Uitspraak
201111678/1/A2.
Datum uitspraak: 29 augustus 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te [woonplaatsen]
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 26 september 2011 in zaak nr. 11/444 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Marum.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2010 heeft het college aanvragen van [appellanten] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij hetzelfde besluit heeft het college [appellant a] een bedrag van € 500,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 7 december 2009 tot de dag van uitbetaling, ter tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 26 april 2011 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2011, verzonden op 3 oktober 2011, heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 25 november 2011 en 1 december 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2012, waar [appellanten], vertegenwoordigd door ir. R.G. van Popta, planschadeadviseur te Steenwijk, en het college, vertegenwoordigd door G.H.F. Postma, werkzaam bij de gemeente, vergezeld door mr. T.A.P. Langhout (hierna: Langhout), werkzaam bij Langhout & Wiarda Juristen te Oranjewoud, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
2.2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
2.3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
2.4. Op 25 juni 2008 heeft de gemeenteraad van Marum het bestemmingsplan 'Marum-Alberdaheerd' (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) vastgesteld. Op 9 december 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen het nieuwe bestemmingsplan goedgekeurd. Het nieuwe bestemmingsplan is op 9 februari 2009 (hierna: de peildatum) in werking getreden.
2.5. Naar aanleiding van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade heeft het college aan Langhout advies gevraagd.
In een eerste advies van 16 augustus 2010 heeft Langhout uiteengezet dat, voor zover thans van belang, de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [appellant b] in het nieuwe bestemmingsplan zijn beperkt en de waarde van dat perceel daardoor is gedaald, maar de mogelijke schade die [appellant b] daardoor lijdt voor zijn rekening blijft. Daartoe is in het advies vermeld dat [appellant b] sinds de terinzagelegging van het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan op 19 oktober 2006 kon zien aankomen dat de planologische situatie ter plaatse zou veranderen, zodat hij, door de als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan vervallen gebruiksmogelijkheden niet alsnog te benutten, het risico van de voor hem nadelige bestemmingswijziging heeft aanvaard. Voorts is in het advies vermeld dat de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt.
In een tweede advies van 16 augustus 2010 heeft Langhout uiteengezet dat het nieuwe bestemmingsplan de planologische situatie op de nabij de woningen van [appellanten] gelegen gronden heeft gewijzigd en dat de wijziging per saldo een planologisch nadeel oplevert, omdat het woongenot in de woningen is afgenomen door een verlies aan privacy, uitzicht en zonlichttoetreding, door een toename van overlast en door een intensiever gebruik van de gronden. Voorts is in het advies uiteengezet dat dit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan tot een waardedaling van de woningen heeft geleid, maar dat niettemin geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in planschade bestaat, omdat bij toepassing van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro van de schade een gedeelte, gelijk aan twee procent van de waarde van de woningen onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor rekening van de aanvragers blijft. Volgens het advies is tegemoetkoming voor het restant van de schade anderszins verzekerd door de verkoop voor een symbolisch bedrag van percelen tuingrond aan de aanvragers. Ten overvloede is vermeld dat het normale maatschappelijke risico in dit geval op een hoger percentage kan worden gesteld dan het forfait.
In een derde advies van 16 augustus 2010 heeft Langhout uiteengezet dat het nieuwe bestemmingsplan de planologische situatie op de nabij de woning van [appellant a] gelegen gronden heeft gewijzigd en dat dit per saldo een planologisch nadeel oplevert, omdat het woongenot in de woning is afgenomen door een toename van overlast en door een intensiever gebruik van de gronden. Voorts is in het advies uiteengezet dat dit nadeel ertoe heeft geleid dat de waarde van de woning ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan van € 475.000,00 naar € 465.000,00 is gedaald en dat, nu artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro op de aanvraag van toepassing is, van de schade een gedeelte, gelijk aan twee procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, binnen het normale maatschappelijke risico valt en voor rekening van [appellant a] blijft, zodat aanleiding bestaat [appellant a] een tegemoetkoming in planschade van € 500,00 toe te kennen.
Het college heeft deze adviezen aan het besluit van 28 september 2010 ten grondslag gelegd.
2.6. Naar aanleiding van het tegen het besluit van 28 september 2010 gemaakte bezwaar heeft het college Langhout advies gevraagd.
In een brief van 20 december 2010 heeft Langhout uiteengezet dat hij in de in bezwaar aangevoerde gronden geen aanleiding heeft gezien zijn conclusies te herzien.
Bij besluit van 26 april 2011 heeft het college, met verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaar en Beroep van de gemeente Marum (hierna: de commissie) van 20 maart 2011, het besluit van 28 september 2010 gehandhaafd.
2.7. Naar aanleiding van het tegen het besluit van 26 april 2011 ingestelde beroep heeft het college Langhout andermaal om advies gevraagd.
In een brief van 15 juni 2011 heeft Langhout uiteengezet dat hij in de in beroep aangevoerde gronden geen aanleiding heeft gezien zijn conclusies te herzien.
2.8. Ter zitting van de Afdeling is namens [zes appellanten] aangevoerd dat, anders dan in de adviezen van Langhout is vermeld, de door hen geleden schade niet onder het normale maatschappelijke risico valt. Omdat het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak en gesteld noch gebleken is dat [zes appellanten] dit niet reeds bij de rechtbank hadden kunnen aanvoeren, hoewel zij dit, gelet op de functie van het hoger beroep, wel hadden behoren te doen, kan het betoog reeds daarom niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat.
2.9. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de brief van Langhout van 20 december 2010 terecht bij de beslissing op bezwaar heeft betrokken. Daartoe voeren zij aan dat de eerste hoorzitting van de commissie op 17 januari 2011 heeft plaatsgevonden en die brief niet binnen de in artikel 7:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gestelde termijn is ingediend, dat zij in de bezwaarfase geen kennis van die brief hebben kunnen nemen en dat de commissie ten onrechte op 14 februari 2011 nog een tweede hoorzitting heeft gehouden, omdat de in artikel 7:9 van Pro de Awb bedoelde situatie hier niet aan de orde was.
2.9.1. Volgens het daarvan gemaakte verslag heeft de gemachtigde van het college de brief van 20 december 2010 tijdens de eerste hoorzitting van de commissie als bijlage bij de pleitnota overgelegd. Omdat de gemachtigde van [appellanten] daartegen met verwijzing naar artikel 7:4, eerste lid, van de Awb bezwaar heeft gemaakt, heeft de commissie hem bij brief van 18 januari 2011 in de gelegenheid gesteld om binnen drie weken schriftelijk op de brief van 20 december 2010 te reageren. Bij brief van 19 januari 2011 heeft hij dat geweigerd. Bij brief van 3 februari 2011 heeft de commissie hem voor de tweede hoorzitting uitgenodigd. Op de tweede hoorzitting is hij echter niet verschenen.
2.9.2. Het beginsel dat een bestuursorgaan een besluit zorgvuldig dient voor te bereiden en te nemen, als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb, brengt met zich dat het college de brief van 20 december 2010 slechts bij de te nemen beslissing op bezwaar mocht betrekken, indien het [appellanten] in de gelegenheid had gesteld van die brief kennis te nemen en daarop desgewenst te reageren.
Niet in geschil is dat het college de brief van 20 december 2010 buiten de in artikel 7:4, eerste lid, van de Awb gestelde termijn heeft overgelegd. Dit laat onverlet dat deze bepaling geen fatale termijn inhoudt, maar een termijn van orde, op de overschrijding waarvan niet de sanctie is gesteld dat de desbetreffende stukken bij de beslissing op bezwaar buiten beschouwing blijven. [appellanten] zijn, gelet op de brieven van de commissie van 18 januari 2011 en 3 februari 2011, in de bezwaarfase in de gelegenheid gesteld van de brief van 20 december 2010 kennis te nemen en daarop desgewenst te reageren. Daarom faalt het betoog.
2.10. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Langhout een onafhankelijke deskundige op het gebied van planschade is en het college de besluitvorming in beginsel op diens adviezen mocht baseren. Daartoe voeren zij aan, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat Langhout te weinig ervaring op het gebied van planschade heeft, dat hij in Hengelo namens particulieren optreedt en tevens lid van een planschadecommissie is en dat hij in de beroepsfase als gemachtigde van het college heeft gehandeld.
2.10.1. Dit betoog faalt evenzeer. Langhout heeft een ruime ervaring op het gebied van planschade. Dat hij vaker advieswerkzaamheden voor particulieren en voor gemeenten heeft verricht, is geen reden om, zoals [appellanten] doen, aan zijn objectiviteit en integriteit te twijfelen. Voorts was Langhout, gezien de door het college bij het verweerschrift gevoegde machtiging van 30 augustus 2011, niet gemachtigd om namens het college ter zitting van de rechtbank het woord te voeren. In het betoog zijn derhalve geen concrete aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat Langhout niet op onpartijdige en objectieve wijze informatie heeft verschaft en dat het college de besluitvorming reeds hierom niet op diens adviezen mocht baseren.
2.11. [appellanten] betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de bevindingen van Langhout niet onderbouwd of gemotiveerd hebben bestreden. Daartoe voeren zij aan dat zij in de zienswijze naar aanleiding van de conceptadviezen van Langhout, in bezwaar en in beroep op diens bevindingen hebben gereageerd, dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten een oordeel over de reactie te geven en dat, anders dan de rechtbank kennelijk meent, zij de conclusies van Langhout niet slechts kunnen bestrijden door een andere deskundige een rapport te laten opstellen.
Voorts betogen [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat de conclusies van Langhout onjuist en onvolledig zijn. Daartoe voeren zij aan dat [appellant b] de als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan vervallen gebruiksmogelijkheden van het perceel onder het oude planologische regime niet tegelijkertijd had kunnen veiligstellen. Voorts voeren zij aan, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, dat de voor de andere gevallen gemaakte planologische vergelijking niet deugt, dat de taxatie van de schade te laag en de taxatie van de waarde van de percelen tuingrond te hoog is en dat die percelen tuingrond bovendien ten onrechte bij de besluitvorming zijn betrokken, omdat de ten behoeve van de verkoop van die percelen tuingrond opgestelde overeenkomsten niet door alle partijen zijn ondertekend. Ter onderbouwing van het betoog hebben zij in hoger beroep een taxatierapport van ERA Prisma Makelaars te Hengelo (hierna: ERA Prisma) van 21 november 2011 overgelegd.
2.11.1. Omdat het taxatierapport van ERA Prisma inhoudelijk aansluit op reeds eerder in de procedure aangevoerde gronden, betrekkelijk beperkt van omvang is, ruimschoots voor de behandeling van de zaak ter zitting is ingediend en niet dusdanig van aard is dat het college hierop niet adequaat heeft kunnen reageren, bestaat, anders dan het college in het verweerschrift heeft verzocht, geen aanleiding dit rapport wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing te laten.
2.11.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling mag een bestuursorgaan een besluit op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade baseren op het advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
2.11.3. In het betoog van [appellanten] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de conclusies van de adviezen onvoldoende zijn gemotiveerd en het college de besluitvorming reeds hierom niet op de adviezen mocht baseren. In dit verband is van belang dat inzichten van een deskundige in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring en dat een nadere toelichting op deze inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is in dit geval voldaan.
[appellanten] hebben in bezwaar en beroep geen deskundigenrapport overgelegd waarin de adviezen zijn bestreden. Dat zij het met verschillende onderdelen van de adviezen niet eens zijn en kritische kanttekeningen erbij hebben geplaatst, betekent niet dat het door Langhout verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest. Van zodanige onzorgvuldigheid of onvolledigheid dat het college de aan dat onderzoek verbonden conclusies niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen, is niet gebleken. Voorts heeft Langhout in bezwaar en beroep schriftelijk, bij brieven van 20 december 2010 en 15 juni 2011, en mondeling, op de zittingen van de commissie en de rechtbank, gemotiveerd uiteengezet dat hij in de door [appellanten] gemaakte opmerkingen geen aanleiding heeft gezien om de conclusies van de adviezen te herzien. Derhalve bestaat in zoverre geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college de besluitvorming niet op die conclusies had mogen baseren.
2.11.4. Voor zover [appellant b] de als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan vervallen gebruiksmogelijkheden van het perceel onder het oude planologische regime niet tegelijkertijd had kunnen veiligstellen, brengt dat niet met zich dat hij ten onrechte geen tegemoetkoming in planschade heeft ontvangen, omdat - volgens het in beroep in zoverre onbestreden aanvullende advies van Langhout van 12 december 2010 - schade als gevolg van het vervallen van die gebruiksmogelijkheden onder het normale maatschappelijke risico valt en bovendien het benutten van een aantal van die gebruiksmogelijkheden onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uit te sluiten.
2.11.5. Uit de adviezen van Langhout blijkt dat de door [zes appellanten] gestelde schadefactoren, waaronder de aantasting van de situeringswaarde van de woningen, bij de vergelijking tussen het oude en het nieuwe planologische regime zijn betrokken. Uit het taxatierapport van ERA Prisma valt niet af te leiden dat Langhout het gewicht van de schadefactoren heeft onderschat.
Dat ERA Prisma de waarden van de woningen op de peildatum lager dan Langhout heeft getaxeerd, betekent niet dat de conclusies van Langhout onjuist zijn, reeds omdat het verschil tussen de taxaties binnen in beginsel aanvaardbare marges valt. Dat ERA Prisma ook de waarden van de percelen tuingrond lager dan Langhout heeft getaxeerd, maar het verschil tussen de taxaties niet binnen in beginsel aanvaardbare marges valt, leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe is van belang dat Langhout in het tweede advies van 16 augustus 2010 heeft uiteengezet dat bij de berekening van de waarden van de percelen een prijs per m2 van € 60,00 kan worden gehanteerd, dat de in verband met het berekenen van de waarden in het taxatierapport van ERA Prisma gestelde feiten en omstandigheden reeds in bezwaar zijn aangevoerd en dat Langhout in het aanvullend advies van 20 december 2010 heeft uiteengezet dat hij daarin geen aanleiding heeft gezien om dit onderdeel van het advies te herzien.
Niet in geschil is dat [vijf appellanten] de percelen tuingrond in gebruik hebben genomen door daarop onder meer afscheidingen te plaatsen, beplantingen aan te brengen of bouwwerken op te richten. Dat de ten behoeve van de verkoop van deze percelen opgestelde overeenkomsten niet door alle partijen zijn ondertekend, laat voorts onverlet dat, in aanmerking genomen dat de wet de mogelijkheid daartoe biedt, de tegemoetkoming voldoende anderszins is verzekerd, doordat het college [vijf appellanten] ten tijde van het besluit van 26 april 2011 het aanbod had gedaan deze percelen tegen het symbolische bedrag van € 1,00 te kopen en ter zitting van de Afdeling is gebleken dat het college dat aanbod gestand zal doen. Onder deze omstandigheden valt niet in te zien dat de percelen tuingrond ten onrechte bij de besluitvorming zijn betrokken.
Overigens valt de door [vijf appellanten] geleden schade volgens het in beroep in zoverre onbestreden tweede advies van Langhout van 16 augustus 2010 onder het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zodat het college hun hoe dan ook terecht geen tegemoetkoming in planschade heeft toegekend.
2.11.6. Het betoog faalt.
2.12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.13. [appellanten] hebben verzocht om het college te veroordelen in de kosten die zij in verband met het taxatierapport van ERA Prisma van 21 november 2011 hebben gemaakt.
De Afdeling acht geen termen aanwezig voor zodanige veroordeling, reeds omdat het besluit van 26 april 2011 in stand blijft.
Ook overigens bestaat voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
452.