Uitspraak
200903769/1/H3.
Datum uitspraak: 3 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te [woonplaats] (Bosnië-Herzegovina),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 april 2009 in zaak nr. 07/1477 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de minister van Defensie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2006 heeft de minister van Defensie (hierna: de minister) afwijzend beslist op het door [appellanten] ingediende verzoek om openbaarmaking van documenten betreffende de vredesoperatie van de Verenigde Naties (hierna: de VN) in het voormalige Joegoslavië.
Bij besluit van 20 februari 2007 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 juli 2009.
Bij brief van 14 juli 2009 hebben [appellanten] toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. M.R. Gerritsen, mr. J.A. Tempelman en mr. S.A. van der Sluijs, advocaten te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en door mr. H.J.M.R. van den Ende-de Boer, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 8:7, tweede lid, van de Awb de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de minister zijn zetel heeft, bevoegd is indien tegen een besluit van dat bestuursorgaan beroep wordt ingesteld door personen die geen woonplaats in Nederland hebben. [appellanten] wonen niet in Nederland. Derhalve was de rechtbank 's-Gravenhage bevoegd om van hun beroep kennis te nemen. [appellanten] hebben echter beroep ingesteld bij de rechtbank Amsterdam.
Bij brieven van 8, onderscheidenlijk 9 april 2008 hebben de minister en [appellanten] desgevraagd ermee ingestemd dat het beroep desondanks door de rechtbank Amsterdam wordt behandeld. De Afdeling ziet daarin aanleiding om de onbevoegdheid van deze rechtbank met toepassing van artikel 46 van Pro de Wet op de Raad van State voor gedekt te verklaren en de aangevallen uitspraak als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
2.2. Ingevolge artikel 103 van Pro het Handvest van de Verenigde Naties (hierna: het VN-Handvest) hebben de verplichtingen van de Leden van de VN krachtens dit Handvest voorrang in geval van strijdigheid tussen deze verplichtingen en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten.
Ingevolge artikel 105, eerste lid, genieten de VN op het grondgebied van elk van hun Leden de voorrechten en immuniteiten die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van hun doelstellingen.
Ingevolge het derde lid kan de Algemene Vergadering aanbevelingen doen met het oog op de vaststelling der bijzonderheden van de toepassing van het eerste lid van dit artikel, of kan zij aan de Leden van de VN overeenkomsten tot dit doel voorstellen.
Ingevolge artikel II, § 4, van het Verdrag van 13 februari 1946 nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties (hierna: het VN-Immuniteitenverdrag) zullen het archief van de VN en in het algemeen alle stukken, die aan hen behoren of die zij onder zich hebben, onschendbaar zijn, waar deze zich ook bevinden.
Ingevolge artikel VIII, § 29, aanhef en onder (a), zullen de VN regelingen treffen voor passende wijzen van beslechting van geschillen, die voortvloeien uit overeenkomsten, of andere geschillen van privaatrechtelijke aard, waarbij de VN partij zijn.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister de weigering om de door [appellanten] gevraagde documenten openbaar te maken ten onrechte heeft gebaseerd op de Wob, aangezien deze wet niet van toepassing is op documenten van de VN. Om deze reden heeft de rechtbank het tegen het besluit van 20 februari 2007 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Zij heeft de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten, omdat de minister ingevolge artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag het verzoek om openbaarmaking niet kan inwilligen. De rechtbank heeft bij deze overwegingen verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2009 in zaak nr. 200704392/1.
