Uitspraak
200300531/1.
Datum uitspraak: 28 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam, en anderen,
2. de stichting "Stichting ter Voorkoming Misbruik Genetische Manipulatie", gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2002, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 01/11, heeft verweerder aan de Coöperatieve Verkoop- en Productie Vereniging van aardappelmeel en derivaten “AVEBE” b.a. (hierna te noemen: vergunninghoudster) te Veendam een vergunning verleend krachtens artikel 23 van Pro het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna te noemen: het Besluit GGO) voor proeven in het veld met genetisch gemodificeerde aardappelplanten, waarin het kzg-gen is gebracht, op percelen zoals genoemd in de aanvraag in de gemeente Aa en Hunze, Bellingwedde, Borger-Odoorn, Eemsmond, Emmen, Pekela en Veendam. Het besluit is op 17 december 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 24 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 januari 2003, en appellante sub 2 bij brief van 26 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 januari 2003, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 11 februari 2003. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 24 februari 2003.
Bij brief van 20 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 2 en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2003, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam, appellante sub 2, vertegenwoordigd door R.A. Verlinden, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.R. Langius en dr. I. van der Leij, ambtenaren van het ministerie, en dr. ir. M.M.C. Gielkens, gemachtigde, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door J.J. de Boer, P.M. Bruinenberg en dr. J.H. Lichtenbelt, gemachtigden en bijgestaan door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergund aardappelplanten (Solanum tuberosum L.) genetisch te modificeren met het kzg-gen, hetgeen leidt tot onderdrukking van de expressie van het in de plant aanwezige kzg-gen en afwezigheid van amylose-gehalte in de knollen tot gevolg heeft. Hierdoor zullen bij de verwerking van de aardappelen minder energie en chemische hulpstoffen nodig zijn.
De onderhavige aanvraag en vergunning hebben derhalve betrekking op het genetisch modificeren van aardappelplanten en het doelbewust introduceren van deze aardappelplanten in het milieu. Voor dergelijke situaties is de Richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG vastgesteld.
2.2. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen de monitoring van de activiteiten.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten sub 1 hebben de grond inzake monitoring niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Ingevolge artikel 34, eerste lid, voorzover hier van belang, van Richtlijn 2001/18/EG doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 oktober 2002 aan de Richtlijn te voldoen.
Artikel 1 van Pro de Richtlijn 2001/18/EG luidt: “Overeenkomstig het voorzorgsbeginsel is het doel van deze richtlijn de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten en de bescherming van de volksgezondheid en het milieu bij:
- de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu voor andere doeleinden dan het in de handel brengen in de Gemeenschap;
- het in de handel brengen in de Gemeenschap van genetisch gemodificeerde organismen als product of in producten.”
Artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn 2001/18/EG luidt: “De lidstaten dragen er, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, zorg voor dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en het in de handel brengen van GGO’s op de gezondheid van mens en milieu. Doelbewuste introductie of het in de handel brengen van GGO’s is alleen toegestaan overeenkomstig deel B, respectievelijk deel C.”
Deel B van de Richtlijn 2001/18/EG (de artikelen 5 tot en met 11) ziet op de doelbewuste introductie van GGO’s voor andere doeleinden dan het in de handel brengen, deel C (de artikelen 12 tot en met 24) ziet op het in de handel brengen van GGO’s als product of in producten.
Artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn 2001/18/EG luidt: “Alvorens een kennisgeving overeenkomstig deel B of deel C te doen, verricht de kennisgever een milieurisicobeoordeling. De informatie die nodig kan zijn voor het verrichten van de milieurisicobeoordeling is opgenomen in bijlage III. De lidstaten en de Commissie dragen er zorg voor dat bij het verrichten van een milieurisicobeoordeling in het bijzonder wordt gelet op GGO’s die genen bevatten welke resistentie tegen bij medische of veterinaire behandelingen gebruikte antibiotica tot expressie brengen, met het oog op het identificeren en geleidelijk elimineren van antibiotica-resistentie-merkers in GGO’s die mogelijk negatieve effecten op de volksgezondheid en het milieu hebben. GGO’s die overeenkomstig deel C in de handel zijn gebracht, worden per 31 december 2004 geleidelijk geëlimineerd en GGO’s die zijn toegelaten overeenkomstig deel B, per 31 december 2008.”
