Uitspraak
Raad van State
H01.99.0412.
Datum uitspraak: 13 JAN. 2000
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de erven van A,
2. de raad van de gemeente Amsterdam,
3. burgemeester en wethouders van Amsterdam appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 26 februari 1999 in het geding tussen:
1. A,
2. B, wonend te C,
3. Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel gevestigd te Amsterdam
en
appellanten sub 2 en sub 3.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 3 november 1993 heeft de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de raad) besloten de Boom- en Bloemmarkt (hierna: de Bloemenmarkt) aan het Singel te Amsterdam op te heffen door intrekking van het gestelde ten aanzien van de Bloemenmarkt onder 3 van de Verordening bepaling van de plaatsen der markten. Voorts heeft de raad burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: burgemeester en wethouders) uitgenodigd over te gaan tot het intrekken van het bepaalde ten aanzien van de Bloemenmarkt onder A, sub 3 en onder C, sub 1 van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden. Ten slotte heeft de raad bepaald dat beide intrekkingen zullen ingaan op een nader door burgemeester en wethouders te bepalen datum.
Bij besluit van 27 januari 1995 hebben burgemeester en wethouders besloten het gestelde onder A, sub 3 en onder C, sub 1 van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden in te trekken. Voorts hebben zij besloten beide intrekkingen te doen ingaan op 1 oktober 1994.
Bij brief van 13 februari 1995 heeft de directeur van de Dienst van het Marktwezen namens burgemeester en wethouders aan D en B medegedeeld dat hun sollicitantennummers voor de Bloemenmarkt met ingang van 1 oktober 1994 zijn vervallen.
Bij besluiten van 26 september 1995 hebben burgemeester en wethouders de door D en B gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de brief van 13 februari 1995. Deze besluiten en de daarop betrekking hebbende adviezen van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften zijn aangehecht. De bezwaarschriften zijn vervolgens doorgezonden naar de raad. Ook het bezwaarschrift van de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel is doorgezonden naar de raad. Bij besluit van 18 september 1996 heeft de raad de bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 26 februari 1999, verzonden op die dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) de tegen deze besluiten ingestelde beroepen van A nietontvankelijk verklaard. De overige beroepen tegen deze besluiten zijn gegrond verklaard. De besluiten van 26 september 1995 en van 18 september 1996 zijn vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft A bij brief van 18 maart 1999, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 1999, en de raad en burgemeester en wethouders bij brief van 29 maart 1999, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 1999, hoger beroep ingesteld. De raad en burgemeester en wethouders hebben hun beroep aangevuld bij brief van 4 mei 1999. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 juni 1999 hebben de raad en burgemeester en wethouders een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 1999, waar de raad en burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr K. van den Hurk, ambtenaar der gemeente, appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr P.H. Revermann, gemachtigde, en B, bijgestaan door J.L.N. Cuelenaere, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Verordening op de straathandel, vastgesteld door de raad op 3 november 1993, besluit de raad tot het instellen, afschaffen of veranderen van jaarmarkten of gewone marktdagen.
Ingevolge artikel 1.2, derde lid, van de Verordening op de Straathandel is het verboden een markt te houden op plaatsen die niet daartoe zijn aangewezen.
Ingevolge artikel 1.4 van de Verordening op de Straathandel is het verboden, op de markten die zijn aangewezen zoals bedoeld in de artikelen 1.2 en 1.3, buiten de door de gemeenteraad of door burgemeester en wethouders aangewezen grenzen, dagen en uren, de markthandel uit te oefenen.
2.2. Ingevolge het gestelde onder 3 van de Verordening bepaling van de plaatsen der markten, door de raad vastgesteld op 6 december 1978, wordt de Bloemenmarkt gehouden op zowel het openbare water als de wal van de Singel (zuidzijde), van de Wijde Heisteeg tot het Muntplein.