2.4. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de gevraagde documenten geen, althans niet meer uitsluitend, documenten van de VN zijn, aangezien deze zich bij de Nederlandse overheid bevinden, en dat reeds daarom de Wob daarop van toepassing is. [appellanten] betogen daarnaast dat de rechtbank het VN-Immuniteitenverdrag onjuist heeft toegepast. Zij voeren daartoe aan dat artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag moet worden uitgelegd aan de hand van artikel 105, eerste lid, van het VN-Handvest en dat daaruit voortvloeit dat de onschendbaarheid van documenten van de VN niet absoluut is, maar begrensd wordt door de functionele noodzaak ervan. Gelet hierop, had de rechtbank moeten beoordelen of de VN in de verwezenlijking van hun doelstellingen worden gehinderd indien de gevraagde documenten openbaar gemaakt zouden worden. Indien documenten van de VN zonder meer onschendbaar zouden zijn, zou bovendien een effectieve rechtsbescherming tegen de VN ontbreken, hetgeen indruist tegen het recht op toegang tot een rechter, zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Dit klemt temeer, nu de VN hebben nagelaten om overeenkomstig artikel VIII, § 29, aanhef en onder (a), van het VN-Immuniteitenverdrag een rechtsgang in het leven te roepen, aldus [appellanten]
Dat de voorrechten en immuniteiten van de VN niet zonder meer mogen worden aanvaard, maar nader dienen te worden getoetst, vindt volgens [appellanten] bevestiging in de uitspraak van de rechtbank van eerste aanleg te Brussel ("tribunal de première instance de Bruxelles") van 11 mei 1966 in de zaak van Manderlier tegen de VN en de Belgische Staat (Journal des tribunaux 1966, blz. 721 e.v.; hierna: de zaak-Manderlier). Daarnaast wijzen zij erop dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) in de beschikking van 13 juli 1990, C-2/88 Imm., Zwartveld (www.eur-lex.europa.eu; hierna: de Zwartveld-beschikking), heeft overwogen dat de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen enkel een functioneel karakter hebben, in zoverre dat zij bedoeld zijn om te voorkomen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid worden belemmerd, en bij het arrest van 3 september 2008, C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi en Al Barakaat (www.curia.europa.eu; hierna: het Kadi-arrest), een verordening van de Raad van de Europese Unie heeft beoordeeld en nietig verklaard, ondanks dat deze verordening uitvoering gaf aan verplichtingen krachtens het VN-Handvest.
2.4.1. Het door [appellanten] ingediende verzoek om openbaarmaking heeft betrekking op de "Rules of Engagement" van de vredesmacht van de VN in het voormalige Joegoslavië ("United Nations Protection Force"; hierna: UNPROFOR), de "Standing Operating Procedures" van UNPROFOR en de van de opperbevelhebber van UNPROFOR afkomstige "Force Commander Directives". Na met toestemming van [appellanten] ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van deze documenten, heeft de Afdeling vastgesteld dat de VN deze als vertrouwelijk hebben gekwalificeerd. Voorts is bij brief van de assistent-secretaris-generaal voor juridische zaken van de VN van 30 november 2006 een door [appellanten] tot de VN gericht verzoek om openbaarmaking van deze documenten wegens de vertrouwelijkheid ervan afgewezen.
2.4.2. In de door de rechtbank aangehaalde uitspraak, betreffende een verzoek om openbaarmaking van, onder meer, documenten van de VN, heeft de Afdeling het volgende overwogen:
"Ingevolge artikel II, [§ 4], van het VN-Immuniteitenverdrag (…) zijn de documenten afkomstig van VN-instanties onschendbaar ("inviolable"). Anders dan [appellante sub 2] betoogt, zijn deze verdragsbepalingen op de thans aan de orde zijnde documenten van toepassing, nu het gaat om documenten die aan de VN (…) behoren, maar zich elders bevinden. De documenten vallen derhalve onder de gelding van [voornoemd immuniteitenverdrag]. Ingevolge [dat verdrag] zijn de documenten "inviolable", waaruit voortvloeit dat ze niet onderworpen zijn aan nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur. De Wob geldt derhalve niet voor deze documenten.
(…) De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit geheel in stand blijven, nu de minister het verzoek om openbaarmaking van de VN-documenten op grond van het VN-Immuniteitenverdrag (…) niet kan inwilligen."
Zoals hierna zal worden uiteengezet, ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] aanvoeren, geen aanleiding om in het onderhavige geval anders te oordelen.
2.4.3. De door [appellanten] gevraagde documenten zijn afkomstig van de VN en zijn derhalve documenten in de zin van artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag. Dat de documenten zich mede bij de minister bevinden, staat er niet aan in de weg dat deze bepaling daarop van toepassing is. Ingevolge artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag geldt de onschendbaarheid van documenten van de VN immers waar deze zich ook bevinden.
