Uitspraak
200903186/1/V6.
Datum uitspraak: 3 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 3 april 2009 in zaak nr. 07/1313 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante sub 2] (hierna: de vennootschap) een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 16 november 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dat besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling in bezwaar is afgewezen, de boete tot € 6.500,00 verminderd en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2009, en de vennootschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 17 juni 2009. De vennootschap heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 22 juni 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
De vennootschap en de minister hebben verweerschriften ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2009, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. P.E. van Dam, advocaat te Capelle aan den IJssel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Weeber, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel c, wordt onder vreemdeling verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wav zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de bij besluit van de minister aangewezen ambtenaren.
Volgens artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving (hierna: de Aanwijzingsregeling) worden de ambtenaren van de Arbeidsinspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen als ambtenaren belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wav.
Volgens artikel 4.1 van de Aanwijzingsregeling zijn de ambtenaren van politie, bedoeld in artikel 3 van Pro de Politiewet 1993, mede belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wav.
Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 18b, eerste lid, maakt, indien de toezichthouder vaststelt dat een beboetbaar feit is begaan, hij daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
Ingevolge het vijfde lid wordt gelijktijdig met de toezending aan de ambtenaar, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav, het rapport in afschrift toegezonden aan of uitgereikt aan de persoon die het beboetbare feit heeft begaan.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Ingevolge het tweede lid, gelden de terzake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 19e, derde lid, wordt de beschikking gegeven binnen dertien weken na dagtekening van het rapport, bedoeld in artikel 18b.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, vervalt de bevoegdheid om een boete op te leggen na verloop van twee jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd.
Volgens artikel 1 van Pro de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
Het hoger beroep van de vennootschap
2.2. Het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapport van 13 april 2006 (hierna: het boeterapport) houdt in dat op 4 oktober 2005 een vreemdeling van Turkse nationaliteit (hierna: de vreemdeling) laswerkzaamheden verrichtte in het onderste ballastruim van een schip dat op de kade van de vennootschap lag. De vreemdeling was door [lasbedrijf] uitgeleend aan de vennootschap.
Voorts houdt het boeterapport in dat de vreemdeling zich heeft geïdentificeerd met een valse of vervalste kopie van een identiteitsdocument of een kopie van een niet voor hem afgegeven identiteitsdocument.
2.3. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met de artikelen 18b, eerste lid en vijfde lid, en 19e, derde lid, van de Wav.
2.3.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18b, eerste en vijfde lid, (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3, p. 12), blijkt dat is gekozen voor het 'zo spoedig mogelijk' opmaken van een boeterapport, omdat de snelheid waarmee een en ander kan gebeuren afhankelijk is van, samengevat weergegeven, verschillende factoren. In het licht van deze totstandkominggeschiedenis biedt de enkele verwijzing naar het tijdsverloop tussen het constateren van het beboetbare feit en het opmaken en uitreiken van het boeterapport, geen grond voor het oordeel dat artikel 18b, eerste en vijfde lid, is geschonden. Voorts zijn door de vennootschap geen belangen gesteld die nopen tot het oordeel dat in het licht van deze termijnen de boete onrechtmatig is opgelegd.
Dat de termijn, genoemd in artikel 19e, derde lid, is overschreden, leidt evenmin tot de conclusie dat niet langer een boete kon worden opgelegd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 19e, derde lid en 19f van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3, p. 18), blijkt dat die termijn een termijn van orde is, aan de overschrijding waarvan geen gevolgen zijn verbonden.
2.4. De vennootschap betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat kan worden geconcludeerd dat de vreemdeling een vreemdeling is in de zin van artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wav en dat het aan haar is om aannemelijk te maken dat dit niet zo is. Volgens de vennootschap is dit in strijd is met de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde onschuldpresumptie. Zij voert hiertoe aan dat niet vaststaat dat de vreemdeling niet de Nederlandse nationaliteit had, temeer nu uit het dossier niet blijkt dat enig onderzoek naar de nationaliteit van de vreemdeling heeft plaatsgevonden. Zijn identiteit is blijkens het boeterapport door ambtenaren van de regiopolitie Zuid-Holland Zuid (hierna: de regiopolitie) vastgesteld aan de hand van een Nederlands rijbewijs, hetgeen volgens de vennootschap geen geldig identiteitsbewijs is en waarmee de nationaliteit niet kan worden vastgesteld. Ook had volgens haar de identiteit door de inspecteurs en niet door de regiopolitie moeten worden vastgesteld. Voorts betoogt de vennootschap dat het in strijd met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM vervatte onschuldpresumptie is om haar te verwijten dat zij onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de kopie van de identiteitskaart waarmee de vreemdeling zich heeft gelegitimeerd, terwijl dit onderzoek onzorgvuldig is verricht door de inspecteurs.
2.4.1. Op het door de vreemdeling ondertekende Inlichtingen- en Verhoorformulier dat als bijlage bij het boeterapport is gevoegd, is ingevuld dat de vreemdeling heeft verklaard de Turkse nationaliteit te hebben. Dat de nationaliteit onder de handtekening staat, wil niet zeggen dat de vreemdeling hiervoor niet heeft getekend. Uit het op ambtsbelofte door een inspecteur van de Arbeidsinspectie opgemaakte en ondertekende proces-verbaal van het gehoor van de vreemdeling blijkt voorts niet dat hij heeft aangegeven tevens de Nederlandse nationaliteit te bezitten. In beginsel dient van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal te worden uitgegaan. Dat de vreemdeling niet expliciet is gevraagd of hij de Nederlandse nationaliteit bezit doet hieraan niet af, nu kan worden aangenomen dat bij de beantwoording van de vraag naar de nationaliteit alle nationaliteiten worden opgegeven. Zeker in een situatie als hier aan de orde waarbij een vreemdeling door een inspecteur gehoord wordt in het kader van een geconstateerde overtreding van de Wav, ligt vermelding van een eventuele Nederlandse nationaliteit voor de hand. Voorts heeft de vreemdeling verklaard te weten dat hij met zijn Turkse paspoort niet in Nederland mocht werken. Onder deze omstandigheden kon ervan worden uitgegaan dat de vreemdeling de Turkse nationaliteit heeft. Dat de vreemdeling over een Nederlands rijbewijs beschikt betekent niet dat hij tevens de Nederlandse nationaliteit heeft. Voorts is gebleken dat de kopie van het Nederlandse identiteitsdocument dat de vreemdeling heeft overgelegd een valse of vervalste kopie, dan wel een kopie van een vals dan wel vervalst identiteitsdocument betreft, zodat hieraan evenmin de conclusie kan worden verbonden dat de vreemdeling tevens de Nederlandse nationaliteit heeft. De vennootschap heeft voorts op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat de vreemdeling geen vreemdeling is in de zin van de Wav. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister verdergaand onderzoek naar de nationaliteit van de vreemdeling had dienen te verrichten en de boete is opgelegd in strijd met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie.
De stelling van de vennootschap dat de identiteit van de vreemdeling niet aan de hand van zijn Nederlandse rijbewijs kon worden vastgesteld aangezien dit geen identiteitsdocument zou zijn, miskent dat ingevolge artikel 1 van Pro de Wet op de identificatieplicht onder meer een geldig Nederlands rijbewijs is aangewezen als een document waarmee de identiteit van personen kan worden vastgesteld. De vennootschap kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat de identiteit door de inspecteurs en niet door de regiopolitie had moeten worden vastgesteld. Gelet op de hiervoor onder 2.1. weergegeven bepalingen van de Aanwijzingsregeling zijn de ambtenaren van de politie eveneens belast met het toezicht op de naleving van de Wav. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de inspecteurs de identiteit van de vreemdeling hadden dienen vast te stellen en dat zij de bevindingen van de regiopolitie met betrekking tot de identiteit van de vreemdeling niet aan het boeterapport ten grondslag hebben kunnen leggen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat het onderzoek onzorgvuldig is verricht en dat de minister er ten onrechte van is uitgegaan dat de vreemdeling een vreemdeling is in de zin van de Wav.
Het betoog faalt.
2.5. Het betoog van de vennootschap dat een werkgever niet verplicht is een vreemdeling tewerk te stellen en de rechtbank derhalve ten onrechte heeft overwogen dat uit artikel 2, eerste lid, van de Wav, een verplichting voortvloeit, faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het in dit artikel neergelegde verbod voor de werkgever de verplichting voortvloeit zich te onthouden van het tewerkstellen van vreemdelingen zonder in het bezit te zijn van de daartoe vereiste tewerkstellingsvergunning.
2.6. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte slechts een beperkte toetsing aan het evenredigheidsbeginsel heeft uitgevoerd. Voorts betoogt de vennootschap dat sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid, dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid, omdat de vreemdeling nooit is geconfronteerd met de valsheid van het door hem overgelegde document, hetgeen afbreuk doet aan het standpunt van de minister dat het document vals is. In dat verband wijst de vennootschap er verder op dat zij de expertise om de valsheid te ontdekken mist en zij het slachtoffer is geworden van de valsheid in geschrifte gepleegd door de vreemdeling.
2.6.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 11 juli 2007 in zaak nr.
200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr.
200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr.
200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr.
200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr.
200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
200607461/1, 12 maart 2008 in zaak nr.
200704906/1, 3 juni 2009 in zaak nr.
200803230/1/V6, 17 juni 2009 in zaak nr.
200806748/1/V6, 16 september 2009 in zaak nr.
200900632/1/V6) vloeit het volgende voort.
De minister heeft in redelijkheid de in de beleidsregels opgenomen boetenormbedragen kunnen vaststellen, zodat hij deze bij de vaststelling van de hoogte van de boete als uitgangspunt dient te nemen. Gelet op de aard van het te nemen besluit zal de minister bij de besluitvorming in het concrete geval echter ook het in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen. Dit betekent dat de minister zich bij het vaststellen van de hoogte van een boete moet afvragen of de uit de boetenormbedragen voortvloeiende boete, gelet op alle omstandigheden van het geval, evenredig is aan het door de wetgever beoogde doel. Tot de omstandigheden van het geval behoren in ieder geval de aard en de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder deze is gepleegd. Wanneer het toepassen van het boetenormbedrag niet evenredig is, is matiging van dit bedrag passend en geboden.
Artikel 6 van Pro het EVRM, dat op het opleggen van boete als waarom het hier gaat van toepassing is, brengt met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door de minister in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
Indien de rechter van oordeel is dat dit niet het geval is en hij op die grond het besluit vernietigt, neemt hij bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete de boetenormbedragen eveneens als uitgangspunt.
2.6.2. De door de rechtbank verrichte beoordeling is in overeenstemming met het hiervoor in 2.6.1. weergegeven toetsingskader. Bij die beoordeling heeft de rechtbank de evenredigheid van de opgelegde boete betrokken. De overwegingen van de aangevallen uitspraak geven geen aanleiding voor het oordeel dat zij die toets terughoudend heeft uitgevoerd.
Voor zover de vennootschap betoogt dat de kopie van de identiteitskaart niet vals dan wel vervalst is, faalt dit betoog reeds omdat in het aanvullend boeterapport van 27 september 2009 is vermeld op grond waarvan geconcludeerd kan worden dat het een vervalsing betreft, en de vennootschap haar betoog niet heeft gestaafd. Dat de vreemdeling niet met de valsheid zou zijn geconfronteerd, doet hieraan niet af.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1; www.raadvanstate.nl), is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever in de zin van de Wav om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de voorschriften van die wet worden nageleefd. A. de Leeuw (hierna: De Leeuw), directeur van de vennootschap, heeft tijdens het gehoor van 13 december 2005 ten overstaan van de inspecteurs verklaard dat de vreemdeling bij aanvang van de werkzaamheden een kopie van een identiteitsdocument heeft getoond en ingeleverd doch dit document door de vennootschap niet op echtheidskenmerken werd gecontroleerd. De uitzendbureaus en onderaannemers van wie werknemers waren ingehuurd, zouden dit doen. De vennootschap heeft geen origineel identiteitsdocument of verblijfsdocument van de vreemdeling gecontroleerd en reeds hierom niet aan haar vergewisplicht voldaan. Onder deze omstandigheden bestaat, wat er verder zij van het betoog van de vennootschap dat zij de valsheid niet had kunnen ontdekken, geen grond voor het oordeel dat sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid. Dat zij, naar gesteld, het slachtoffer is geworden van de handelingen van de vreemdeling komt voor haar rekening en risico.
De rechtbank heeft derhalve met betrekking tot hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd terecht geconcludeerd dat de minister terecht geen aanleiding heeft gezien de opgelegde boete te matigen.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van de minister
2.7. De minister betoogt dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is geschonden, maar dat zij daarbij ten onrechte het moment van aanzegging van het boeterapport in plaats van de datum van de kennisgeving als aanvangsmoment van die termijn heeft genomen.
2.7.1. De aan de vennootschap opgelegde boete is aan te merken als een punitieve sanctie, waarop artikel 6 van Pro het EVRM van toepassing is.
Ingevolge het eerste lid van dat artikel, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2007 in zaak nr.
200604911/1), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Hoge Raad (hierna: de HR) heeft overwogen en waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van de HR van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11).
200604911/1), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Hoge Raad (hierna: de HR) heeft overwogen en waarbij de Afdeling zich aansluit, voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (arrest van de HR van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11).
2.7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 december 2009 in zaak nr.
200900175/1/V6) wordt in de regel eerst met de in artikel 19 van Pro de Wav bedoelde kennisgeving van de boete jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. In de grote meerderheid van de gevallen zal derhalve de dag waarop deze kennisgeving wordt gedaan gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM een aanvang neemt. Zoals ook tot uitdrukking is gebracht in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 23 523, nr. 3, blz. 14) valt evenwel niet uit te sluiten dat in een concreet geval sprake is van specifieke omstandigheden waarbij, in afwijking van voormeld uitgangspunt, reeds voordat de boetekennisgeving wordt gedaan, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. De enkele aanzegging van een boeterapport door een inspecteur van de Arbeidsinspectie is in dat opzicht te onbepaald van aard om als een zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft deze aanzegging, welke de vennootschap op 13 december 2005 is gedaan, derhalve niet tot gevolg gehad dat de redelijke termijn toen een aanvang heeft genomen.
200900175/1/V6) wordt in de regel eerst met de in artikel 19 van Pro de Wav bedoelde kennisgeving van de boete jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. In de grote meerderheid van de gevallen zal derhalve de dag waarop deze kennisgeving wordt gedaan gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM een aanvang neemt. Zoals ook tot uitdrukking is gebracht in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 23 523, nr. 3, blz. 14) valt evenwel niet uit te sluiten dat in een concreet geval sprake is van specifieke omstandigheden waarbij, in afwijking van voormeld uitgangspunt, reeds voordat de boetekennisgeving wordt gedaan, jegens de beboete een concrete handeling wordt verricht waaraan hij in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd. De enkele aanzegging van een boeterapport door een inspecteur van de Arbeidsinspectie is in dat opzicht te onbepaald van aard om als een zodanige handeling te kunnen worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft deze aanzegging, welke de vennootschap op 13 december 2005 is gedaan, derhalve niet tot gevolg gehad dat de redelijke termijn toen een aanvang heeft genomen.
Aan de boetekennisgeving van 3 oktober 2006 heeft de vennootschap wel in redelijkheid de verwachting kunnen ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd. De beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van 3 april 2009. Deze fase van de procedure heeft derhalve twee jaar en zes maanden geduurd zodat de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM weliswaar is overschreden, maar met een minder lange periode dan waarvan de rechtbank is uitgegaan.
Het betoog slaagt.
2.8. Ter zitting heeft de minister te kennen gegeven het betoog dat niet is gebleken dat de vennootschap daadwerkelijk nadeel heeft ondervonden van de lange duur van de procedure niet langer te handhaven.
2.9. Voorts betoogt de minister dat de overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden hem niet kan worden verweten. De laatste vier maanden van de overschrijding vonden volgens de minister plaats na het sluiten van het onderzoek door de rechtbank. Hierop kon hij geen invloed uitoefenen. Daarnaast is de bestuurlijke fase binnen de niet onredelijk lange periode van dertien maanden afgesloten, waarbij de vennootschap, naar de minister stelt, zelf ook een aantal weken aan zet was. Ook had de rechtbank de overschrijding kunnen verkleinen door zelf meer voortvarend te handelen. De vennootschap had derhalve volgens de minister niet uitsluitend door hem, maar ook door de minister van Justitie moeten worden gecompenseerd. Bovendien acht hij het onjuist dat de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het besluit van 16 november 2007 heeft vernietigd, de minister in de proceskosten heeft veroordeeld en heeft opgedragen het door de vennootschap betaalde griffierecht te vergoeden en voorts het besluit van 18 december 2006 in feite heeft herroepen door de minister te veroordelen in de proceskosten die de vennootschap in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, terwijl de besluiten inhoudelijk juist zijn bevonden.
