, of waarvan het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, ieder die enig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedogen dat zodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien de belangen van de rechthebbenden naar het oordeel van de minister redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht, dan redelijkerwijs voor de aanleg en de instandhouding van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, kan, indien geen overeenstemming is verkregen, een verplichting, als bedoeld in artikel 1, bij met redenen omklede beslissing van de minister, gehoord het college van gedeputeerde staten van de provincie, waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
2. Gasunie heeft het voornemen om een aardgastransportleiding vanaf het compressorstation Beverwijk naar het compressorstation Wijngaarden aan te leggen. Bij besluit van 15 oktober 2012 hebben de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de minister van Infrastructuur en Milieu het inpassingsplan "Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk - Wijngaarden" vastgesteld, waarmee deze aardgastransportleiding planologisch is mogelijk gemaakt. Bij uitspraak van 19 juni 2013 in zaak nr. 201211770/1/R1 heeft de Afdeling de hiertegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard, waarmee dit besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de minister ten onrechte aan hen een plicht heeft opgelegd tot het gedogen van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. Zij voeren hiertoe aan dat niet is voldaan aan de formele vereisten voor het opleggen van een dergelijke plicht. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is de in artikel 2, zesde lid, van de BP opgenomen beslistermijn overschreden, als gevolg waarvan de minister niet meer bevoegd was om op het door Gasunie ingediende verzoek tot het opleggen van de gedoogplicht te beslissen. Voorts heeft de minister volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd met het zevende lid verzuimd om het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland te horen.
3.1. De minister stelt zich op het standpunt dat de in artikel 2, zesde lid, van de BP opgenomen termijn een termijn van orde betreft. Voorts is voor dit project gebruik gemaakt van de Rijkscoördinatieregeling, zoals bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Dit houdt volgens de minister in dat in afwijking van de BP het college van gedeputeerde staten niet hoeft te worden gehoord.
3.1.1. Ingevolge artikel 2, zesde lid, van de BP wordt op het verzoek tot het opleggen van een verplichting als bedoeld in artikel 1 beslist Pro binnen zes maanden na ontvangst daarvan.
Ingevolge het zevende lid, beslist onze Minister van Verkeer en Waterstaat (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu) niet dan nadat het college van gedeputeerde staten van de provincie, waarin de zaak is gelegen, is gehoord.
3.1.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen terecht dat de minister niet binnen zes maanden heeft beslist op het door Gasunie ingediende verzoek. De overschrijding van deze termijn van orde, zoals de minister terecht betoogt, tast op zich de rechtmatigheid van het besluit niet aan. Na het verlopen van de termijn blijft de minister dan ook bevoegd en verplicht een besluit te nemen. De minister betoogt voorts terecht dat ingevolge artikel 39b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gaswet de Rijkscoördinatieregeling op het project van toepassing is. Ingevolge artikel 3.36a, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro hoeft in dit geval in afwijking van de BP het college van gedeputeerde staten niet door de minister te worden gehoord. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, biedt gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het besluit in strijd met de hiervoor geldende formele vereisten heeft genomen.
3.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat niet is voldaan aan de materiële vereisten voor het opleggen van een gedoogplicht. Zij voeren hiertoe aan dat Gasunie geen serieuze onderhandelingen met hen heeft gevoerd om op minnelijke wijze tot overeenstemming te komen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft Gasunie hun een standaardvergoeding aangeboden die agrarisch georiënteerd is, terwijl de percelen de zij in eigendom hebben bestemd zijn voor woondoeleinden, zodat deze een hogere waarde hebben. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen voorts dat geen gedoogplicht had mogen worden opgelegd, nu verschillende minder ingrijpende alternatieven voorhanden waren. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren hiertoe aan dat zij bereid waren om een recht van opstal op hun perceel te vestigen, mits door Gasunie een redelijk voorstel tot schadevergoeding zou worden gedaan. Voorts waren zij bereid met Gasunie een bruikleenovereenkomst te sluiten voor de periode van aanleg van de leiding.
3.2.1. De minister stelt zich op het standpunt dat hij zich ervan heeft vergewist dat tussen Gasunie en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] serieuze en redelijke onderhandelingen hebben plaatsgevonden om tot overeenstemming te komen over het gebruik van de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. Volgens de minister heeft Gasunie aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een vergoeding aangeboden op basis van haar algemene voorwaarden. Deze vergoeding is volgens de minister bedoeld om de grondeigenaren te stimuleren om tot overeenstemming te komen over het gebruik van de percelen en niet bedoeld als schadevergoeding. Volgens de minister staat niet op voorhand vast dat met de aanleg van de aardgastransportleiding schade ontstaat, zodat die om die reden niet is verdisconteerd in de door Gasunie aangeboden vergoeding. Dit laat volgens de minister onverlet dat de BP uitgaat van volledige vergoeding van eventueel ontstane schade. Gasunie zal dergelijke schade vergoeden op basis van haar algemene voorwaarden indien deze zich voordoet. Voor zover tussen Gasunie en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een verschil van mening bestaat over de hoogte van de aangeboden vergoeding, betreft dit volgens de minister een beoordeling waarin hij niet hoeft te treden. De minister stelt zich voorts op het standpunt dat het sluiten van een bruikleenovereenkomst voor Gasunie geen volwaardig alternatief betreft, nu opvolgende rechthebbenden op de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hieraan niet zijn gebonden.
3.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 mei 2012 in zaak nr. 201104115/1/R4, behoeft de minister de hoogte van de aangeboden vergoeding niet te toetsen. Op grond van artikel 2, vijfde lid, van de BP dient de minister zich ervan te vergewissen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. In dit kader dient hij te onderzoeken of de voorstellen tot vergoeding niet op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. Doet die situatie zich voor, dan is geen sprake van een serieuze en redelijke poging als hiervoor bedoeld en is niet aan de uit artikel 2, vijfde lid, voortvloeiende overlegverplichting voldaan.
3.2.3. Bij brief van 11 februari 2013 heeft de Deskundigencommissie de minister advies uitgebracht ten aanzien van het opleggen van de gedoogplicht. Dit advies bevat een logboek met een chronologisch overzicht van het contact tussen Gasunie en [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. In dit logboek staat dat Gasunie vanaf 2011 [appellant sub 1] en [appellant sub 2] met enige regelmaat heeft benaderd teneinde tot overeenstemming te komen over de vestiging van een recht van opstal ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding op de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Gasunie heeft verschillende malen overeenkomsten aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voorgelegd, die zij niet hebben willen ondertekenen, omdat zij zich niet konden vinden in de aard en hoogte van de aangeboden vergoeding.
3.2.4. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen over het gebruik van de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. Zoals hiervoor overwogen heeft Gasunie [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verschillende malen benaderd om hierover tot overeenstemming te komen. Dat Gasunie hierbij gestandaardiseerde bedragen en overige voorwaarden en bedingen heeft gehanteerd, waarvan zij niet wenst af te wijken, betekent niet dat haar voorstel op voorhand als onwerkelijk en onredelijk moeten worden aangemerkt. In dit kader heeft de minister toegelicht dat de door Gasunie gehanteerde bedragen, overige voorwaarden en bedingen tot stand zijn gekomen en jaarlijks worden gewijzigd na overleg met en instemming van LTO-Nederland en dat Gasunie veelvuldig op basis hiervan contracten afsluit met grondeigenaren voor de vestiging van zakelijke rechten.
3.2.5. Dat de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een woonbestemming hebben en om die reden een hogere waarde zouden vertegenwoordigen, leidt niet tot een ander oordeel. De minister heeft toegelicht dat de vergoeding los staat van de waardebepalende kenmerken van de percelen en dat dit een vergoeding betreft voor het gebruik van de percelen ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. Indien het perceel in waarde daalt vanwege de aardgastransportleiding, dan rust op Gasunie de wettelijke verplichting deze te vergoeden. Ingevolge artikel 14 van Pro de BP is de burgerlijke rechter bevoegd ten aanzien van geschillen over de vergoeding van dergelijke schade. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet op voorhand vast staat dat de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding zullen leiden tot schade aan en waardevermindering van de percelen. De minister heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat Gasunie dergelijke schade niet op voorhand heeft willen vergoeden, niet betekent dat haar voorstel als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt en dat derhalve geen serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen.
3.2.6. Dat Gasunie niet heeft willen overgaan tot het sluiten van een bruikleenovereenkomst, omdat met een dergelijke overeenkomst volgens haar onvoldoende is verzekerd dat het beheer en onderhoud van de aardgastransportleiding te allen tijde kunnen worden uitgevoerd, betekent ten slotte evenmin dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Deze omstandigheid betekent, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, ook niet dat het opleggen van de gedoogplicht in strijd met het evenredigheidsbeginsel moet worden geacht. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat zij door de aan het recht van opstal verbonden algemene voorwaarden onevenredig in hun gebruiksmogelijkheden worden beperkt, leidt dit niet tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht betoogt, volgen uit het verbod om zonder omgevingsvergunning op de gronden waar de aardgastransportleiding is gelegen verhardingen, beplanting en bouwwerken te realiseren, als opgenomen in artikel 5 van Pro de planregels bij het inpassingsplan "Rijksinpassingsplan Aardgastransportleiding Beverwijk - Wijngaarden", reeds dergelijke beperkingen.
3.3. De beroepen zijn ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3]
4. [appellant sub 3] betoogt dat de minister ten onrechte heeft besloten tot het opleggen van een gedoogplicht. [appellant sub 3] voert hiertoe aan dat de gedoogplicht inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht, zoals beschermd in onder meer artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
4.1. De minister stelt zich op het standpunt dat het opleggen van de gedoogplicht niet in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Volgens de minister is de inmenging voorzien bij wet en is deze noodzakelijk vanwege het algemene belang dat is gediend bij de aanleg van de aardgastransportleiding.
4.1.1. Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
4.1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012 in zaak nr. 201010885/1/R2), laat artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van een eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. [appellant sub 3] betoogt terecht dat het opleggen van een gedoogplicht een inmenging in zijn eigendomsrecht betekent. De inmenging is evenwel bij wet voorzien. De minister heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de inmenging noodzakelijk is vanwege het algemeen belang dat met de aanleg van de aardgastransportleiding is gediend. De minister heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de inmenging proportioneel is en dat de schade die als gevolg van de aanleg van de aardgasttransportleiding ontstaat, zal worden vergoed. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot het opleggen van de gedoogplicht in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
4.2. [appellant sub 3] betoogt voorts dat Gasunie geen serieuze onderhandelingen heeft gevoerd om op minnelijke wijze tot overeenstemming te komen over het gebruik van zijn percelen. [appellant sub 3] voert hiertoe aan dat Gasunie heeft geweigerd om een jaarlijkse vergoeding toe te kennen en geen rekening heeft gehouden met de waardedaling van zijn perceel.
4.2.1. De minister stelt zich op het standpunt dat hij zich ervan heeft vergewist dat tussen Gasunie en [appellant sub 3] serieuze en redelijke onderhandelingen hebben plaatsgevonden. Volgens de minister heeft Gasunie aan [appellant sub 3] een vergoeding aangeboden op basis van haar algemene voorwaarden. Deze vergoeding is volgens de minister bedoeld om de grondeigenaren te stimuleren om tot overeenstemming te komen over het gebruik van de percelen en niet bedoeld als schadevergoeding. Volgens de minister staat niet op voorhand vast dat grondeigenaren aanspraak kunnen maken op een jaarlijkse vergoeding voor het gebruik van het perceel, zodat die om die reden niet is verdisconteerd in de door Gasunie aangeboden vergoeding.