In bijlage III van de Richtlijn 2001/18/EG wordt gesteld: “Een in deel B of deel C van de Richtlijn bedoelde kennisgeving bevat, indien van toepassing, de in de sub-bijlagen omschreven informatie.
Niet alle punten zijn in alle gevallen van toepassing. Het is de bedoeling dat in een kennisgeving alleen de groepen punten behandeld worden, die in het gegeven geval relevant zijn.
Ook het bij iedere groep punten vereiste detailleringsniveau zal waarschijnlijk afhangen van de aard en omvang van de voorgestelde introductie. Toekomstige ontwikkelingen op het gebied van genetische modificatie kunnen vergen dat deze bijlage wordt aangepast aan de technische vooruitgang of dat richtsnoeren inzake de bijlage worden geformuleerd. De kennisgevingsvoorschriften betreffende verschillende typen GGO’s, bijvoorbeeld eencellige organismen, vissen of insecten, of betreffende een specifiek gebruik van GGO’s, zoals de ontwikkeling van vaccins, kunnen nader worden gedifferentieerd zodra in de Gemeenschap voldoende ervaring is opgedaan met kennisgevingen voor de introductie van specifieke GGO’s.
De omschrijving van de gebruikte methoden of de verwijzingen naar gestandaardiseerde of internationaal erkende methoden wordt ook in het dossier opgenomen, tezamen met de naam van de instantie of instanties die voor de uitvoering van studies verantwoordelijk zijn. (…)”
Artikel 4, derde lid, van de Richtlijn 2001/18/EG luidt: “De lidstaten en waar nodig de Commissie dragen er zorg voor dat mogelijke negatieve gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu, die direct of indirect worden veroorzaakt door genoverdracht van GGO’s naar andere organismen, zorgvuldig geval per geval worden beoordeeld. Deze beoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig bijlage II, rekening houdende met de uitwerkingen op het milieu afhankelijk van de aard van het geïntroduceerde organisme en het milieu waarin wordt geïntroduceerd.”
In bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG wordt, voor zover hier van belang, gesteld: “De doelstelling van een milieurisicobeoordeling is per geval bepalen en beoordelen van mogelijke schadelijke effecten van het GGO op de gezondheid van de mens en het milieu, zowel directe als indirecte, onmiddellijk of vertraagd optredende effecten, die het gevolg zijn van de doelbewuste introductie of het in de handel brengen van GGO’s. De milieurisicobeoordeling wordt uitgevoerd om te bepalen of risicobeheer noodzakelijk is, en indien dat zo is, welke daarvoor de meest aangewezen methodes zijn.”
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna te noemen: de Wms) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, indien een redelijk vermoeden is gerezen dat door handelingen met stoffen of preparaten ongewenste effecten zullen ontstaan voor mens of milieu, regelen worden gesteld met betrekking tot het vervaardigen, in Nederland invoeren, toepassen, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen, vervoeren, uitvoeren en zich ontdoen van deze stoffen of preparaten.
Het Besluit GGO is een krachtens artikel 24, eerste lid, van de Wms vastgestelde algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Besluit GGO is het verboden zonder vergunning van de Minister genetisch gemodificeerde organismen te vervaardigen, te vervoeren, toe te passen, voorhanden te hebben, aan een ander ter beschikking te stellen of zich ervan te ontdoen.
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van het Besluit GGO wordt bij de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 23 een Pro risico-analyse met betrekking tot de voorgenomen handelingen overgelegd, in ieder geval inhoudende de gegevens, bedoeld in bijlage 3 bij dit besluit.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Wms kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van mens en milieu. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen in het belang van de bescherming van mens en milieu voorschriften worden verbonden. De voorschriften kunnen, voor zover bij de maatregel niet anders is bepaald, de verplichting inhouden te voldoen aan door bestuursorganen die bij het voorschrift zijn aangewezen, in het belang van de bescherming van mens en milieu gestelde nadere eisen. Bij het stellen van zodanige eis wordt tevens het tijdstip bepaald, waarop ten aanzien van die eis de verplichting ingaat.