2.9.1. Anders dan de minister betoogt, betekent de omstandigheid dat de vennootschap haar zienswijze twee weken na de boetekennisgeving, het bezwaar vijf weken na het besluit van 18 december 2006 heeft ingediend en haar gronden van bezwaar heeft ingediend nadat zij door de minister in de gelegenheid was gesteld om dat verzuim te herstellen, niet dat de duur van deze fase van de procedure moet worden toegerekend aan de proceshouding van de vennootschap en bij de beantwoording van de vraag of en zo ja in hoeverre de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden buiten beschouwing dient te blijven. De vennootschap heeft slechts gebruik gemaakt van de voor indiening van de zienswijze door de minister genoemde termijn, van de voor het indienen van het bezwaar in artikel 6:7 van Pro de Awb gestelde termijn en van de in artikel 6:6 van Pro de Awb geboden mogelijkheid om een verzuim binnen de daartoe gestelde termijn te herstellen. Weliswaar heeft de vennootschap haar aanvullende zienswijze ingediend een maand na de aanvullende boetekennisgeving en heeft zij de haar daarvoor gegeven termijn van drie weken overschreden, doch deze overschrijding is niet zodanig dat dit tot het oordeel zou moeten leiden dat de vennootschap daarmee de duur van deze fase van de procedure in beduidende mate heeft beïnvloed.
Voor zover de minister betoogt dat de overschrijding van de redelijke termijn ten dele aan de rechtbank kan worden verweten en in zoverre de minister van Justitie verantwoordelijk is voor de compensatie voor de overschrijding van de redelijke termijn, faalt dit betoog. In boetezaken dient te worden beoordeeld of de boete terecht is en de hoogte ervan gerechtvaardigd is. Daarbij is van belang of sprake is van een onacceptabele vertraging. Indien dat het geval is, vindt daarvoor een compensatie plaats door middel van matiging van de boete. Behoudens het geval waarin de vertraging is veroorzaakt door degene aan wie de boete is opgelegd en dat aan hem moet worden toegerekend, is bij deze vorm van compensatie niet van belang wie verantwoordelijk is voor de vertraging.
2.9.2. Het betoog van de minister dat de rechtbank hem ten onrechte met toepassing van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb heeft veroordeeld tot betaling van de kosten die de vennootschap in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, slaagt. Aan bedoelde veroordeling heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het door de vennootschap ingestelde beroep tot matiging van de boete heeft geleid omdat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. De rechtbank heeft, terecht, geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 18 december 2006 onrechtmatig is. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat onder deze omstandigheden geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 7:15, tweede lid van de Awb.
2.10. Tot slot betoogt de minister dat gelet op de duur van de overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM de opgelegde boete met ten hoogste met € 400,00 had kunnen worden verminderd.
2.10.1. Gelet op hetgeen in 2.7.2. is overwogen moet worden geoordeeld dat de redelijke termijn ten tijde van de uitspraak van de rechtbank met zes maanden is overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 september 2009 in zaak nr. 200809215/1/V6; www.raadvanstate.nl) wordt in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, de boete verminderd met 5%. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte de boete verminderd met € 1.500,00 in plaats van met € 400,00.
Het betoog slaagt.
2.11. Het hoger beroep van de vennootschap is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 6.500,00 en is bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 16 november 2007. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 3 april 2009 in zaak nr. 07/1313, voor zover daarbij de aan de vennootschap opgelegde boete van € 8.000,00 is verminderd tot € 6.500,00, is bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is veroordeeld in de kosten die de vennootschap in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken;
III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 december 2006, kenmerk 070601791/04;
IV. bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 7.600,00 (zegge: zevenduizendzeshonderd euro);
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 november 2007, kenmerk AI/JZ/2007/3377/BOB;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Spoel w.g. Groenendijk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010
164-532.