Uitspraak
201004872/1/V1.
Datum uitspraak: 28 april 2011
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Arnhem, van 20 april 2010 in zaak nr. 09/15847 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 20 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 18 mei 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2011, waar de minister voor Immigratie en Asiel, vertegenwoordigd door mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J. Norhussen, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010. In de overwegingen wordt onder de minister tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.2. De minister klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat in de provincie Zuid-Kivu in de Democratische Republiek Congo (hierna: DRC) geen sprake is van een uitzonderlijke situatie als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn). Hiertoe voert hij aan dat de vreemdeling met de door haar overgelegde stukken niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van voormelde uitzonderlijke situatie. De omvang van het geweld in de DRC, specifiek de provincie Zuid-Kivu, is niet zodanig hoog dat iedere burger aldaar een reëel risico loopt daarvan het slachtoffer te worden, aldus de minister.
2.2.1. De minister heeft geloofwaardig geacht dat de vreemdeling afkomstig is uit de provincie Zuid-Kivu in de DRC.
2.2.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2 (www.raadvanstate.nl), kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009 in zaak C-465/07, Elgafaji (www.curia.europa.eu), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dat arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden worden bestreken en laatstgenoemde bepaling – gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 (NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 25904/07, JV 2008/329) – ook ziet op de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.2.3. De vreemdeling heeft in beroep, ter onderbouwing van haar betoog dat zij indien zij moet terugkeren naar de provincie Zuid-Kivu in de DRC, daar louter door haar aanwezigheid een reëel risico loopt op de ernstige schade, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, voor zover thans van belang, verwezen naar het algemeen ambtsbericht inzake de DRC van de minister van Buitenlandse Zaken van januari 2010 (hierna: het ambtsbericht) en een rapport van Human Rights Watch van 16 juni 2009.
2.2.4. De minister heeft, voor zover thans van belang, in het besluit van 1 april 2009 het standpunt ingenomen dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Hierbij heeft hij, ten aanzien van het beroep van de vreemdeling op artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, van belang geacht dat zij op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie in het gebied waaruit zij afkomstig is omschreven kan worden als een situatie waarbij de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict, dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat zij bij terugkeer louter door haar aanwezigheid aldaar een reëel risico zou lopen op de in voormeld artikel van de richtlijn bedoelde ernstige bedreiging.
De minister heeft zich in de beroepsfase, in reactie op de in 2.2.3 vermelde stukken, in een brief van 11 maart 2010 op het standpunt gesteld dat deze stukken geen ander beeld schetsen van de algemene situatie in de DRC zoals bekend ten tijde van het besluit van 1 april 2009 en dat daarom geen aanleiding bestaat voor wijziging of intrekking van dit besluit.
Ter zitting in hoger beroep heeft de minister nader toegelicht dat hoewel de letterlijke tekst van de brief van 11 maart 2010 lijkt te suggereren dat geen wijziging in de algemene situatie in de DRC heeft plaatsgevonden, bedoeld is aan te geven dat de situatie niet een zodanige wijziging heeft ondergaan dat aanleiding bestaat om thans een ander standpunt in te nemen dan is neergelegd in het besluit van 1 april 2009. Het ambtsbericht strekt er weliswaar toe dat de situatie in de provincie Zuid-Kivu verder is verslechterd, maar uit de beschikbare informatie valt volgens de minister niet af te leiden dat het risico dat iedere burger in de DRC, specifiek in de provincie Zuid-Kivu, loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade als gevolg van het willekeurige geweld, mede in aanmerking genomen de grootte van het desbetreffende gebied, zodanig hoog is dat aan voormeld artikel van de richtlijn beschermingsaanspraken kunnen worden ontleend.
2.2.5. In het ambtsbericht is in paragraaf 2.3 het volgende vermeld:
<small>"Veiligheidssituatie
Gedurende de gehele verslagperiode bleken de Congolese autoriteiten in grote delen van het land niet bij machte om het grondgebied te controleren, de veiligheid van burgers te garanderen en het monopolie op geweld te handhaven. In zowel Noord- als Zuid-Kivu stond de veiligheidssituatie onder druk door militaire operaties van het Congolese leger tegen de FDLR [Forces Démocratiques de Liberation du Rwanda], waarbij de FDLR overging tot grootschalige wraakacties. Ook andere rebellenbewegingen, waaronder verschillende Maï-Maï-groeperingen zorgden voor een hoge mate van onveiligheid.
(..)
FARDC
Het Congolese leger, de Forces Armées de la République Démocratique du Congo [FARDC], werd na de tweede Congolese oorlog in juli 2003 gevormd uit de gewapende groepen die elkaar destijds bestreden (het toenmalige regeringsleger, de RCD, MLC en Maï-Maï-groepen).(..) Zowel de geïntegreerde als de niet-geïntegreerde brigades van FARDC maken zich op grote schaal schuldig aan ernstige mensenrechtenschendingen, waaronder seksueel geweld. Ontevreden soldaten gaan vaak over tot plunderingen, verkrachting of roofovervallen (zie paragraaf 3.3).
(..)
Kivu’s
In de Kivu-provincies was de veiligheidssituatie in de verslagperiode slecht. (..) De veiligheidssituatie in de Kivu’s stond in de gehele verslagperiode sterk onder druk door de FDLR-represailles die volgden op de veroveringen door de FARDC. Ook de ernstige misdragingen van de FARDC (inclusief de brigades die gevormd werden door onlangs geïntegreerde ex-CNDP’ers) tegenover de burgerbevolking waren van grote invloed op de veiligheid in de Kivu’s. De veiligheidssituatie was het meest gespannen in het zuidwestelijke deel van Noord-Kivu en in het zuidoosten van Zuid-Kivu.
(..)
FDLR
In de Kivu-provincies bevonden zich aan het begin van de verslagperiode ongeveer 6.000 strijders van de Forces Démocratiques de Liberation du Rwanda (FDLR). De FDLR vormt hiermee de grootste illegale gewapende groepering in de Kivu’s. Het grootste deel van de FDLR-strijders bevond zich in Zuid-Kivu. (..) De onveiligheid die de FDLR in de verslagperiode veroorzaakte, hing samen met de militaire operaties in het kader van Kimia II. Tijdens de operaties was weliswaar sprake van gevechten tussen de FARDC en de FDLR, maar belangrijker voor de veiligheidssituatie waren de represailles van de FDLR. Hoewel de FARDC tijdens de militaire operaties in veel gevallen de FDLR-strijders tijdelijk wist te verdrijven, was het Congolese leger meestal niet in staat de heroverde gebieden te stabiliseren en te controleren. De FDLR maakte van deze zwakte gebruik om zich te wreken op de burgerbevolking. De rebellen gingen daarbij op steeds wredere wijze te werk. Zo was er in de verslagperiode meer dan voorheen sprake van grootschalige verkrachtingen, moordpartijen en massale brandstichting door de FDLR. Tussen januari en oktober 2009 vonden in de Kivu-provincies bijna dagelijks aanvallen plaats. Daarbij vermoordden FDLR-strijders gemiddeld 50 à 60 personen per maand, terwijl dit aantal in 2008 nog op 10 moorden per maand lag.
(..)
Maï-Maï
Gedurende de verslagperiode waren ook militieleden van diverse Maï-Maïgroeperingen actief. De term ‘Maï-Maï’ wordt gebruikt voor traditionele lokale verdedigingsmilities die vooral actief zijn in de Kivu-provincies, maar ook voorkomen in Orientale, Maniema en Katanga. (..) Er was in de verslagperiode sprake van een toename in het aantal aanvallen van verschillende Maï-Maï-groeperingen en in de gehele verslagperiode waren leden van de groeperingen verantwoordelijk voor ernstige schendingen van de mensenrechten. Zo waren de Maï-Maï van alle gewapende groeperingen in de verslagperiode verantwoordelijk voor de hoogste aantallen gerekruteerde kindsoldaten."</small>
2.2.6. In het ambtsbericht is in paragraaf 3.3 het volgende vermeld:
<small>"Nalevingen en schendingen
In de gehele DRC was gedurende de verslagperiode sprake van wijdverbreide en stelselmatige mensenrechtenschendingen. Het Congolese leger (FARDC), de Congolese Nationale Politie (PNC), de diverse veiligheidsdiensten (in het bijzonder de nationale inlichtingendienst Agence Nationale de Renseignements, ANR) en de Republikeinse Garde maakten zich schuldig aan ernstige mensenrechtenschendingen, waaronder buitengerechtelijke executies, verdwijningen, willekeurige arrestaties, mishandeling en marteling van burgers. Daarnaast maakten gewapende groeperingen, waaronder CNDP, FDLR, LRA en Maï-Maï-groepen, zich schuldig aan ernstige schendingen van de mensenrechten.
