Uitspraak
201110019/1/A3.
Datum uitspraak: 30 mei 2012
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 augustus 2011 in de zaken nrs. 10/6330 en 11/55 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B],
2. [wederpartij sub 2],
allen wonend te Amsterdam,
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2010 heeft het dagelijks bestuur [appellante] vergunning verleend om met een woonboot ligplaats in te nemen aan [locatie 1].
Bij besluiten van 16 november 2010 heeft het dagelijks bestuur de door [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 augustus 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 16 november 2010 vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 november 2011.
[wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] en het dagelijks bestuur hebben verweerschriften ingediend.
Bij besluiten van 27 september 2011, verzonden op 17 oktober 2011, heeft het dagelijks bestuur, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op de bezwaren van [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] beslist, die bezwaren wederom ongegrond verklaard en het besluit van 23 februari 2010, onder wijziging van de motivering, in stand gelaten.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellante], [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] een schriftelijke reactie gegeven op die besluiten.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2012, waar [appellante], bijgestaan door H.Th. Hoonakker, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.M. van Gorsel, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], bijgestaan door mr. A. Barada, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en [wederpartij sub 2], bijgestaan door mr. J.C. Arendse, werkzaam bij Arendse Adviesbureau, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.2.7 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) kan een vergunning of ontheffing worden geweigerd in geval van strijd met het bestemmingsplan, onverminderd de elders in deze verordening genoemde weigeringsgronden.
Ingevolge artikel 2.3.1, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden zonder of in afwijking van een vergunning van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam met een woonboot ligplaats in te nemen.
Ingevolge het tweede lid kan de vergunning worden geweigerd in het belang van de welstand, de ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
2.2. Het dagelijks bestuur heeft [appellante] bij besluit van 3 september 2007 vergunning verleend voor het vervangen van een als terrasboot dienstdoende dekschuit aan [locatie 1] door een woonboot. [appellante] heeft vervolgens voor die woonboot een ligplaatsvergunning aangevraagd. Bij de behandeling van die aanvraag is het dagelijks bestuur gebleken dat de vervangingsvergunning destijds is verleend in strijd met het beleid dat het aantal woonboten ter plaatse niet mag toenemen (hierna: het bevriezingsbeleid). Volgens het dagelijks bestuur brengt de rechtszekerheid mee dat aan [appellante] eveneens in afwijking van het bevriezingsbeleid een ligplaatsvergunning moet worden verleend.
2.3. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, overwogen dat het dagelijks bestuur ingevolge artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevoegd is om van het bevriezingsbeleid af te wijken. Volgens haar is in dit geval evenwel niet gebleken van een onevenredigheid als bedoeld in die bepaling, omdat het belang van de rechtszekerheid van [appellante] niet is gerelateerd aan de doelstelling van de beleidsregel, te weten de ordening van het gebruik van het water. Daarnaast heeft het dagelijks bestuur ten onrechte geen kenbare afweging gemaakt tussen de belangen van [appellante] enerzijds en die van [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] anderzijds. De rechtbank heeft de besluiten van 16 november 2010 wegens deze motiveringsgebreken vernietigd.
2.4. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] geen zicht hebben op de woonboot en derhalve geen belanghebbenden zijn bij het besluit om haar een ligplaatsvergunning te verlenen.
2.4.1. [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B] hebben foto's overgelegd waarop is te zien dat zij, anders dan [appellante] betoogt, vanuit hun woning aan [locatie 2] de woonboot zien liggen. De rechtbank heeft hen derhalve terecht als belanghebbenden aangemerkt.
[wederpartij sub 2] woont in een woonboot aan [locatie 3], slechts enkele boten verwijderd van de woonboot van [appellante]. Gelet op deze onmiddellijke nabijheid en de ruimtelijke uitstraling van de verleende ligplaatsvergunning heeft de rechtbank hem eveneens terecht als belanghebbende aangemerkt.
Het betoog faalt.
2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bevriezingsbeleid dient te worden aangemerkt als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Volgens haar hanteert het dagelijks bestuur geen bevriezingsbeleid en, voor zover dat wel het geval zou zijn, heeft het dat beleid niet bij besluit vastgesteld. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat niet de Vob of eventueel bevriezingsbeleid beslissend is voor de vraag of zij ligplaats mag innemen, maar het ten tijde hier van belang geldende bestemmingsplan De Pijp 2005. Aangezien de waterkavel [locatie 1] is bestemd voor ligplaatsen voor woonboten, had de rechtbank de beroepen van [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] reeds daarom ongegrond moeten verklaren, aldus [appellante].
Voor zover de Afdeling tot het oordeel zou komen dat het dagelijks bestuur wel een bevriezingsbeleid hanteert en het bestemmingsplan niet prevaleert boven dat beleid, betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in dit geval van dat beleid is afgeweken. Volgens haar heeft het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt gesteld dat het door de verlening van de vervangingsvergunning bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat een ligplaatsvergunning zou worden verleend. Haar financiële belang bij het behouden van die vergunning dient zwaarder te wegen dan de daaraan tegengestelde belangen van [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2]. Dit geldt temeer nu zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het verlenen van de vervangingsvergunning, aldus [appellante].
2.5.1. Voor het innemen van een ligplaats is ingevolge artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob een vergunning vereist. Uit artikel 1.2.7 gelezen in verbinding met artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob volgt dat een aanvraag om een dergelijke vergunning dient te worden getoetst aan zowel het bestemmingsplan als aan het belang van de welstand, de ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart. Dat, zoals in dit geval, het bestemmingsplan niet aan vergunningverlening in de weg staat, betekent derhalve niet dat de vergunning niet op een andere grond kan worden geweigerd. De rechtbank heeft het bestemmingsplan derhalve terecht niet van doorslaggevende betekenis geacht, en hetgeen [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] hebben aangevoerd over de in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob genoemde weigeringsgronden terecht inhoudelijk beoordeeld.
2.5.2. De rechtbank heeft over het bevriezingsbeleid overwogen dat dit een nadere invulling is van het begrip ordening, als bedoeld in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob, dat zijn neerslag heeft gevonden in verschillende documenten, te weten de voorbereidingsnotitie herziening bestemmingsplan De Pijp van 25 september 2003, een document getiteld "bestemmingsplan De Pijp, deelrapportage 2: woonboten en het gebruik van water" van 23 november 2004 en de toelichting op het bestemmingsplan De Pijp 2005. [appellante] voert terecht aan dat deze documenten niet zijn vastgesteld door of namens het dagelijks bestuur en reeds daarom niet kunnen worden aangemerkt als beleidsregels van het dagelijks bestuur als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Anders dan [appellante] aanvoert, betekent het vorenstaande echter niet dat het dagelijks bestuur bij de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Vob geen bevriezingsbeleid voert. Het dagelijks bestuur heeft onweersproken uiteengezet dat de regulering van het aantal woonboten plaatsvindt via het systeem van vergunningverlening en het, in verband met de ordening op het water, sinds de jaren tachtig bestendige bestuurspraktijk is om geen ligplaatsvergunningen te verlenen voor nieuwe woonboten aan de Amsteldijk. Uit de hiervoor vermelde documenten blijkt dat deze bestuurspraktijk is gehandhaafd bij de voorbereiding van het bestemmingsplan De Pijp 2005. In de deelrapportage van 23 november 2004 is als beleidsuitgangspunt vermeld dat het aantal in 2001 toegestane woonboten niet mag toenemen. In het bestemmingsplan zijn, evenals in het voordien geldende bestemmingsplan De Pijp, meer ligplaatsen opgenomen dan woonboten aanwezig waren. Uit de toelichting blijkt dat dit is gedaan om eventuele verplaatsing van de aanwezige woonboten mogelijk te maken en niet om het aantal woonboten uit te breiden.
Nu het door het dagelijks bestuur gevoerde bevriezingsbeleid niet bij besluit is vastgesteld, dient dat beleid naar het oordeel van de Afdeling te worden aangemerkt als een vaste gedragslijn.
2.5.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het dagelijks bestuur bij het besluit tot verlening van een ligplaatsvergunning aan [appellante] is afgeweken van het bevriezingsbeleid, nu dat besluit tot gevolg heeft dat het aantal woonboten aan de Amsteldijk toeneemt. Aangezien het bevriezingsbeleid geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb heeft de rechtbank de afwijking van dat beleid ten onrechte getoetst aan artikel 4:84 van Pro die wet. Dit neemt echter niet weg dat het dagelijks bestuur de afwijking van een vaste gedragslijn, zoals in dit geval, eveneens deugdelijk dient te motiveren.
Zoals vermeld onder 2.2. heeft het dagelijks bestuur de afwijking van het bevriezingsbeleid gemotiveerd met een beroep op de rechtszekerheid, meer in het bijzonder op het vertrouwensbeginsel. De Afdeling is van oordeel dat het dagelijks bestuur zich, gelet op de systematiek van de Vob, op het standpunt heeft mogen stellen dat het door het verlenen van een vergunning om de dekschuit te vervangen door een woonboot bij [appellante] de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat aan haar een ligplaatsvergunning zou worden verleend voor die woonboot, indien zij aan de voorwaarden van de vervangingsvergunning zou hebben voldaan. Het vertrouwensbeginsel brengt evenwel niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Daartoe is voorts vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen - het algemeen belang of belangen van derden - aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
Uit het besluit van 23 februari 2010, het verslag van de hoorzitting van 23 september 2010, het aan de besluiten van 16 november 2010 ten grondslag gelegde advies van de Adviescommissie Bezwaarschriften van 11 oktober 2010 en die besluiten zelf, blijkt naar het oordeel van de Afdeling genoegzaam dat het dagelijks bestuur het belang van [appellante] bij het verkrijgen van een ligplaatsvergunning voor haar woonboot heeft afgewogen tegen de met de Vob gediende belangen en de belangen van [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2], die voornamelijk zijn gelegen in hun woongenot en uitzicht op de Amstel. Het dagelijks bestuur heeft het belang van [appellante] het zwaarwegendst geacht. Daarbij heeft het de omstandigheid dat zij naar aanleiding van de onherroepelijke vervangingsvergunning een woonboot heeft gebouwd die voldoet aan de daarbij gestelde voorwaarden zwaar laten meewegen. Tevens heeft het dagelijks bestuur in aanmerking genomen dat de door [wederpartij sub 1 A] en [wederpartij sub 1 B], en [wederpartij sub 2] aangevoerde belangen reeds zijn meegewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan, welke een woonboot op de betrokken waterkavel toestaat, en bij de vervangingsvergunning, tegen welk besluit zij geen bezwaar hebben gemaakt. Tot slot heeft het van betekenis geacht dat het in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob genoemde belang van de ordening van het water en het daarop gebaseerde bevriezingsbeleid in beginsel toelaten dat in de betrokken waterkavel ligplaats wordt ingenomen, bijvoorbeeld door verplaatsing van een reeds aanwezige woonboot, en dat belang in zoverre niet wordt geschaad.
Gelet op deze motivering bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid aan het belang van [appellante] meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de overige betrokken belangen.
2.5.4. De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het dagelijks bestuur de afwijking van het bevriezingsbeleid ten gunste van [appellante] onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij heeft de besluiten van 16 november 2011 dan ook ten onrechte vernietigd.
Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van het dagelijks bestuur van 16 november 2011 alsnog ongegrond verklaren.
2.7. De besluiten van 27 september 2011 worden, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
Nu met de vernietiging van de aangevallen uitspraak aan deze besluiten de grondslag is komen te ontvallen, is het van rechtswege daartegen ontstane beroep gegrond. De Afdeling zal deze besluiten eveneens vernietigen.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.9. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellante] wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 augustus 2011 in de zaken nrs. 10/6330 en 11/55;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen de besluiten van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van 27 september 2011, nrs. 2011/18535 en 2011/18537, gegrond;
V. vernietigt die besluiten;
VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 227,00 (zegge: tweehonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2012
611.