4.2.2. In het in 3.2.3 genoemde logboek staat dat Gasunie vanaf 2010 [appellant sub 3] met enige regelmaat heeft benaderd teneinde tot overeenstemming te komen over de vestiging van een recht van opstal ten behoeve van de aanleg van de aardgastransportleiding op de percelen van [appellant sub 3]. Gasunie heeft in juli en november 2011 en in januari en maart 2012 overeenkomsten aan [appellant sub 3] voorgelegd, die [appellant sub 3] niet heeft willen ondertekenen, omdat hij zich niet kon vinden in de aard en hoogte van de aangeboden vergoeding.
4.2.3. Anders dan [appellant sub 3] betoogt, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen over het gebruik van de percelen van [appellant sub 3] ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. Zoals hiervoor is overwogen heeft Gasunie [appellant sub 3] verschillende malen benaderd om hierover tot overeenstemming te komen. De minister heeft toegelicht dat de door Gasunie aangeboden vergoeding ziet op het gebruik van de percelen ten behoeve van de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet op voorhand vast staat dat de aanleg en instandhouding van de aardgastransportleiding zullen leiden tot schade aan en waardevermindering van de percelen. De minister heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op voorhand evenmin vast staat dat sprake zal zijn van jaarlijks terugkerende schade, dan wel dat op voorhand aannemelijk is dat om een andere reden aanspraak bestaat op een periodieke vergoeding. De minister heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omstandigheid dat Gasunie dergelijke schade niet op voorhand heeft willen vergoeden en niet op voorhand een periodieke vergoeding heeft willen toekennen, niet betekent dat haar voorstel als onwerkelijk en onredelijk moet worden aangemerkt en dat derhalve geen serieuze en redelijke poging is ondernomen om langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen. Dit laat onverlet dat op Gasunie de wettelijke verplichting rust eventuele schade te vergoeden. Ingevolge artikel 14 van Pro de BP kan Moonen zich ten aanzien van geschillen omtrent de vergoeding van dergelijke schade tot de burgerlijke rechter wenden.
4.3. [appellant sub 3] betoogt ten slotte dat ten onrechte er niet voor is gekozen om de aardgastransportleiding aan te leggen door middel van een gestuurde boring. [appellant sub 3] voert hiertoe aan dat bij een open ontgraving van zijn gronden een oxidatieproces in gang wordt gezet waardoor de compositie van de bodem verandert en de kwaliteit van de grond voor agrarisch gebruik blijvend verslechtert.
4.3.1. Het tracé van de aardgastransportleiding is vastgelegd in het inpassingsplan en de hierbij behorende uitvoeringsbesluiten. Deze besluiten zijn met de in 2 genoemde uitspraak van 19 juni 2013 in rechte onaantastbaar geworden. De minister heeft onweersproken toegelicht dat een gestuurde boring ter plaatse van de gronden van [appellant sub 3] technisch bezien niet kan worden uitgevoerd zonder het vastgelegde tracé te verlaten. De keuze om de aardgastransportleiding op de gronden van [appellant sub 3] gedeeltelijk aan te leggen door middel van een open ontgraving ligt derhalve besloten in het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan. [appellant sub 3] had zijn bezwaren met betrekking tot deze keuze in het kader van deze procedure kunnen aanvoeren. De onderhavige procedure ziet op de vraag of de minister heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de gedoogplicht. Hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd, kan niet leiden tot het oordeel dat de minister hierbij niet van het in het inpassingsplan vastgelegde tracé heeft kunnen uitgaan. Dit laat onverlet dat op Gasunie de verplichting rust om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar gevergd kunnen worden teneinde de schade aan de bodem zo beperkt mogelijk te houden. Tevens rust op Gasunie de wettelijke plicht om eventuele schade veroorzaakt door de aanleg van de aardgastransportleiding te vergoeden.
4.4. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Schaaf
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
523.