2.4.4. Aangezien documenten van de VN in artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag - zonder voorbehoud - door de verdragsluitende partijen als onschendbaar zijn aangemerkt, is het aan de VN om te bepalen of en, zo ja, in hoeverre hun documenten openbaar zijn. Toepassing van nationale wetgeving inzake openbaarheid van bestuur die, zoals de in de Wob neergelegde regeling, een door een nationaal bestuursorgaan zelf te verrichten beoordeling van het bestaan van bezwaren tegen openbaarmaking veronderstelt, is daarmee niet verenigbaar. Derhalve geldt het in de artikelen 10 en 11 van de Wob neergelegde beoordelingskader om te beslissen over een verzoek om openbaarmaking van documenten niet voor documenten van de VN. Wel is overeenkomstig de bevoegdheidsregeling van artikel 3 van Pro de Wob het Nederlandse bestuursorgaan dat de beschikking heeft gekregen over documenten van de VN bevoegd op een verzoek om openbaarmaking te beslissen, maar indien die documenten naar het oordeel van de VN niet voor openbaarmaking zijn bestemd, moet dat orgaan dat oordeel eerbiedigen.
Gezien de brief van 30 november 2006, alsmede de door de VN in de documenten zelf vermelde kwalificatie, hebben de door [appellanten] gevraagde documenten volgens de VN een vertrouwelijk karakter en zijn deze daarom niet voor openbaarmaking bestemd. De VN geven de minister aldus geen ruimte om het verzoek om openbaarmaking van deze documenten toe te wijzen.
2.4.5. Gelet op de preambule van het VN-Immuniteitenverdrag, geeft artikel II, § 4, van dit verdrag invulling aan artikel 105, eerste lid, van het VN-Handvest, waarin is bepaald dat de VN op het grondgebied van elk van hun Leden de voorrechten en immuniteiten genieten die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van hun doelstellingen. Dit brengt evenwel niet met zich dat de nationale rechter in een concreet geval dient te beoordelen of de door de VN ingeroepen vertrouwelijkheid van een document noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen van deze organisatie. De Leden van de VN die, verenigd in de Algemene Vergadering van de VN, overeenkomstig artikel 105, derde lid, van het VN-Handvest het VN-Immuniteitenverdrag hebben goedgekeurd en inmiddels in grote meerderheid tot dat verdrag zijn toegetreden, hebben ervoor gekozen om in artikel II, § 4, van het verdrag zonder voorbehoud te bepalen dat de documenten van de VN onschendbaar zijn. De Leden van de VN hebben een ongeclausuleerde onschendbaarheid derhalve kennelijk noodzakelijk geacht voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de VN en alleen de Leden kunnen die onschendbaarheid clausuleren, dan wel opheffen. Het is niet aan de nationale rechter om aan de door de Leden van de VN gemaakte keuze te tornen. Dat de VN geen uitvoering hebben gegeven aan artikel VIII, § 29, aanhef en onder (a) van het VN-Immuniteitenverdrag, doet daar niet aan af. De gelding van de in het VN-Immuniteitenverdrag neergelegde voorrechten en immuniteiten is niet afhankelijk gesteld van de naleving van de verplichtingen die ingevolge dat verdrag op de VN rusten, zoals de invoering van een rechtsgang overeenkomstig artikel VIII, § 29, aanhef en onder (a). Die bepaling heeft bovendien slechts betrekking op procedures ter beslechting van privaatrechtelijke en niet van publiekrechtelijke geschillen, zoals de onderhavige zaak.
De uitspraak van de rechtbank van eerste aanleg te Brussel in de zaak-Manderlier biedt geen grond voor een ander oordeel. Bij die uitspraak heeft de rechtbank van eerste aanleg de eiser niet-ontvankelijk verklaard in zijn civiele vordering tegen de VN, omdat de VN zich hadden beroepen op de immuniteit van rechtsvervolging die zij ingevolge artikel II, § 2, van het VN-Immuniteitenverdrag genieten. Bij het arrest van 15 september 1969 (Revue critique de jurisprudence belge 1971, blz. 449 e.v.) heeft het hof van beroep te Brussel ("cour d'appel de Bruxelles") de uitspraak bevestigd. Het hof van beroep heeft daarbij overwogen dat de partijen bij het VN-Handvest, door toe te treden tot het VN-Immuniteitenverdrag, de noodzakelijke voorrechten en immuniteiten hebben vastgesteld en dat de gerechten hun bevoegdheid te buiten zouden gaan indien zij zich het recht zouden aanmeten om de noodzakelijkheid te beoordelen van de immuniteiten die bij dat verdrag aan de VN zijn toegekend:
"Attendu qu'en adhérant à la convention du 13 février 1946 les signataires de la charte ont déterminé les privilèges et immunités nécessaires ; que les tribunaux commettraient un excès de pouvoir s'ils s'arrogeaient le droit d'apprécier le caractère de nécessité des immunités accordées à l'Organisation des Nations Unies par ladite convention ;"
De Zwartveld-beschikking biedt evenmin grond voor een ander oordeel. In die beschikking heeft het Hof zich naar aanleiding van een verzoek van een Nederlandse rechter bevoegd geacht om te onderzoeken of een door de Europese Commissie gedaan beroep op de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, zoals neergelegd in het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen (hierna: het EG-Protocol), zijn rechtvaardiging vond in de noodzaak te verhinderen dat de Gemeenschappen in hun werking en onafhankelijkheid zouden worden belemmerd. Dat het Hof bevoegd is om in een dergelijke procedure een oordeel over het EG-Protocol te geven, betekent niet dat de nationale rechter bevoegd is om daarover een oordeel te geven. Voorts is in het onderhavige geval niet het EG-Protocol, maar het VN-Immuniteitenverdrag aan de orde. De Afdeling verkeert ten opzichte van het VN-Immuniteitenverdrag niet in eenzelfde positie als het Hof ten opzichte van het EG-Protocol. Om deze redenen kan hetgeen het Hof in de Zwartveld-beschikking heeft overwogen, in het onderhavige geval niet op overeenkomstige wijze worden toegepast.
