Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6674
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P. Oremans),
en
Landelijke Commissie Gedragscode Hoger Onderwijs, de LCG
(gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het niet inhoudelijk beoordelen van het bezwaar van eiseres omdat volgens de LCG geen sprake zou zijn van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het bezwaar van eiseres terecht niet inhoudelijk is beoordeeld.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de LCG ten onrechte geen inhoudelijke beslissing heeft genomen op het bezwaar van eiseres. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen een brief van 6 juni 2024 van de LCG. Met de brief van 1 augustus 2024 heeft de LCG gesteld dat de brief van 6 juni 2024 niet is aan te merken als besluit en hiertegen geen mogelijkheid tot het maken van bezwaar open stond.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de brief van 1 augustus 2024.
De LCG heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres ing. [naam 1] (directeur-aandeelhouder), de gemachtigde van eiseres, namens de LCG [naam 2] (secretaris) en drs. [naam 3] (voorzitter) en de gemachtigde van de LCG.
2.3.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Op 1 mei 2006 is de Gedragscode Internationale Studenten Hoger Onderwijs (hierna: Gedragscode) vastgesteld. De Gedragscode is in 2022 en 2024 herzien. Verschillende onderwijsinstellingen, waaronder eiseres, hebben de Gedragscode ondertekend. Alle onderwijsinstellingen die zijn aangesloten bij de Gedragscode zijn opgenomen in het Gedragscoderegister. De Gedragscode is verder uitgewerkt in het Reglement, dat voor het laatst is herzien in 2017.
3.1.
Op 12 december 2011 is de LCG opgericht. De LCG ziet toe op de naleving van de Gedragscode door de daarbij aangesloten onderwijsinstellingen. Zij toetst verder het handelen van onderwijsinstellingen aan de Gedragscode. De LCG en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben op 26 juli 2012 een convenant gesloten. Hierin is vastgelegd dat de LCG is belast met de taken genoemd in de Gedragscode en DUO is belast met het beheer van het Gedragscoderegister.
3.2.
De LCG heeft met een brief van 6 juni 2024 aan eiseres medegedeeld dat zij per 15 juni 2024 voor de duur van ten minste twee jaar zal worden verwijderd uit het Gedragscoderegister. De LCG heeft daarnaast DUO verzocht om de inschrijving in het Gedragscoderegister door te halen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt op 15 juli 2024.
3.3.
De LCG heeft met de brief van 1 augustus 2024 gesteld dat haar brief van 6 juni 2024 niet is aan te merken als besluit in de zin van de Awb en heeft het schrijven van 15 juli 2024 om die reden niet als bezwaar opgevat.
Is de brief van 6 juni 2024 aan te merken als een besluit?
4. Eiseres heeft betoogd dat de brief van 6 juni 2024 ten onrechte niet is aangemerkt als een besluit. Het betreft namelijk een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De grondslag voor de bevoegdheid van de LCG berust op zelfregulering vanuit de onderwijssector. De wetgever heeft echter inschrijving in het Gedragscoderegister gekoppeld aan de wettelijke bepaling in artikel 1.20 van het Vreemdelingenbesluit (Vb) om als referent erkend te kunnen worden. Het rechtsgevolg daarvan is dat eiseres door de verwijdering niet meer kan worden erkend als referent in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) van 9 maart 2022 [1] . Daarnaast volgt uit het besluit van de minister van Asiel en Migratie (hierna: minister) tot intrekking van het erkend referentschap dat de minister dat besluit alleen baseert op het feit dat eiseres niet langer is opgenomen in het Gedragscoderegister. Dit betekent dat de vraag of eiseres terecht uit het Gedragscoderegister is verwijderd, niet aan een rechter kan worden voorgelegd als de brief geen besluit zou zijn. Subsidiair is nog aangevoerd dat indien geen sprake is van een wettelijke grondslag, de LCG moet worden aangemerkt als een privaatrechtelijke rechtspersoon met een publieke taak die op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt.
4.1.
De LCG heeft gesteld dat de brief van 6 juni 2024 niet aan te merken is als een besluit. De LCG is niet aan te merken als een bestuursorgaan. Zij is niet krachtens het publiekrecht ingesteld en oefent geen publiekrechtelijke bevoegdheid uit. Zij ontleent haar bevoegdheid aan de Gedragscode en niet aan het Vb. Een beslissing tot intrekking van de referentstatus is wel een besluit. Eiseres kan daartegen procederen en motiveren dat wel aan de zorgplicht wordt voldaan. Deze situatie is bovendien niet gelijk aan de situatie in de uitspraak waar eiseres naar verwijst. In dat geval was sprake van een bevoegdheid die direct volgde uit een wet. Ten slotte is het met de vaststelling van artikel 1.20 van de Vb niet de bedoeling van de wetgever geweest om een bestuursorgaan in het leven te roepen.
4.2.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of sprake is van een bestuursorgaan en vervolgens of sprake is van een bestuursrechtelijke rechtshandeling.
Is de LDG aan te merken als bestuursorgaan?
5. Een bestuursorgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. [2] Tussen partijen is niet in geschil dat de LCG niet krachtens publiekrecht is ingesteld en dus geen sprake kan zijn van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb. Zij is namelijk een Stichting en dus een rechtspersoon die krachtens het privaatrecht is ingesteld. Partijen verschillen van mening over de vraag of de LCG is aan te merken als een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor de vraag of sprake is van een orgaan dat met enig openbaar gezag is bekleed bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. [3]
5.1.
De LCG heeft na onderzoek besloten om eiseres voor de duur van ten minste twee jaar te (laten) verwijderen uit het Gedragscoderegister. Deze bevoegdheid ontleent zij aan de artikelen 7.4 en 8.10 van de Gedragscode. Hierin is geregeld dat een onderwijsinstelling op last van de LCG door de registerbeheerder uit het register kan worden verwijderd. Tussen partijen is niet in geschil dat de Gedragscode niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift. De gedragscode bevat gedragslijnen en handelingen, die nadere afspraken zijn, in aanvulling op het wettelijk kader zoals omschreven in de inleiding van de Gedragscode. De rechtbank stelt vast dat de bevoegdheid van de LCG niet direct is ontleend aan een wettelijk voorschrift.
5.2.
De rechtbank is echter van oordeel dat de bevoegdheid voor het nemen van de beslissing tot verwijdering indirect is ontleend aan artikel 1.20 van het Vb. Op grond van die bepaling kan, als referent van een vreemdeling die in Nederland verblijft of wil verblijven voor studie aan het hoger onderwijs, slechts worden erkend de instelling voor hoger onderwijs, die aangesloten is bij de Gedragscode. Artikel 1.20 van het Vb is dwingend geformuleerd. Een instelling kan namelijk alleen als referent worden erkend, als de instelling is ingeschreven in het Gedragscoderegister. Aan deze voorwaarde moet dus zijn voldaan. Dit volgt ook uit het besluit van 4 juni 2025 en de beslissing op het bezwaar van 4 november 2025 van de minister waarmee het erkend referentschap van eiseres is ingetrokken. De minister volstaat in haar beoordeling met de constatering dat eiseres niet langer is opgenomen in het Gedragscoderegister en om die reden niet meer voldoet aan de vereisten om erkend referent te zijn. Deze regel laat kennelijk geen ruimte voor de afweging of een instelling wel of niet terecht is verwijderd uit het Gedragscoderegister.
5.3.
Uit de memorie van toelichting bij de Wet modern migratiebeleid volgt bovendien dat, als de onafhankelijke instantie – dit betreft de LCG – na onderzoek tot de conclusie komt dat de gedragscode niet wordt nageleefd, de minister zich aan dat oordeel kan conformeren. Een onderwijsinstelling die niet is opgenomen in het Gedragscoderegister, komt niet (langer) in aanmerking voor erkenning. De branche heeft daarmee een zekere invloed op de erkenning als referent. [4]
5.4.
De uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2022 komt, zoals de LCG terecht stelt, niet volledig overeen met deze situatie. In dat geval ging het namelijk om een privaatrechtelijke organisatie die via regelgeving de bevoegdheid had gekregen om een bepaald keurmerk te verlenen, schorsen en intrekken. In dit geval is niet in (publiekrechtelijke) regelgeving geregeld dat de LCG is belast met inschrijven en verwijderen van organisaties uit het Gedragscoderegister. Er wordt echter – overeenkomstig de situatie in de aangehaalde uitspraak – een zekere koppeling gemaakt die in dit geval bestaat tussen het verkrijgen van erkend referentschap en het geplaatst zijn in het Gedragscoderegister. Die koppeling zorgt ervoor dat het geplaatst zijn in het Gedragscoderegister een bepaalde status geeft die een onderwijsinstelling zonder die plaatsing niet heeft, namelijk het erkend referentschap. Het ingeschreven staan in het Gedragscoderegister heeft daarmee rechtsgevolgen voor het verkrijgen en behouden van de status als erkend referent.