Bij de toepassing van artikel 26, tweede en vierde lid, van de Wms komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.4. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken Lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, 19 januari 1982, Jur EG 1982, p. 53). Vast staat dat (nog) geen aanpassing van de Wms heeft plaatsgevonden ter implementatie van de Richtlijn 2001/18/EG.
Alvorens de Afdeling toekomt aan de vraag of in het onderhavige geval rechtstreeks een beroep kan worden gedaan op artikel 4 van Pro de Richtlijn 2001/18/EG, moet worden nagegaan of het van toepassing zijnde nationale recht richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest 14/83, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur EG 1984, p. 1891); arrest C-106/89, Marleasing, 13 november 1990, Jur EG1990, p. I-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken.
Vaststaat dat verweerder vergunning heeft verleend krachtens artikel 23, eerste lid, van het Besluit GGO. Hieruit volgt dat het toetsingskader van artikel 26, tweede lid, van de Wms van toepassing is. De Afdeling is van oordeel dat artikel 26, tweede lid, van de Wms richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Dit betekent dat de in dit artikel genoemde weigeringsgrond dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van mens en milieu kan worden geweigerd, er mede betrekking op heeft dat, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, ervoor wordt zorggedragen dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en het in de handel brengen van GGO’s op de gezondheid van mens en milieu.
2.5. Appellanten sub 1 hebben betoogd dat de risicobeoordeling die verweerder heeft uitgevoerd ten onrechte niet in overeenstemming is met Bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG. Appellante sub 2 heeft betoogd dat niet duidelijk is welke criteria zijn toegepast bij de beoordeling van de introductie van de GGO’s in het milieu.
2.5.1. Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat met het van kracht worden van Richtlijn 2001/18/EG geen wijziging heeft plaatsgevonden van de beoordelingscriteria en de wijze waarop de risicoanalyse onder de Richtlijn 90/220/EEG plaatsvond. Naar zijn mening geeft de door hem uitgevoerde milieurisicobeoordeling geen aanleiding om de gevraagde vergunning te weigeren en is het bestreden besluit niet in strijd met de Richtlijn 2001/18/EG.
2.5.2. De Afdeling is van oordeel dat richtlijnconforme interpretatie van artikel 26 van Pro de Wms en artikel 23 van Pro het Besluit GGO meebrengt dat in het licht van de doelstelling van de Richtlijn 2001/18/EG de mogelijke negatieve gevolgen van de introductie zorgvuldig geval per geval dienen te worden beoordeeld. Naar het oordeel van de Afdeling dienen wanneer een milieurisicobeoordeling wordt opgemaakt daarbij dan ook in ieder geval de criteria die zijn neergelegd in bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG in acht te worden genomen.
Verweerder heeft ter zitting gesteld dat bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG feitelijk is gehanteerd bij de beoordeling van de aanvraag. Naar het oordeel van de Afdeling valt echter noch uit de bewoordingen van het bestreden besluit noch uit de daaraan ten grondslag liggende bescheiden, voor zover daarnaar wordt verwezen in het besluit, voldoende duidelijk af te leiden dat in het onderhavige geval het vereiste zorgvuldig onderzoek naar de gevolgen van de introductie heeft plaatsgevonden, waarbij onder andere de verschillende aspecten of stappen genoemd in bijlage II in acht zijn genomen. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat het onderzoek naar de gevolgen van de introductie volledig is geweest en dat alle risico’s van de introductie zijn onderzocht en afgewogen. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart en dat het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
2.6. De beroepen zijn, voorzover ontvankelijk, gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 te worden veroordeeld. Van proceskosten van appellante sub 2 die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de monitoring van de activiteiten betreft;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige en het beroep van appellante sub 2 geheel gegrond;
III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 december 2002, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 01/11;
IV. veroordeelt de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellanten sub 1;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (€ 218,00 voor appellanten sub 1 en € 218,00 voor appellante sub 2) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Angeren w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2004
312-396.