Ingevolge het gestelde onder A, aanhef en sub 3, van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden, door burgemeester en wethouders vastgesteld op 26 januari 1979, is de begrenzing van de Bloemenmarkt als volgt: enerzijds de walkant tot aan de rijbaan van de Singel (zuidzijde), anderzijds de lijn, te trekken door het als markt aangewezen openbare water, evenwijdig aan die walkant op een afstand van maximaal de breedte van een bloemenschuit.
Ingevolge het gestelde onder C, sub 1, van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden zijn de uren waarop de Bloemenmarkt wordt gehouden de volgende: 6-19 uur (maandag tot en met vrijdag), 6-21 uur (donderdag); 6-17 uur (zaterdag).
2.3. Appellanten sub 1 kunnen zich niet verenigen met de niet-ontvankelijk verklaring van het beroep van A door de rechtbank. De rechtbank heeft haar processueel belang bij voortzetting van de procedure na het overlijden van haar echtgenoot, D, miskend. Ten onrechte gaat de rechtbank voorbij aan het feit dat de Bloemenmarkt reeds met ingang van 1 oktober 1994 is opgeheven, vóór zijn overlijden op 4 mei 1996, aldus appellanten sub 1
2.3.1. De rechtbank heeft zich op het standpunt gesteld dat A, als rechtsopvolgster onder algemene titel, niet kan worden beschouwd als belanghebbende bij de besluiten van 26 september 1995 en het besluit van 18 september 1996. Hiertoe overweegt de rechtbank dat ingevolge artikel 2.9, aanhef en onder b, van de Verordening op de Straathandel burgemeester en wethouders de inschrijving op de sollicitantenlijst doorhalen bij overlijden, tenzij iemand op grond van het bepaalde in deze verordening rechtsgeldig in diens plaats treedt. Nu van dit laatste niet is gebleken, heeft A geen eigen procesbelang en kan zij om die reden niet in haar beroep worden ontvangen.
2.3.2. In hoger beroep is gebleken dat A op 8 april 1999 is overleden. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat zij aangemerkt had behoren te worden als belanghebbende in de zin van artikel 1: 2 van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertoe overweegt de Afdeling dat zij als rechtsopvolgster onder algemene titel aanspraak had op de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden beslissingen op bezwaar en derhalve op het voortzetten van de procedure, nu D in zijn bezwaarschrift stelt schade te hebben geleden in verband met de opheffing van de markt en het vervallen van het sollicitantennummer. Ook de erven van A zijn om deze reden te beschouwen als belanghebbend en zijn derhalve ontvankelijk in hun hoger beroep. Dit beroep is gegrond.
2.4. Burgemeester en wethouders kunnen zich in de eerste plaats niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat de brief van 13 februari 1995 als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb dient te worden aangemerkt. De sollicitantenlijst is komen te vervallen als gevolg van het besluit van de raad tot opheffing van de Bloemenmarkt. Van een afzonderlijk besluit tot opheffen van de sollicitantenlijst is geen sprake, aldus burgemeester en wethouders.
2.4.1. De rechtbank is van oordeel dat met het opheffen van de sollicitantenlijst de (toekomstige) rechten van de op die lijst ingeschreven personen op een standplaats op de Bloemenmarkt teniet worden gedaan. Hieruit volgt dat het schrijven van 13 februari 1995 is gericht op rechtsgevolg en derhalve is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.4.2. Vast staat dat aan een plaats op de sollicitantenlijst rechten kunnen worden ontleend met betrekking tot de volgorde van toewijzen van vaste plaatsen op de Bloemenmarkt. Het belang van het bestaan van deze lijst is komen te vervallen als gevolg van de opheffing van de Bloemenmarkt per 1 oktober 1994. Naar het oordeel van de Afdeling behelst de brief van 13 februari 1995 slechts een feitelijke mededeling omtrent het lot van de wachtlijst. Zij roept geen rechten of verplichtingen in het leven. Derhalve is zij niet gericht op rechtsgevolg. Het feit dat onder de brief van 13 februari 1995 ten onrechte een rechtsmiddelenclausule is opgenomen, verandert het karakter van een feitelijke mededeling niet. Burgemeester en wethouders hebben de bezwaren gericht tegen de brief van 13 februari 1995 derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het hoger beroep is in zoverre gegrond.
2.5. Voorts hebben burgemeester en wethouders tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat de bezwaren van B niet zijn gericht tegen het besluit van 27 januari 1995 tot het intrekken van het gestelde onder A, sub 3 en onder C, sub 1 van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden.
2.5.1. De Afdeling stelt allereerst vast dat zowel het besluit van 27 januari 1995 als het besluit van 3 november 1993, strekkende tot intrekking van het gestelde ten aanzien van de Bloemenmarkt onder 3 van de Verordening bepaling van de plaatsen der markten, zijn aan te merken als besluiten van algemene strekking, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften. De aanwijzing van de plaats van de Bloemenmarkt en de aanwijzing van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de Bloemenmarkt wordt gehouden, strekken tot het bepalen van de werkingssfeer van reeds bestaande algemeen verbindende normen, neergelegd in de Verordening op de Straathandel en bevatten geen zelfstandige normstelling. De intrekkingen van deze besluiten zijn eveneens als besluiten van algemene strekking niet zijnde algemeen verbindende voorschriften te beschouwen.
2.5.2. Met burgemeester en wethouders is de Afdeling van oordeel dat aan de intrekking van het gestelde onder A, sub 3, en het gestelde onder C, sub 1, van de Bepaling van de grenzen waarbinnen en de dagen en uren waarop de markten worden gehouden geen zelfstandige betekenis toekomt gelet op het besluit van de raad tot intrekking van het gestelde onder 3 van de Verordening bepaling van de plaatsen der markten. Nu door B ter zitting is bevestigd dat zijn bezwaren zich uitsluitend tegen het raadsbesluit richten, hebben burgemeester en wethouders het bezwaarschrift terecht doorgezonden naar de raad. Het hoger beroep is ook in zoverre gegrond.
2.6. Burgemeester en wethouders onderschrijven voorts het oordeel van de rechtbank dat de bepaling van de ingangsdatum van de opheffing van de Bloemenmarkt een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, maar bestrijden dat de bezwaren van B zich hier tegen richten.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat B in zijn bezwaarschrift van 26 februari 1995 geen bezwaren aanvoert tegen de bepaling van de ingangsdatum. Dit bezwaarschrift, ook indien dit naar zijn strekking ruim wordt opgevat en wordt geïnterpreteerd in het licht van de hoorzitting van 25 april 1995, geeft op dit punt, anders dan de rechtbank betoogt, derhalve geen aanleiding tot heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb. Het hoger beroep is ook in zoverre gegrond.
2.7. De raad kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 18 september 1996 berust op een ondeugdelijke motivering. Voorts ziet de raad geen grond voor het oordeel van de rechtbank dat hij de betrokken belangen, waaronder de mogelijkheid van schadeloosstelling, heeft miskend.
2.7.1. De rechtbank is van oordeel dat het besluit tot intrekking van de publiekrechtelijke regelingen voor de Bloemenmarkt ten gunste van een privaatrechtelijk stelsel van uitgifte in erfpacht niet gemotiveerd kan worden door de overweging dat alleen op deze wijze de verfraaiing van de Bloemenmarkt financieel haalbaar zou zijn. Dit geldt temeer nu de ingrijpende veranderingen ten aanzien van de Waterloopleinmarkt en de Albert Cuypmarkt wet met gemeentegelden zijn gefinancierd.
2.7.2. Niet in geschil is dat de raad op grond van artikel 151 van Pro de Gemeentewet (art. 178 van Pro de gemeentewet (oud» over de discretionaire bevoegdheid beschikt tot opheffing van de Bloemenmarkt. Het intrekkingsbesluit van de raad heeft tot gevolg dat de publiekrechtelijke regelingen met betrekking tot het marktstelsel, thans neergelegd in de Verordening op de straathandel, niet langer van toepassing zijn op de Bloemenmarkt. De Afdeling neemt in aanmerking dat de leden van de Vereniging van ondernemers 'bloemenmarkt' Singel, Amsterdam, zelf hebben voorgesteld de Bloemenmarkt te onttrekken aan de werking van het marktstelsel. Mede naar aanleiding van dit voorstel heeft de raad onderzoek gedaan, door middel van het instellen van een ambtelijke projectgroep, naar de mogelijkheden voor verfraaiing van de Bloemenmarkt.