5.5.
Hoewel de rechtbank de LCG kan volgen in haar betoog dat het niet de bedoeling van de wetgever en de oprichters van de Gedragscode is geweest om een nieuw bestuursorgaan in het leven te roepen, doet dat niet af aan de hiervoor omschreven koppeling tussen het geplaatst zijn in het Gedragscoderegister en het erkend referentschap.
5.6.
De rechtbank komt, gelet op voorgaande, tot de conclusie dat aan de LCG een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van onderwijsinstellingen is toegekend. Hierdoor is het LCG in die zin aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder b, van de Awb.
Is er sprake van een publiekrechtelijke rechtshandeling?
6. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. [5]
Op de hoofdregel dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die publiekrechtelijke rechtshandeling slechts kan ontlenen aan een specifiek wettelijk voorschrift, bestaan uitzonderingen. In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, toch als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. [6]
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling. Zoals is overwogen in overweging 5.1. en verder, ontleent de LCG haar bevoegdheid tot het (laten) verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister niet direct aan een publiekrechtelijke grondslag. Gelet op artikel 1.20 van het Vb bepaalt de LCG door deze verwijdering echter wel eenzijdig de rechtspositie van onderwijsinstellingen. Daarmee is sprake van een publieke taak die niet direct op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust. De verwijdering van eiseres uit het gedragscoderegister is daarmee echter wel aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling.
6.2.
Nu sprake is van een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, is de brief van 6 juni 2024 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Eiseres kon daartegen bezwaar maken. De LCG heeft het bezwaar van eiseres om die reden ten onrechte niet inhoudelijk behandeld.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat de LCG ten onrechte het bezwaar van eiseres niet inhoudelijk heeft behandeld. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de LCG op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De zaak ging tot nu toe alleen over de ontvankelijkheid van het bezwaar en de LCG heeft dus nog geen inhoudelijke beslissing op het bezwaar genomen.
7.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de LCG een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De LCG dient het nieuwe besluit te nemen met inachtneming van de beslistermijn die geldt op grond van artikel 7:10 van Pro de Awb.
7.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de LCG het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De LCG moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 1 augustus 2024;
- draagt de LCG op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de LCG het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de LCG tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 11 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
(Wettelijk) kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb
Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 1.20 van het Vreemdelingenbesluit 2000
Als referent van een vreemdeling die in Nederland verblijft of wil verblijven voor studie aan het hoger onderwijs, kan slechts worden erkend de instelling voor hoger onderwijs, die aangesloten is bij de Gedragscode internodiale student hoger onderwijs.
Gedragscode internationale student hoger onderwijs (herzien 1 januari 2024)
Artikel 7.4 van de Gedragscode
Een onderwijsinstelling kan op eigen verzoek dan wel overeenkomstig het gestelde in artikel 8.10 op last van de Landelijke Commissie door de registerbeheerder uit het register worden verwijderd. Verwijdering door de registerbeheerder vindt tevens plaats wanneer de instelling ophoudt te bestaan.
Artikel 8.3
De Landelijke Commissie heeft als taak toe te zien op de nalevering van de gedragscode en het handelen van de onderwijsinstelling te toetsen aan de gedragscode. (…) Tevens kan de Landelijke Commissie onderzoek instellen naar de wijze waarop een onderwijsinstelling zich in het kader van de gedragscode heeft gedragen dan wel gedraagt.
Artikel 8.8
Indien de Landelijke Commissie constateert dat een onderwijsinstelling de bepalingen van deze gedragscode niet heeft nageleefd kan zij een maatregel opleggen. (…) In situaties waar in geen verbetering optreedt of in zeer ernstige gevallen kan de Landelijke Commissie een sanctie opleggen die bestaat uit verwijdering uit het register. (…)
Artikel 8.10
Indien de Landelijke Commissie besluit tot verwijdering uit het register, neemt zij tevens een besluit over de duur van de verwijdering, alsmede onder welke voorwaarden de onderwijsinstelling weer kan worden toegelaten tot het register.