2.4.6. Het betoog dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM in een effectieve rechtsbescherming tegen de VN moet worden voorzien en dat in dat verband dient te worden getoetst of het besluit van de VN om de gevraagde documenten niet openbaar te maken, gerechtvaardigd is, moet worden verworpen. De minister is ingevolge artikel 3 van Pro de Wob bevoegd om op het door [appellanten] ingediende verzoek om openbaarmaking te beslissen. Het in die bepaling neergelegde recht om een verzoek om openbaarmaking in te dienen, dient uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Het recht komt iedere burger in gelijke mate toe en geeft het bevoegde bestuursorgaan geen ruimte om onderscheid te maken naargelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Derhalve behelst de beslissing op het door [appellanten] ingediende verzoek om openbaarmaking geen vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Aangezien artikel 6, eerste lid, van het EVRM slechts van toepassing is bij de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen en bij het bepalen van de gegrondheid van een vervolging, is die bepaling, anders dan in de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 10 juli 2008 in zaak nr. 07/2973 (LJN: BD6795), hier niet aan de orde. Laatstgenoemde uitspraak, waartegen hoger beroep thans aanhangig is bij het gerechtshof 's-Gravenhage, betreft een civiele vordering van de stichting Stichting Mothers of Srebrenica en anderen tegen de VN en de Staat der Nederlanden.
Wat de door [appellanten] gemaakte vergelijking met het Kadi-arrest betreft, wordt overwogen dat het Hof daarbij een verordening heeft beoordeeld, die uitvoering beoogde te geven aan een krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest vastgestelde resolutie van de VN-Veiligheidsraad. Het Hof heeft deze gemeenschapshandeling getoetst aan de grondrechten die volgens vaste rechtspraak van het Hof een integrerend deel vormen van de algemene rechtsbeginselen waarvan het Hof de eerbiediging verzekert. Het Hof laat zich daarbij leiden door de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, alsmede door de aanwijzingen die te vinden zijn in de internationale rechtsinstrumenten inzake de bescherming van de rechten van de mens waaraan de lidstaten hebben meegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten. Aan het EVRM komt in dit opzicht bijzondere betekenis toe (zie punt 283 van het Kadi-arrest). Nu de door [appellanten] aangevoerde schending van het recht op toegang tot een rechter, zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, zich in het onderhavige geval niet voordoet, is hier geen vergelijkbare situatie aan de orde en dient het beroep op het Kadi-arrest reeds daarom te worden verworpen. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat het bij de rechtbank bestreden besluit van de minister rechtstreeks voortvloeit uit artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag, terwijl het Hof in punt 298 van het Kadi-arrest heeft gewezen op de vrije keuze die de Leden van de VN hebben tussen verschillende mogelijkheden voor de omzetting van krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest vastgestelde resoluties van de VN-Veiligheidsraad in hun nationale rechtsorde. Het Hof heeft zich daarbij niet bevoegd geacht de wettigheid van een dergelijke resolutie te beoordelen (zie punt 287).
2.4.7. Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister ingevolge artikel II, § 4, van het VN-Immuniteitenverdrag het door [appellanten] ingediende verzoek om openbaarmaking van documenten van de VN niet kan inwilligen. Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. De Vries
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010