ECLI:NL:RBNHO:2021:8258

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 19/2765

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser

(gemachtigde: mr. R. Lagerweij),

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, Omgevingsdienst IJmond, verweerder

(gemachtigde: mr. J.I.V. Mekel)

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] , te [woonplaats 2] ,

(gemachtigde: mr. J. van Vulpen).

Procesverloop

Bij besluit van 6 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het perceel [het perceel] (het pand) afgewezen.

Eiser heeft bezwaar gemaakt. In een brief van 29 mei 2019 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld.

Eiser heeft op 24 juni 2019 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar.

Bij besluit van 26 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit geacht mede te zijn gericht tegen een inmiddels genomen besluit, tenzij dat besluit aan het beroep geheel tegemoet komt.

Eiser heeft zijn beroep met gronden aangevuld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door een kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij (verder: [naam 1] ) is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, waarna het vooronderzoek is hervat.

Bij brief van 9 november 2020 heeft de verweerder verzocht de schorsing voor de duur van twee maanden te verlengen tot 7 januari 2021. De rechtbank heeft dit verzoek gehonoreerd.

Op 12 januari en 7 februari 2021 heeft eiser de rechtbank verzocht om uitspraak te doen.

Op 17 februari 2021 heeft verweerder gereageerd op de brieven van eiser.

De rechtbank heeft op 26 april 2021 een termijn gesteld waarbinnen partijen om een nadere zitting konden verzoeken.

Eiser heeft op 6 mei 2021 aangegeven gebruik te willen maken van zijn recht om op een nadere zitting te worden gehoord en verwezen naar zijn brief van 5 mei 2021.

Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 9 juli 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] . [naam 1] is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Ter zitting is met instemming van partijen afgesproken dat mr. J. van Vulpen nog stukken zal aanleveren, die aan het dossier worden toegevoegd. Het betreft een schriftelijke reactie van 13 februari 2018 van de heer [naam 3] (verder: [naam 3] ) op de concept-planschaderisicoanalyse van SAOZ (al in dossier) en twee e-mails van [naam 3] van 11 september 2017 en 15 januari 2018. Partijen hebben op voorhand afgezien van een nadere zitting.

Overwegingen

1. Verweerder heeft met het bestreden besluit alsnog beslist op het bezwaar van eiser. Verweerder heeft aan eiser een bedrag van € 161,- toegekend vanwege het overschrijden van de wettelijke beslistermijn in deze zaak. Nu verweerder alsnog heeft beslist op het bezwaar en over de hoogte van de toegekende dwangsom geen discussie bestaat, heeft eiser geen belang meer bij beoordeling van zijn beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank zal daarom het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk verklaren. Omdat het beroep terecht is ingesteld zal verweerder in de proceskosten worden veroordeeld in verband met het instellen van dit beroep.

2. De rechtbank stelt vast dat eiser in het verzoek van 31 juli 2018 heeft verzocht om handhavend op te treden tegen illegale (recreatieve) bewoning van het pand. De vraag of het pand illegaal gebouwd is valt naar het oordeel van de rechtbank daarom buiten de omvang van dit geding. In beroep voert eiser voorts aan dat het bouwwerk niet voldoet aan de bouwvoorschriften in het Bouwbesluit 2012 en dat de situatie niet voldoet aan het Toetsingskader verblijfstoeristische accommodaties. De rechtbank stelt vast dat het handhavingsverzoek van eiser hier eveneens geen betrekking op heeft, zodat deze betogen buiten de omvang van het geding vallen en buiten bespreking blijven.

3. Het pand ligt tussen de woningen aan de [adres 1] , waar eiser woont, en de [adres 2] . Het pand staat lokaal bekend als [het perceel] .

4.1

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Kostverlorenstraat e.o.” (het bestemmingsplan), vastgesteld op 23 juni 2015. Op het pand rust de bestemming ‘Wonen’. Het pand is niet gesitueerd binnen het bouwvlak.

4.2

Op grond van artikel 13.2.2 van de planregels gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen (woningen) de volgende regels:

a. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;

(…).

4.3

Op grond van artikel 23.1 van de planregels wordt het gebruik van vrijstaande bijgebouwen als zelfstandige c.q. recreatieve woning als strijdig gebruik aangemerkt.

4.4

Op grond van artikel 27.2.1 van de planregels mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.

4.5

Op grond van artikel 27.2.3 van de planregels is het, indien het gebruik, bedoeld in het lid 27.2.1 na de inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.

5. Bij besluit van 31 oktober 1923 is een vergunning verleend voor het bouwen van een zomerhuisje in de tuin achter het perceel [adres 3] . Bij besluit van 16 april 1948 is vergunning verleend voor het maken van zolderkamertjes en bergruimte bij perceel [het perceel] .

6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Volgens verweerder is sprake van een overtreding, omdat het pand niet binnen het bouwvlak is gelegen en dus in strijd is met het bestemmingsplan. Het gebruik van het pand als woning of als recreatiewoning is daarom niet toegestaan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruik niet onder het overgangsrecht in artikel 27.2.1 van de planregels valt, omdat het gebruik als permanente bewoning meer dan een jaar onderbroken is geweest.

7. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het pand als recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan en dat sprake is van een overtreding. Verweerder ziet voor wat betreft het recreatieve gebruik van het pand af van handhaving omdat handhaving gelet op de gedane toezeggingen onevenredig is.

8.1

Eiser voert aan dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan door [naam 1] of verweerder. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Eiser stelt dat aangetoond moet worden dat de toezeggingen zijn toegesneden op de concrete situatie, er geen voorbehoud is gemaakt en de uitlatingen of gedragingen van ambtenaren zodanig waren dat die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Het is daarbij aan de overtreder om aan te tonen dat aan hem een toezegging is gedaan. Eiser voert aan dat in dit geval geen sprake is van een toezegging, omdat stukken ontbreken waaruit blijkt dat er toezeggingen zijn gedaan jegens [naam 1] . Het ontbreken van duidelijke aanwijzingen maakt dat de gestelde toezeggingen op geen enkele wijze door derden kunnen worden geverifieerd of gecontroleerd op juistheid.

Voorts volgt uit het bestreden besluit op geen enkele wijze door wie de vermeende toezegging is gedaan en of hieruit de conclusie kan worden getrokken dat de toezegging aan het bevoegd orgaan kan worden toegerekend. De toezegging zou zijn gedaan door [naam 3] , die als juridisch adviseur Ruimtelijke Ordening geen enkele bevoegdheid heeft om op te treden uit naam van het bevoegde gezag.

Verder is door verweerder op geen enkele wijze getoetst aan de belangen van derden, waaronder eiser. Eiser ervaart hinder door het gebruik van het pand. Het pand staat op enkele meters van zijn perceel en zijn woning. Door het gebruik als recreatiewoning toe te staan zullen er wekelijks toeristen komen die zijn woongenot kunnen verstoren. Eiser heeft zelf in het verleden geïnformeerd naar de mogelijkheden en het gebruik van het pand en hem is toegezegd dat permanente bewoning niet voldoet aan het bestemmingsplan en het bouwwerk geen recreatiewoning is. Hij verwijst daarbij naar een brief van 17 juni 2019 van de omgevingsdienst IJmond. Voorts heeft hij in 2005 een gesprek gehad met de gemeente Zandvoort die stelde dat de toenmalige situatie van permanente bewoning niet voldeed aan het bestemmingsplan. Eiser mocht er dus vanuit gaan dat het pand niet als recreatiewoning zou worden gebruikt na het vertrekken van de toenmalige bewoonster. Als het bouwwerk ooit vergund is als zomerhuisje dan is het pand door afsplitsing verzelfstandigd. Het bouwwerk is met de afsplitsing geen bijbehorend bouwwerk meer en derhalve niet meer als zodanig vergund. [naam 1] heeft bewust een risico genomen door het bouwwerk te kopen. Nu de aanvraag voor een omgevingsvergunning is komen te vervallen, dient de gemeente te handhaven.

8.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat namens het college de toezegging is gedaan dat het pand een recreatiewoning is die ook als zodanig kan worden gebruikt waarop [naam 1] mocht vertrouwen. Hoewel een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet gehonoreerd hoeft te worden als zwaarder wegende belangen hieraan in de weg staan, wegen de belangen van eiser minder zwaar dan de belangen van [naam 1] . Met betrekking tot de belangenafweging merkt verweerder op dat eiser wist of kon weten dat naast zijn woning reeds een woning aanwezig was. Gelet op de locatie en de grootte van het pand kon dat immers niet over het hoofd worden gezien. Gelet op de korte afstand tussen de woning van eiser en het pand, heeft eiser met de aankoop van zijn woning destijds het risico op mogelijke overlast aanvaard. Er is voorts geen sprake van structurele en of frequente overlast voor eiser door de recreatieve verhuur. Afgezien van een melding op 30 april 2019 waarin eiser stelt in zijn algemeenheid overlast te ervaren, zijn er geen meldingen van overlast bekend. Wanneer de toezeggingen aan [naam 1] worden afgezet tegen het door eiser genomen risico van overlast, weegt het belang van [naam 1] volgens verweerder zwaarder.

8.3

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.

8.4

Uit eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in aansluiting op de in het kader van de in het omgevingsrecht ontwikkelde jurisprudentie drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn of het bestuursorgaan de gestelde uitlating niet betwist. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Volgens de Afdeling kan een toezegging ook worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.

In de uitspraak van 29 mei 2019 wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6882, waaruit volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden geacht.

8.5

De rechtbank stelt vast dat verweerder erkent dat met [naam 1] voorafgaand aan de aankoop (10 januari 2018) van het pand gesprekken zijn gevoerd met de afdeling Omgevingsbeleid van Haarlem/Zandvoort. Verweerder stelt zich op het standpunt dat [naam 3] , juridisch adviseur Ruimtelijke Ordening, daarbij consequent heeft volgehouden jegens [naam 1] dat het pand een recreatiewoning is die ook als zodanig kan worden gebruikt. Op 11 september 2017 heeft [naam 3] een e-mail gestuurd aan Greeven makelaardij (makelaar voormalig eigenaar pand). Uit deze e-mail blijkt dat hij op 5 september 2017 heeft toegezegd ‘
om de verleende bouwvergunning voor de recreatiewoning aan de [het perceel] en de toelichting behorende bij het bestemmingsplan van 2003 toe te sturen’. Voorts licht hij de procedure voor ‘
het omzetten van een recreatiewoning naar een reguliere woning’toe. In een e-mail van [naam 3] aan [naam 1] van 15 januari 2018 geeft [naam 3] het volgende aan: ‘
Het bestemmingsplan spreekt van de woonbestemming, maar dan zonder bouwvlak. Dat wil zeggen, dat het perceel mag worden gebruikt als woonerf en bijbehorende voorzieningen zoals een schuur. Echter, vanwege de bouwvergunning uit 1923 voor de bouw van een zomerhuis, valt het gebouw en het gebruik van het gebouw als recreatiewoning, onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan’. In een brief van 13 februari 2018 van [naam 3] aan SAOZ geeft [naam 3] vervolgens aan dat
‘het object zal worden gebruikt ten behoeve van een woon- en recreatieve functie’. Uit het voorgaande blijkt dat [naam 3] na de aankoop van het pand heeft medegedeeld aan [naam 1] en SAOZ dat sprake is van een recreatiewoning en het gebruik van het pand als recreatiewoning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. De rechtbank acht het daarmee aannemelijk dat ook voorafgaand aan de aankoop van het pand is toegezegd aan [naam 1] dat het pand een recreatiewoning is die ook als zodanig kan worden gebruikt, zoals verweerder stelt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van concrete toezeggingen jegens [naam 1] , waarbij is toegezegd dat sprake is van een recreatiewoning. [naam 1] heeft hieraan de verwachting kunnen ontlenen dat het pand gebruikt mag worden ten behoeve van recreatieve verhuur. De rechtbank is voorts van oordeel dat de toezeggingen en uitlatingen gedaan door [naam 3] vanuit zijn functie als juridisch adviseur Ruimtelijke Ordening kunnen worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan. [naam 1] mocht op goede gronden veronderstellen dat de toezeggingen en uitlatingen van [naam 3] de opvatting van verweerder vertolkte. De rechtbank is daarom van oordeel dat aan stap één en twee, als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, is voldaan.

8.6

Voor wat betreft de derde stap is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid het belang van [naam 1] om het pand als recreatiewoning te kunnen gebruiken zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het algemeen en eisers belang dat met handhaving is gediend. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.

8.6.1

De rechtbank stelt vast dat het pand reeds aanwezig was en werd gebruikt toen eiser zijn woning aan de [adres 1] kocht. Voor zover de makelaar eiser verkeerd heeft voorgelicht, heeft de NVM reeds geoordeeld dat de verkopend makelaar op het bestaan van het bewoonde bouwwerk had moeten wijzen.

8.6.2

Voor zover eiser aanvoert dat uit een e-mail van 30 augustus 2017 blijkt dat de woning niet gebruikt mag worden voor recreatieve verhuur, volgt de rechtbank eiser niet. In de e-mail aan eiser van 30 augustus 2017 geeft [naam 3] het volgende aan:
‘Het permanent bewonen van het pand aan de [het perceel] is in strijd met het vigerende bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. van 2015 en was eveneens in strijd met het voorgaande bestemmingsplan uit 2003. In het bestemmingsplan 2003 is echter wel aangegeven dat niet handhavend zal worden opgetreden jegens de huidige eigenaresse vanwege tijdsverloop. Nu in deze situatie verandering komt, doordat de huidige eigenaresse komt te vertrekken, is permanente bewoning in beginsel niet meer toegestaan aan de [het perceel]’. Verderop in deze e-mail geeft [naam 3] aan dat het ‘
in het kader van uw woon- en leefklimaat wenselijker is dat er een permanente bewoner is op het perceel in plaats van een continue wisseling en doorloop van toeristen. Recreatief gebruik van het perceel – en dan met name door toeristen – zorgt in de praktijk voor de nodige overlast en kent dus per saldo een ruimere ruimtelijke uitstraling van een reguliere woning’. [naam 3] geeft weliswaar aan dat het gebruik voor permanente bewoning wenselijker zou zijn, maar geeft niet aan dat de woning niet gebruikt mag worden voor recreatieve verhuur.

8.6.3

In de door eiser genoemde brief van 17 juni 2019 van de Omgevingsdienst IJmond staat dat het bouwwerk is gesitueerd op een zelfstandig (kadastraal) perceel en dat alleen al daardoor eventuele verhuur niet valt te scharen onder de vier genoemde vormen van toeristische verhuur. De rechtbank leest in deze brief niet dat aan eiser is toegezegd dat permanente bewoning niet voldoet aan het bestemmingsplan (wat door verweerder niet wordt betwist) en het bouwwerk geen recreatiewoning is.

8.6.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van structurele en of frequente overlast voor eiser door de recreatieve verhuur van het pand. Verweerder heeft daarbij mogen betrekken dat eiser de enige omwonende is die meldingen heeft gemaakt van overlast. In de melding openbare ruimte van 30 april 2019 heeft eiser slechts in algemene zin geformuleerd dat hij overlast en (brand)gevaar als gevolg van de toeristische verhuur ondervindt. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat er ook mensen in de recreatiewoning verblijven waar hij geen overlast van heeft. Hij maakt alleen een melding als sprake is van overlast en dit het melden waard is. De rechtbank leidt daaruit af dat de overlast niet een structureel probleem is. Uit het dossier blijkt niet dat sprake is van zodanige (frequente) overlast dat aan de belangen van eiser een zwaarder gewicht moet worden toegekend.

9. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden onevenredig in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen, zodat verweerder van het opleggen van een last heeft kunnen afzien.

10. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met het instellen van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 374,- (1 punt voor het indienen van het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, met een waarde per punt van € € 748,- en een wegingsfactor van 0,5).

11. Het door eiser betaalde griffierecht ten aanzien van beroep niet tijdig nemen van een besluit wordt mede geacht te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit. Daarom is er geen aanleiding om vergoeding van het griffierecht te gelasten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit ongegrond;

- bepaalt dat verweerder aan eiser de proceskosten vergoedt ter hoogte van € 374,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.