Uitspraak
200808846/1/H3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Winschoten,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V., gevestigd te Helmond, en de vereniging Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen, gevestigd te Heerenveen
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 28 oktober 2008 in zaak nr. 07/1173 in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V.
2. de vereniging Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen
en
de burgemeester van Winschoten.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2007 heeft de burgemeester van Winschoten (hierna: de burgemeester) een aanvraag van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V. (hierna: Herman Renz) voor een evenementenvergunning voor het speelseizoen 2007 in de gemeente Winschoten afgewezen.
Bij besluit van 23 oktober 2007 heeft de burgemeester de door Herman Renz en de vereniging Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen (hierna: de VNCO) daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 oktober 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door Herman Renz en de VNCO daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 oktober 2007 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2008, en Herman Renz en de VNCO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2008, hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft de gronden van zijn hoger beroep aangevuld bij brieven van 6 en 16 januari 2009. Herman Renz en de VNCO hebben de gronden van hun hoger beroep aangevuld bij brief van 9 januari 2009.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2009, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen en D. Davids, ambtenaar in dienst van de gemeente Winschoten, en Herman Renz en de VNCO, vertegenwoordigd door mr. B. van Nieuwaal, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Winschoten (hierna: de APV), zoals deze luidde ten tijde van belang, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder e, kan de vergunning worden geweigerd in het belang van het welzijn van dieren.
Ingevolge het derde lid is het bepaalde in het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Gwwd), in het bijzonder indien krachtens het bepaalde bij artikel 65 van Pro deze wet wordt voorzien in regels betrekking hebbende op het welzijn van bij een evenement betrokken dieren.
Ingevolge artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur overgelaten.
Ingevolge artikel 121 van Pro de Gemeentewet blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.
Ingevolge artikel 65 van Pro de Gwwd kunnen bij algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent het houden van keuringen, markten, verkopingen, tentoonstellingen en andere gelegenheden of inrichtingen waar dieren worden gehouden of aan het publiek getoond wegens recreatieve, sportieve of opvoedkundige doeleinden dan wel waar dieren al dan niet tijdelijk in bewaring worden genomen.
2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de burgemeester de aanvraag afgewezen in het belang van het welzijn van dieren. Daaraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het gebruik, het transport en de huisvesting van wilde dieren ten behoeve van circusdoeleinden in strijd zijn met het welzijn van deze dieren. Voor een verdere onderbouwing heeft de burgemeester verwezen naar de motieven die ten grondslag hebben gelegen aan een raadsbesluit van 27 september 2006, waarbij onderdeel e in het tweede lid van artikel 2.2.2 van de APV is opgenomen.
In het besluit van 23 oktober 2007 heeft de burgemeester daaraan toegevoegd dat de weigeringsgrond dierenwelzijn niet alleen ziet op circussen, maar op allerlei evenementen waarbij van dieren gebruik wordt gemaakt. Verder heeft de burgemeester zich daarin op het standpunt gesteld dat uit de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming van Gwwd niet volgt dat deze wet uitputtend is bedoeld, zodat de gemeenteraad bevoegd was onderdeel e in het tweede lid van artikel 2.2.2 van de APV op te nemen.
Ten slotte heeft de burgemeester zich in het besluit van 23 oktober 2007 op het standpunt gesteld dat het houden en gebruiken van wilde dieren in een circus het welzijn van deze dieren aantast aangezien dit onverenigbaar is met de soortenspecifieke behoeften van deze dieren, omdat deze dieren in een circus geen soorteigen gedrag kunnen ontplooien. In dat verband heeft de burgemeester zich gebaseerd op "Guidelines for the keeping of wild animals in circuses" uit augustus 1997 van de Wiener Umwelt Anwaltschaft en acht hij het aan Herman Renz om aan te tonen dat het welzijn van de circusdieren niet wordt aangetast.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Gwwd het onderwerp dierenwelzijn uitputtend regelt, dat artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV daarmee in strijd is en dat de burgemeester dit onderdeel van de APV derhalve niet aan zijn afwijzing ten grondslag heeft mogen leggen. Dat de Gwwd uitputtend is bedoeld valt niet af te leiden uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Gwwd (Kamerstukken II, 1984-1985, 16 447, nr. 6, p. 2) omdat met de zinsnede 'een nieuwe allesomvattende regeling' gedoeld wordt op het integreren van verschillende wettelijke regelingen in een wettelijke regeling op rijksniveau, maar valt af te leiden uit de tekst en de structuur van de Gwwd, aldus de rechtbank. Dat voor circusvoorstellingen geen algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 65 van Pro de Gwwd tot stand is gekomen, omdat de besluitgever daar blijkens verklaringen van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) bewust van heeft afgezien ten behoeve van zelfregulering door de circusbranche, maakt volgens de rechtbank niet dat de Gwwd niet uitputtend is bedoeld, waarbij in aanmerking is genomen dat de besluitgever gelet op de formulering van artikel 65 van Pro de Gwwd bevoegd is daarvan af te zien.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het dierenwelzijn bij evenementen een openbaar belang is dat binnen de gemeentelijke verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 108 van Pro de Gemeentewet valt.
2.4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank door artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV in strijd te achten met de Gwwd, voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat de in de APV opgenomen weigeringsgrond dierenwelzijn op meer ziet dan slechts op het welzijn van circusdieren en dat er geen wettelijke regelingen bestaan die betrekking hebben op het welzijn van dieren die tijdens evenementen worden gebruikt. Dat de besluitgever heeft nagelaten een regeling te maken met betrekking tot het welzijn van circusdieren en dat bewust heeft overgelaten aan zelfregulering door de circusbranche betekent niet, dat de besluitgever ten aanzien van andere evenementen met dieren ook bewust van regelgeving met betrekking tot het welzijn van die dieren heeft afgezien, aldus de burgemeester. Verder heeft zijns inziens de rechtbank uit uitlatingen van de minister in 2006 en 2008 ten onrechte afgeleid, dat de Gwwd uitputtend is bedoeld, omdat het dient te gaan om de bedoeling van de Gwwd wetgever in 1992.
Ten slotte betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid, omdat hij niet heeft onderzocht welke diersoorten Herman Renz bij haar aangevraagde voorstellingen van plan is te gebruiken en evenmin per diersoort de welzijnsaspecten heeft onderzocht. De burgemeester betoogt dat gelet op het openbaar gemaakte tourprogramma van het circus voldoende duidelijk was welke dieren tijdens de voorstellingen zouden worden gebruikt.
2.4.1. De burgemeester betoogt met recht dat uit door de minister gedane uitlatingen niet kan worden afgeleid dat de Gwwd uitputtend is bedoeld, omdat deze uitlatingen niet zijn gedaan in het kader van de totstandkoming van de Gwwd. Dit kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak omdat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat uit de tekst en de structuur van de Gwwd valt af te leiden, dat deze wet beoogt het onderwerp dierenwelzijn uitputtend te regelen. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
De zorg voor het welzijn van dieren is geregeld in hoofdstuk III van de Gwwd, dat bestaat uit negen afdelingen. De eerste afdeling bevat onder andere bepalingen over het houden van dieren, de wijze waarop dieren mogen worden gehouden en de verzorging, voedering, drenking, behandeling en africhting van dieren. De vierde afdeling bevat bijzondere bepalingen over de huisvesting van dieren, de zevende over het vervoer van dieren en de achtste over het gebruik van dieren bij wedstrijden. Hoofdstuk III bevat voorts een aantal verbodsbepalingen waarbij wat betreft de in de afdelingen geregelde onderwerpen kan worden gedifferentieerd naar diersoorten en omstandigheden waarin de diersoorten worden gehouden. Veel bepalingen behoeven nog nadere uitwerking door middel van uitvoeringsvoorschriften, waarvan de inhoud veelal afhankelijk zal zijn van de resultaten van (nog te verrichten) onderzoek. In aanvulling op de regeling van de onderwerpen in de eerste 8 afdelingen bevat afdeling 9 van de Gwwd een overige bepaling, te weten artikel 65, die betrekking heeft op bepaalde specifieke situaties waarin dieren worden gehouden.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 65 (Kamerstukken II, 1984-1985, 16 447, nr. 7, p. 35) blijkt dat deze bepaling is opgenomen omdat denkbaar is dat het noodzakelijk is om met betrekking tot bepaalde inrichtingen waar dieren worden gehouden naast de algemene onderwerpen, die in de eerste 8 afdelingen zijn geregeld specifieke en meer toegesneden regels te stellen die niet zondermeer betrekking hebben op een van de algemene onderwerpen die in voorafgaande afdelingen van het hoofdstuk hun regeling hebben gevonden.
Gelet op de veelheid aan onderwerpen met betrekking tot de zorg voor dierenwelzijn die in de Gwwd zijn geregeld, de mate van gedetailleerdheid van de bepalingen, op de omstandigheden dat veel van die bepalingen in uitvoeringsvoorschriften nog nadere uitwerking door de besluitgever behoeven en dat artikel 65 van Pro de Gwwd als een vangnet fungeert voor specifieke inrichtingen waarvoor het in de voorgaande acht afdelingen geregelde mogelijk niet toereikend is, is de Afdeling van oordeel dat met de Gwwd in samenhang met de daarop gebaseerde uitvoeringsvoorschriften is beoogd het dierenwelzijn uitputtend te regelen. Dat voor circussen vooralsnog geen algemene maatregel van bestuur tot stand is gebracht maakt, zeker nu dit een bewuste keuze van de wetgever is geweest, het voorgaande niet anders. Het betoogt slaagt niet.
2.4.2. Nu de Gwwd uitputtend is bedoeld en slechts voorziet in uitvoeringsvoorschriften die bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld verdraagt artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV zich niet daarmee en heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de burgemeester zijn weigering niet op die bepaling heeft mogen baseren. Het door de burgemeester aangevoerde dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 23 oktober 2007 onzorgvuldig is voorbereid, omdat niet is onderzocht welke diersoorten bij het aangevraagde evenement zouden worden gebruikt evenals hun welzijnsaspecten, behoeft reeds daarom geen bespreking meer.
2.5. Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu het hoger beroep van de burgemeester ongegrond is en de vernietiging van het besluit van 23 oktober 2007 door de rechtbank wegens strijd met de Gwwd in stand blijft, hebben Herman Renz en de VNCO thans geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van hun hoger beroep. De omstandigheid dat de rechtbank een aantal beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen maakt dat niet anders, omdat het nieuw te nemen besluit niet op artikel 2.2.2, tweede lid, aanhef en onder e, van de APV mag worden gebaseerd. Het hoger beroep van Herman Renz en de VNCO is derhalve niet-ontvankelijk.
2.6. De burgemeester dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V. en de vereniging Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
III. veroordeelt de burgemeester van Winschoten tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nederlands Nationaal Circus Herman Renz B.V. en de vereniging Vereniging Nederlandse Circus Ondernemingen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de burgemeester van Winschoten griffierecht ten bedrage van € 443,00 (zegge: vierhonderddrieënveertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Graat
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
307.