ECLI:NL:RBMNE:2020:4504

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/610

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 oktober 2020 in de zaak tussen

Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart, te Woerden, eiseres

(gemachtigde: mr. R.M. Schnitker),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder

(gemachtigde: mr. E. Koornwinder en mr. A. Viergever).

Procesverloop

Op 1 november 2019 heeft verweerder besloten tot wijziging van de Regeling boorduitrusting, de Regeling burgerlichtvaartinlichtingen, de Regeling luchtvaartmeteorologische inlichtingen 2006, de Regeling luchtverkeersdienstverlening, de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen en de Regeling vliegplannen in verband met de luchtzijdige bereikbaarheid van de luchthaven Lelystad (hierna: de Regelingen).

Bij besluit van 15 januari 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 20 februari 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en het bezwaar om een andere reden alsnog niet-ontvankelijk verklaard.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft een aanvullend beroepschrift overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [A] en

[B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Waarover gaat deze procedure?

1.
In de toelichting bij de publicatie van de gewijzigde Regelingen in de Staatscourant is opgenomen dat de wijzigingen van de genoemde ministeriele regelingen verband houden met de luchtzijdige bereikbaarheid van luchthaven Lelystad. De luchthaven Lelystad werd voornamelijk gebruikt door de kleine luchtvaart en zakelijk vluchtverkeer dat vooral volgens zichtvliegvoorschriften (VFR) de luchthaven binnenkomt en verlaat. Met de ontwikkelingen van de Luchthaven Lelystad, die met het luchthavenbesluit Lelystad mogelijk zijn gemaakt, wordt de luchthaven tevens gebruikt door handelsverkeer dat volgens instrumentvliegvoorschriften (IFR) vliegt. De wijzigingen van de Regelingen strekken er toe de verlening van luchtverkeersleidingdiensten en de nodige wijzigingen in het luchtruim en van procedures vast te stellen. Voorafgaand aan de zitting is de Regeling luchtverkeersdienstverlening nog tweemaal (nader) gewijzigd door verweerder. Het gaat om de Regeling van 22 maart 2020 en de Regeling van 7 juli 2020. Eiseres komt op tegen de gewijzigde Regeling luchtverkeersdienstverlening (hierna: de Regeling) omdat er volgens haar onvoldoende rekening wordt gehouden met de gevolgen voor de recreatieve en sportluchtvaart.

Heeft eiseres belang bij een beoordeling van het bestreden besluit I?

2. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar was namelijk ingediend per e-mail en verweerder heeft de elektronische weg voor het indienen van bezwaren niet opengesteld. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om dit gebrek binnen twee weken te herstellen, maar er is geen reactie gekomen.

3. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit II het bestreden besluit I heeft ingetrokken en het bezwaar om een andere reden niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het standpunt van verweerder in dit nieuwe besluit is dat de (wijzigingen van de) Regeling luchtverkeersdienstverlening een algemeen verbindend voorschrift is waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, en artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen bezwaar en beroep open staat. Op grond van artikel 6:19 van de Awb wordt het beroep daarom geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit II. Nu gesteld noch gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I, is het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk.
Heeft eiseres belang bij een beoordeling van het bestreden besluit II?

4. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres nog procesbelang heeft bij een inhoudelijk beoordeling van het bestreden besluit II. Verweerder heeft toegelicht dat de Regeling na het besluit van de minister van 1 november 2019 nog tweemaal is gewijzigd. Hierbij meent verweerder tegemoet te zijn gekomen aan de bezwaren van sportvliegers. Eiseres erkent dit, maar stelt zich op het standpunt dat de Regeling ook met de laatste wijzigingen nog steeds tot gevolg heeft dat sportvliegers onnodig beperkt worden in hun mogelijkheden. In het tijdvak tussen 18:00 uur en 22:00 uur geldt namelijk voor een groot gebied nog steeds luchtruimclassificatie D, wat betekent dat vliegers dan moeten voldoen aan communicatie-eisen. Veel sportvliegers hebben geen radio aan boord, of beschikken niet over een speciale bevoegdheid die vereist is voor het gebruiken van dergelijke radiocommunicatiemiddelen. Dat betekent voor zweefvliegers dat zij minder grote afstanden kunnen afleggen. Daarbij merkt eiseres nog op dat het tijdvak tussen 18:00 uur en 22:00 uur in de zomer onder de sportvliegers een gewild tijdstip is om te vliegen.

5. De rechtbank is van oordeel dat eiseres met deze uitleg voldoende heeft toegelicht dat de Regeling en het daarin opgenomen tijdslot waarin luchtruimclassificatie D geldt, ook met de laatste wijzigingen in de Regeling, voor haar leden beperkingen met zich meebrengt. Eiseres heeft daarom belang bij een inhoudelijke behandeling van haar beroep.

Is de (wijziging van de) Regeling een algemeen verbindend voorschrift?

6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De (wijziging van de) Regeling is volgens haar geen algemeen verbindend voorschrift, maar een concretiserend besluit van algemene strekking. Daartegen kan wel bezwaar worden gemaakt. De (wijziging van de) Regeling is volgens eiseres een concretiserend besluit van algemene strekking omdat deze geen zelfstandige normstelling bevat. De norm is volgens eiseres namelijk al vastgelegd in de Europese Verordening 923/2012 (de Verordening)^[1]en het Besluit luchtvaart 2014 (het Besluit). De nu voorliggende wijziging van de Regeling betreft alleen een gebiedsaanwijzing. Het is volgens eiseres slechts een concretisering van de reeds vastgestelde norm naar plaats en tijd. Eiseres ziet steun voor haar standpunt in enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).^[2]

7. Over de vraag of (de wijziging van) de Regeling dient te worden gezien als algemeen verbindend voorschrift in de zin van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, overweegt de rechtbank als volgt.

8. Een algemeen verbindend voorschrift is een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat zij algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, is geen algemeen verbindend voorschrift.

9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht concludeert dat de (wijziging van de) Regeling, ook wat betreft het bepalen van de luchtruimclassificatie voor een bepaalde ‘terminal control area’ (TMA), een zelfstandige normstelling inhoudt. De (gewijzigde) classificering van het deel van het luchtruim is immers een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan het Besluit ontleent. Met de (gewijzigde) norm wordt bepaald voor welke TMA welke luchtruimclassificatie geldt. Deze norm geldt voor alle gebruikers van het luchtruim binnen dat TMA en niet slechts voor een beperkte groep. Nu dit onderdeel van de (gewijzigde) Regeling een zelfstandige norm bevat, is sprake van een besluit houdende algemeen verbindende voorschriften. Voor zover onderdelen van de (gewijzigde) Regeling geen zelfstandige normstelling inhouden, delen zij in het normstellende karakter van de bovengenoemde bepaling.^[3]De (wijziging van de) Regeling is daarom aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift.

10. De stelling van eiseres, dat de Verordening of het Besluit de normstelling bevat, volgt de rechtbank niet. In het Besluit wordt voor wat betreft dit onderwerp de bevoegdheid van de minister bepaald om voor elk luchtdienstverleningsgebied de luchtruimclassificatie vast te stellen. Het vaststellen van de TMA’s en de daarbij geldende luchtruimclassificatie is, zoals hierboven is overwogen, vervolgens aan te merken als zelfstandige normstelling. Dat in de Verordening gemeenschappelijke luchtverkeersregels zijn neergelegd, en dat die regels mogelijk ook als zelfstandige normen kunnen worden aangemerkt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de gewijzigde Regeling om die reden niet (ook) zelfstandige normen bevat.

11. Dat de wijziging van de Regeling (ook) een gebiedsaanwijzing inhoudt, die op een kaartje in de bijlage bij de Regeling is uitgewerkt, geeft de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Anders dan in de door eiseres aangehaalde uitspraken van de ABRvS is in dit geval namelijk geen sprake van een normstelling in separate regelgeving (zoals een APV), die vervolgens naar gebied wordt geconcretiseerd in een apart besluit. In het onderhavige geval zijn de norm en het gebiedskaartje namelijk onderdeel van de (gewijzigde) Regeling zelf. Voor zover het in de bijlage opgenomen gebiedskaartje in de Regeling niet kan worden aangemerkt als een zelfstandige normstelling, deelt het in dit geval in het normstellend karakter van de overige bepalingen. Het gebiedskaartje is immers slechts een visuele representatie van de in de Regeling bepaalde luchtruimclassificaties en het kan daar niet los van worden gezien.^[4]De verwijzing van eiseres naar de eerdergenoemde uitspraken kan haar dan ook niet baten.

12. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de wijziging van de Regeling waartegen eiseres is opgekomen een (wijziging van) een algemeen verbindend voorschrift is als bedoeld in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, waartegen geen beroep en bezwaar openstond.

13. Verweerder heeft daarom terecht besloten om het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk te verklaren.

14. Het beroep is ongegrond.

15. Omdat verweerder na het instellen van het beroep van eiseres is overgegaan tot intrekking van het bestreden besluit I, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te gelasten om het griffierecht aan eiseres te vergoeden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van eiseres vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M. Eversteijn en
mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. B.L. Meijer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.