2.7.3. Dat daarbij de keuze is gevallen op het opknappen van de opstallen voor rekening en risico van de marktlieden in combinatie met uitgifte in erfpacht van openbare ruimte aan de vaste standplaatshouders acht de Afdeling niet onredelijk. De op de Bloemenmarkt van toepassing zijnde publiekrechtelijke regelingen verhinderden dat de door de raad dringend noodzakelijk geachte verfraaiing van de Bloemenmarkt gestalte zou kunnen krijgen. De raad heeft terecht in aanmerking kunnen nemen dat de Bloemenmarkt in feite niet meer, gelet op afwezigheid van doorstroom van de standplaatshouders alsmede op de dagelijkse gang van zaken, als markt functioneerde en dat de markt veeleer het karakter van een gewone winkelstraat heeft verkregen. De verwijzing naar de veranderingen met betrekking tot de Albert Cuypmarkt en het Waterlooplein die wel met overheidsgeld zijn tot standgebracht, gaat niet op. In die gevallen ging het om het inrichten van de openbare ruimte terwijl de veranderingen van de Bloemenmarkt voornamelijk gestalte krijgen door middel van het opknappen van de opstallen. Bovendien betekent de keuze van de raad om publieke middelen aan te wenden voor een bepaald doel, de verfraaiing van een markt, niet dat in de toekomst voor een vergelijkbaar doel wederom publieke middelen moeten worden aangewend. Dat is naar het oordeel van de Afdeling in essentie een politieke keuze.
2.7.4. Ten slotte neemt de Afdeling in overweging dat de raad wel aandacht heeft besteed aan de belangen van de personen op de sollicitantenlijst. De raad heeft zich echter terecht op het standpunt kunnen stellen dat deze belangen een weinig concreet en onzeker karakter hebben, waaraan geen doorslaggevende betekenis toekomt. Deze belangen betreffen mogelijke. toekomstige inkomsten in het geval er een plaats op de markt vrij zou komen. Er is geen sprake van concrete verliezen of investeringen, doch enkel van de teloorgang van (onzekere) verwachtingen. Onder deze omstandigheden is er geen grond voor nadeelcompensatie. In dit verband merkt de Afdeling nog op dat de bepaling van de ingangsdatum van de daadwerkelijke opheffing van de Bloemenmarkt per 1 oktober 1994 niet onredelijk is, gelet op het feit dat de oorspronkelijke beslissing van de raad tot opheffing van de Bloemenmarkt dateert van 3 november 1993.
2.8. Gelet op het voorgaande zijn de hoger beroepen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de beroepen van A, B en de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen. De Afdeling ziet in het onderhavige geval aanleiding te bepalen dat het door appellanten sub 1 in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State wordt terugbetaald.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 26 februari 1999, AWB 9519763 GEMWT, AWB 95110282 GEMWT, AWB 96111049 GEMWT, AWB 96/11721 GEMWT en AWB 96111823 GEMWT;
III. verklaart de door A, B en de Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond.
IV. gelast dat het door appellanten sub 1 in hoger beroep betaalde griffierecht (f 340,--) door de secretaris van de Raad van State wordt terugbetaald.
Aldus vastgesteld door mr W.M.G. Eekhof-de Vries, Voorzitter, en mr C. de Gooijer en mr C.A. Terwee-van Hilten, Leden,
in tegenwoordigheid van mr H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
w.g. Eekhof-de Vries w.g. Groeneweg
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 JAN. 2000
32-299.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift, de Secretaris van de Raad van State, voor deze,