(..)
In de verslagperiode vonden gewapende conflicten plaats in de Kivu’s en in de provincie Orientale (in de districten Ituri, Haut-Uélé en Bas-Uélé). In deze gebieden was sprake van een verdere verslechtering van de mensenrechtensituatie. Vrijwel alle strijdende partijen die bij deze conflicten betrokken waren, maakten zich schuldig aan grootschalige en ernstige schendingen van de mensenrechten (zie voor meer informatie paragraaf 2.3)."</small>
2.2.7. In het rapport van Human Rights Watch van 16 juni 2009 wordt specifiek ingegaan op het seksueel geweld in de DRC, onder meer in de provincie Zuid-Kivu.
2.2.8. Uit de door de vreemdeling overgelegde stukken – in het bijzonder uit de hiervoor weergegeven citaten uit het ambtsbericht – kan worden afgeleid dat in de provincie Zuid-Kivu in de DRC in de verslagperiode van juni 2009 tot en met november 2009 sprake was van een substantiële verslechtering van de reeds slechte veiligheidssituatie. Er wordt onder meer melding gemaakt van stelselmatige en wijdverbreide mensenrechtenschendingen, waaronder moordpartijen, verkrachtingen, plunderingen en brandstichting, gericht tegen de gehele burgerbevolking. Verder is vermeld dat tussen januari 2009 en oktober 2009 in de Kivu-provincies bijna dagelijks aanvallen plaatsvonden van alleen al de FDLR, waarbij gemiddeld 50 à 60 mensen per maand werden vermoord terwijl dit aantal in 2008 nog op 10 moorden per maand lag.
Gezien het voorgaande kan niet worden volgehouden dat, zoals is vermeld in de brief van 11 maart 2010, de door de vreemdeling overgelegde stukken geen ander beeld schetsen van de algemene situatie in de DRC dan zoals bekend ten tijde van het besluit van 1 april 2009. Ook indien voormelde brief van 11 maart 2010, zoals ter zitting in hoger beroep door de minister is betoogd, zo moet worden gelezen dat wordt onderkend dat de algemene situatie in de provincie Zuid-Kivu in de DRC is verslechterd maar dat deze verslechtering geen verandering brengt in het standpunt dat in het besluit van 1 april 2009 is ingenomen over de toepassing van artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, neemt dit niet weg dat de minister aldus heeft volstaan met het handhaven van zijn eerdere stelling dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat het willekeurige geweld aldaar dermate hoog is dat iedere burger louter door zijn aanwezigheid een reëel risico loopt op de in voormeld artikel van de richtlijn bedoelde ernstige bedreiging. Gelet op voormelde substantiële verslechtering van de algemene situatie en de aard van het geweld en de gevolgen daarvan voor de burgerbevolking, zoals die uit het ambtsbericht kunnen worden afgeleid, heeft de minister met die enkele stelling ontoereikend gemotiveerd dat zich in de provincie Zuid-Kivu in de DRC geen uitzonderlijke situatie voordoet als bedoeld in voormeld artikel van de richtlijn. Het betoog van de minister ter zitting bij de Afdeling dat in aanmerking moet worden genomen dat het om een groot gebied gaat, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat niet nader is toegelicht waarom dit maakt dat van vorenbedoelde uitzonderlijke situatie geen sprake is.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van 1 april 2009 in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is genomen.
De grief faalt.
2.3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.4. De minister, thans de minister voor Immigratie en Asiel, dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. den Dulk, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Den Dulk
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011
565.
Verzonden: 28 april 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser