Uitspraak
201105555/1/V3.
Datum uitspraak: 31 augustus 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 9 mei 2011 in zaak nr. 11/14204 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de minister voor Immigratie en Asiel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2011 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 9 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 16 mei 2011, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Voor zover de vreemdeling met het nadere stuk heeft beoogd een grief tegen de aangevallen uitspraak te richten, gaat de Afdeling, gelet op het dwingend bepaalde in artikel 85, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), daaraan voorbij, nu dat stuk buiten de voor het instellen van hoger beroep gestelde termijn bij de Afdeling is binnengekomen.
2.2. In de eerste grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 59 van de Vw 2000, richtlijnconform geïnterpreteerd, de formeel wettelijke grondslag biedt voor het opleggen van de maatregel van bewaring als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de richtlijn).
Daartoe betoogt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de richtlijn moet worden omgezet in wetgeving in formele zin, hetgeen de staat heeft nagelaten. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 8 oktober 1987 in zaak 80/86, Kolpinghuis, (www.eur lex.europa.eu; hierna: het arrest Kolpinghuis) volgt dat de staat geen bevoegdheid aan een richtlijn kan ontlenen, zolang deze niet is geïmplementeerd. Een richtlijnconforme interpretatie is onvoldoende. De rechtbank hanteert derhalve een onjuiste maatstaf en is niet bevoegd een wettelijke grondslag in te lezen. Nu de Europese Commissie een inbreukprocedure is begonnen, kan niet worden gedaan alsof alles in orde is. Er ligt een Europese rechtsvraag voor die dient te worden beantwoord door het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna eveneens: het Hof), aldus de vreemdeling.
2.2.1. Ingevolge artikel 288 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), voor zover thans van belang, is een richtlijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.
2.2.2. Indien de nationale wetgeving reeds in een in de richtlijn voorziene maatregel voorziet, zoals in dit geval de inbewaringstelling van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen met het oog op hun uitzetting, hoeft deze in zoverre niet te worden aangepast. Het doel van de richtlijn is in dat opzicht immers al bereikt. Derhalve is met het verstrijken van de implementatietermijn van de richtlijn op 24 december 2010 op zichzelf niet de geldigheid aan artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 komen te ontvallen.
In punt 10 van het arrest Kolpinghuis heeft het Hof overwogen dat een nationale overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn kan beroepen, ten aanzien waarvan de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden. Nu de minister zijn bevoegdheid tot inbewaringstelling van de vreemdeling aan artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan ontlenen, beroept hij zich in zoverre niet ten laste van de vreemdeling op een bepaling van de richtlijn waarvan de omzetting nog niet heeft plaatsgevonden.
Voor zover de vreemdeling heeft beoogd te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een formeel wettelijke grondslag voor de inbewaringstelling ontbreekt, omdat de richtlijn niet is geïmplementeerd en de minister geen bevoegdheid tot inbewaringstelling aan de richtlijn zelf kan ontlenen, faalt zijn betoog derhalve.
2.2.3. De verplichtingen die de richtlijn aan de Nederlandse staat oplegt, bieden, voor zover deze rechtstreekse werking hebben en voor zover daarin niet reeds in de Nederlandse wetgeving was voorzien, sinds 25 december 2010 wel aanvullende waarborgen ten opzichte van de nationale vreemdelingenwetgeving aan hier te lande illegaal verblijvende derdelanders. Zolang de richtlijn nog niet is geïmplementeerd, dient de vreemdelingenrechter, om de volle werking van de richtlijn te garanderen, waar mogelijk de nationale wetgeving – in dit geval artikel 59 van de Vw 2000 – richtlijnconform te interpreteren, zoals ook blijkt uit punt 12 van het arrest Kolpinghuis, en anders buiten toepassing te laten.
Voor zover de vreemdeling heeft beoogd te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een richtlijnconforme interpretatie in dit geval niet is toegestaan, faalt zijn betoog eveneens. In punt 13 van het arrest Kolpinghuis heeft het Hof overwogen dat de verplichting van de nationale rechter om bij de uitlegging van de ter zake dienende voorschriften van zijn nationale recht te rade te gaan met de inhoud van de richtlijn, haar begrenzing vindt in de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het gemeenschapsrecht, en met name in het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. Nu de richtlijnconforme interpretatie van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 juist ten doel heeft de aanvullende rechtsbescherming die de richtlijn ten opzichte van deze bepaling biedt, te garanderen, is van een schending van de voormelde rechtsbeginselen geen sprake.
Gelet hierop en op hetgeen is overwogen onder 2.2.2., heeft de rechtbank terecht overwogen dat artikel 59 van de Vw 2000, richtlijnconform geïnterpreteerd, de formeel wettelijke grondslag biedt voor het opleggen van de maatregel van bewaring als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de richtlijn. Dat de Europese Commissie op 26 januari 2011 een inbreukprocedure is gestart (nr. 2011/0285), leidt niet tot een ander oordeel, omdat de ingebrekestelling louter ziet op het niet tijdig implementeren van de richtlijn in algemene zin. In het licht van het voorgaande is, anders dan de vreemdeling heeft betoogd, geen sprake van tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel.
De grief faalt.
2.3. In de derde grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, nu hij niet over een geldig paspoort beschikt, geen sprake is van rechtmatig verblijf op de voet van artikel 8.11 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) en dat, gelet hierop, niet wordt toegekomen aan de beoordeling of de vreemdeling als familielid ten laste komt van een burger van de Unie.
Daartoe betoogt de vreemdeling, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staat naar vaste jurisprudentie van het Hof verplicht is om ambtshalve de uitoefening van fundamentele rechten te waarborgen. De vreemdeling verwijst hierbij naar de arresten van het Hof van 25 juli 2002 in zaak C-459/99, BRAX, van 17 september 2002 in zaak C-413/99, Baumbast en R, van 19 oktober 2004 in zaak C-200/02, Zhu en Chen, van 9 januari 2007 in zaak C-1/05, Jia, en van 8 maart 2011 in zaak C-34/09, Ruiz Zambrano, (www.curia.europa.eu). Er is geen grondslag te vinden voor het oordeel dat het beschikken over een geldig paspoort een constitutief vereiste is. De staat is juist verplicht om de uitoefening van fundamentele rechten te bevorderen, aldus de vreemdeling. Hij verwijst in dit kader naar de arresten van het Hof van 31 januari 2006 in zaak C-503/03, Commissie tegen Spanje, en van 17 februari 2005 in zaak C 215/03, Oulane, (www.curia.europa.eu).
2.3.1. Ingevolge artikel 8.7, eerste lid, van het Vb 2000 is paragraaf 2 van het Vb 2000, getiteld EG/EER, van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het VWEU of bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.
Ingevolge het tweede lid is deze paragraaf eveneens van toepassing op de familieleden die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, voor zover het betreft:
a. de echtgenoot;
b. de partner, waarmee de vreemdeling een naar Nederlands internationaal privaatrecht geldig geregistreerd partnerschap is aangegaan;
c. de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn, van een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid, of van diens echtgenoot of geregistreerd partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 21 jaar of ten laste is van die echtgenoot of geregistreerd partner; of
d. de rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn die ten laste is van de vreemdeling of van het gezinslid, bedoeld onder a of b.
Ingevolge het derde lid is deze paragraaf voorts van toepassing op andere familieleden dan bedoeld in het tweede lid, die een vreemdeling als bedoeld in het eerste lid naar Nederland begeleiden of zich bij hem in Nederland voegen, in geval zij:
a. in het land van herkomst ten laste zijn van of inwonen bij die vreemdeling; of
b. vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door die vreemdeling strikt behoeven.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van het Vb 2000, voor zover thans van belang, heeft de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, tweede of derde lid, die niet de nationaliteit bezit van een staat als bedoeld in het eerste lid van dat artikel en beschikt over een geldig paspoort, rechtmatig verblijf gedurende een periode van drie maanden na inreis.
2.3.2. Niet in geschil is dat de vreemdeling de Ecuadoriaanse nationaliteit heeft en dat de geldigheidsduur van zijn paspoort sinds 14 december 2010 is verstreken. De vreemdeling stelt in Nederland in het weekend bij zijn moeder en doordeweeks bij een van zijn broers te wonen. Evenmin is in geschil dat deze broer de Spaanse nationaliteit heeft.
2.3.3. De vreemdeling valt niet onder een van de in artikel 8.7, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde categorieën en is daarom geen familielid van zijn broer in de zin van die bepaling. Op grond van de op de zaak betrekking hebbende stukken kan hij evenmin worden aangemerkt als familielid van zijn broer in de zin van artikel 8.7, derde lid, van het Vb 2000. Uit die stukken blijkt immers niet dat hij in zijn land van herkomst ten laste was van zijn broer of bij hem inwoonde dan wel dat hij vanwege ernstige gezondheidsredenen een persoonlijke verzorging door zijn broer strikt behoeft. Deze stukken kunnen derhalve niet leiden tot het oordeel dat de vreemdeling ten tijde van zijn inbewaringstelling aangemerkt diende te worden als familielid van een Unieburger en op grond daarvan mogelijk rechtmatig verblijf had.
Nu de vreemdeling geen familielid van een Unieburger is in de zin van artikel 8.7, tweede lid, van het Vb 2000 en niet heeft gestaafd dat hij een familielid van een Unieburger is in de zin van artikel 8.7, derde lid, van het Vb 2000, is artikel 8.11, tweede lid, van het Vb 2000 niet op hem van toepassing. Gelet hierop heeft de rechtbank niet meer kunnen toekomen aan beantwoording van de vraag of de vreemdeling over een geldig paspoort dient te beschikken, zoals de laatstgenoemde bepaling vereist.
De grief faalt reeds hierom.
2.4. Hetgeen overigens in het hogerberoepschrift is aangevoerd en aan artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 voldoet, kan evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van deze wet, met dat oordeel volstaan.
2.5. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het, gelet op overweging 2.3.3., met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins de Vin, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van M.E. van Laar LLM, ambtenaar van staat.
w.g. Parkins-de Vin
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011
551.
Verzonden: 31 augustus 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser