Uitspraak
202100290/1/A2.
Datum uitspraak: 9 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
CIEPA Taal B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 30 november 2020 in zaak nr. 19/5199 in het geding tussen:
CIEPA Taal
en
het bestuur van de Stichting Blik op Werk, gevestigd te Utrecht,
(hierna: het bestuur).
Procesverloop
Bij brief van 19 augustus 2019 heeft het bestuur aan CIEPA Taal medegedeeld het Blik op Werk Keurmerk, toepassingsgebied Inburgeren, niet aan haar toe te kennen.
Bij brief van 23 oktober 2019 heeft het bestuur het door CIEPA Taal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 november 2020 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door CIEPA Taal daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft CIEPA Taal hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 januari 2022, waar CIEPA Taal, vertegenwoordigd door [gemachtigde 1], bijgestaan door mr. K.V. Witte, advocaat te Alkmaar, en het bestuur van de Stichting Blik op Werk, vertegenwoordigd door [gemachtigde 2], bijgestaan door mr. D.S. Muller en mr. M.H. Bouma, beiden advocaat te Harderwijk, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en geschil
1. Een inburgeringsplichtige kan voor het volgen van een inburgeringscursus een lening van de overheid krijgen, als hij die cursus volgt bij een instelling die in het bezit is van het Keurmerk Inburgeren. Dit Keurmerk wordt toegekend door de Stichting Blik op Werk. Sinds 2010 maakt het Keurmerk Inburgeren deel uit van het Blik op Werk Keurmerk (hierna: Keurmerk).
2. CIEPA Taal is een instelling die inburgeringscursussen aanbiedt. Zij was sinds 1 februari 2018 Aspirant Keurmerkhouder. Bij de brief van 19 augustus 2019 heeft het bestuur CIEPA Taal te kennen gegeven dat zij niet in aanmerking komt voor het Keurmerk, omdat zij niet voldoet aan alle normen uit de Handleiding Blik op Werk Keurmerk. Uit een audit over de meetperiode 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2019 is namelijk gebleken dat CIEPA Taal het daarin vermelde minimale slagingspercentage niet heeft behaald, aldus het bestuur.
Bij de brief van 23 oktober 2019 heeft het bestuur het door CIEPA Taal daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en daarbij vermeld dat zij tegen die beslissing in beroep kan gaan bij het College van Beroep van Blik op Werk.
CIEPA Taal heeft tegen de brief van 23 oktober 2019 zowel bij het College van Beroep van Blik op Werk als bij de rechtbank beroep ingesteld. De procedure bij het College van Beroep is aangehouden in afwachting van deze bestuursrechtelijke procedure.
3. Bij de rechtbank kan alleen beroep worden ingesteld tegen een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), genomen door een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Volgens laatstgenoemde bepaling wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Het bestuur is geen bestuursorgaan als bedoeld onder a. In geschil is of het bestuur met het al dan niet toekennen van het Keurmerk openbaar gezag uitoefent en daarmee een bestuursorgaan is als bedoeld onder b.
Beoordelingskader
4. Naast de Awb wordt het wettelijk kader in deze zaak gevormd door de Wet inburgering, het Besluit inburgering en de Regeling inburgering. De relevante bepalingen uit de wet- en regelgeving zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die daarvan deel uitmaakt.
5. In de uitspraken van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379 en ECLI:NL:RVS:2014:3394, heeft de Afdeling nader uiteengezet wanneer sprake is van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens die bepaling is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. In de uitspraken van 17 september 2014 heeft de Afdeling uiteengezet aan welke vereisten een orgaan daarvoor moet voldoen.
Oordeel van de rechtbank
6. De rechtbank is van oordeel dat het bestuur voor het verstrekken van Keurmerken geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Er is weliswaar sprake van een wettelijk voorschrift waarin het Keurmerk wordt ingesteld en de Stichting Blik op Werk wordt aangewezen als de beheerder en toekenner ervan, namelijk artikel 1.2 van de Regeling inburgering, maar er is geen sprake van een publiekrechtelijke bevoegdheid van het bestuur tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van de cursusinstellingen. De wederzijdse rechten en verplichtingen tussen de Stichting Blik op Werk en een cursusinstelling over het Keurmerk worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst, met in de algemene voorwaarden een geschillenregeling. Daarnaast kunnen cursusinstellingen ook zonder Keurmerk cursussen aanbieden aan alle inburgeringsplichtigen.
Voor zover het Keurmerk een op geld waardeerbare voorziening zou zijn, geldt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de criteria om in aanmerking te komen voor het Keurmerk nadrukkelijk heeft overgelaten aan de branche en het Keurmerk door de branche zelf wordt gefinancierd, zodat ook niet wordt voldaan aan het inhoudelijke en financiële vereiste, aldus de rechtbank.
Gronden van het hoger beroep
7. CIEPA Taal betoogt dat het bestuur wel kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, voor zover het beslissingen neemt over het al dan niet toekennen van het Keurmerk. Volgens CIEPA Taal oefent het bestuur hiermee een publiekrechtelijke bevoegdheid uit die op rechtsgevolg is gericht. Op grond van de Wet inburgering, het Besluit inburgering en de Regeling inburgering is er geen andere instantie dan de Stichting Blik op Werk die het Keurmerk mag toekennen op grond waarvan een inburgeringsplichtige die een cursus volgt gebruik kan maken van een overheidslening. Dat hiervoor een privaatrechtelijke overeenkomst wordt gesloten en dat er ook cursusinstellingen zonder Keurmerk zijn, doet daaraan niet af.
Voor zover het bestuur niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan uit hoofde van een wettelijk voorschrift, voert CIEPA Taal aan dat het Keurmerk een indirect op geld waardeerbaar recht betreft en sprake is van overwegende overheidsinvloed op het toekennen van het Keurmerk. Uit brieven van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat de overheid een grote rol speelt bij de ontwikkeling van het Keurmerk en bij het toezicht op de cursusinstellingen met een dergelijk Keurmerk. Het oordeel van de rechtbank dat de minister de inhoudelijke eisen van het Keurmerk aan de branche overlaat, is dus onjuist. Verder blijkt nergens uit dat het Keurmerk door de branche zelf wordt gefinancierd. Het bestuur heeft op de zitting bij de rechtbank erkend dat de Stichting Blik op Werk subsidie heeft ontvangen voor haar activiteiten, aldus CIEPA Taal.
Beoordeling van het hoger beroep
7.1. Zoals hiervoor onder het beoordelingskader is overwogen, is voor het antwoord op de vraag of het bestuur met openbaar gezag is bekleed bepalend of aan het bestuur een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. In dat verband zijn de volgende bepalingen van belang.
7.2. In artikel 9 van Pro de Wet inburgering is bepaald dat regels kunnen worden gesteld voor de afgifte van een certificaat aan een (rechts)persoon die inburgeringscursussen verzorgt. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid beslist op de aanvraag over de afgifte van een certificaat en is tevens bevoegd dat certificaat te verlengen of in te trekken. Op grond van artikel 10 kan Pro de minister een instelling aanwijzen die de bevoegdheden, bedoeld in artikel 9, uitoefent. In artikel 12a is vervolgens bepaald dat, zolang er op grond van artikel 9 geen Pro regels zijn gesteld over de afgifte van een certificaat, de minister dan wel de door de minister aangewezen instelling, een keurmerk verleent aan cursusinstellingen. Er kunnen regels worden gesteld over de aanwijzing van een instelling en verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen.
Er zijn op grond van artikel 9 geen Pro regels gesteld over de afgifte van een certificaat. Wel zijn in het Besluit inburgering en de Regeling inburgering regels gesteld over het aanwijzen van een instelling die een keurmerk verleent. In artikel 3a.1 van het Besluit inburgering zijn de eisen neergelegd waaraan een instelling moet voldoen om aangewezen te worden. In artikel 4.1a is bepaald dat aan een inburgeringsplichtige slechts een overheidslening kan worden verstrekt voor het volgen van een inburgeringscursus als de cursusinstelling in het bezit is van een certificaat als bedoeld in artikel 9 van Pro de Wet inburgering of een keurmerk als bedoeld in artikel 12a van die wet. In artikel 1.2 van de Regeling inburgering is vervolgens bepaald dat het keurmerk, bedoeld in artikel 4.1a van het Besluit inburgering, het Keurmerk Inburgeren is dat wordt toegekend en beheerd door de Stichting Blik op Werk. Uit de toelichting bij artikel 1.2 van de Regeling inburgering volgt dat het Keurmerk tot doel heeft kwaliteitsborging van de cursusinstelling, consumentenbescherming en transparantie.
Het bestuur heeft in de Handleiding Blik op Werk Keurmerk de eisen neergelegd waaraan een cursusinstelling moet voldoen om in aanmerking te komen voor het Keurmerk. Cursusinstellingen die in aanmerking wensen te komen voor een Keurmerk sluiten daartoe een privaatrechtelijke overeenkomst met de Stichting Blik op Werk. Op de zitting heeft het bestuur toegelicht dat over de inhoud van die overeenkomst niet wordt onderhandeld met de cursusinstellingen.
7.3. Op de zitting heeft CIEPA Taal erop gewezen dat met ingang van 1 januari 2022 de Wet inburgering 2021, het Besluit inburgering 2021 en de Regeling inburgering 2021 in werking zijn getreden. Ook deze regelgeving kent de mogelijkheid van certificering van een cursusinstelling dan wel, zolang er geen regels zijn gesteld over de afgifte van een certificaat, het verlenen van een keurmerk. In het Besluit inburgering 2021 zijn de criteria waaraan een instelling die een keurmerk verleent moet voldoen aangevuld ten opzichte van het Besluit inburgering 2021. Daarnaast zijn in het Besluit inburgering 2021 en de Regeling inburgering 2021 eisen opgenomen waaraan een cursusinstelling moet voldoen om in aanmerking te komen voor een keurmerk. Opnieuw is de Stichting Blik op Werk door de minister aangewezen als de instelling die het Keurmerk Inburgeren toekent en beheert. De koppeling van dit keurmerk aan het kunnen verkrijgen van een overheidslening voor het volgen van een inburgeringscursus is onder de nieuwe regelgeving gehandhaafd. Daarnaast worden met de invoering van de Wet inburgering 2021 de gemeenten verantwoordelijk voor het organiseren van het inburgeringsaanbod. In een verkenning in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 30 juni 2021 staat dat uit de in dat kader gepubliceerde aanbestedingen blijkt dat in alle gevallen het Keurmerk wordt gevraagd. Het niet hebben van een Keurmerk heeft daarmee onder meer tot gevolg dat cursusinstellingen worden uitgesloten van deelname aan de aanbestedingsprocedure.
De Afdeling begrijpt dat CIEPA Taal met het aanhalen van deze nieuwe regelgeving de publiekrechtelijke inbedding en gevolgen van het Keurmerk wil benadrukken. Het bestuur heeft echter terecht aangevoerd dat het voorliggende geschil moet worden beoordeeld aan de hand van de regelgeving zoals deze gold ten tijde van de brief van 23 oktober 2019. Die regelgeving is hiervoor onder 7.3 genoemd en opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
7.4. De van toepassing zijnde regelgeving regelt dat er een Keurmerk is en dat er een instelling is die dat Keurmerk kan verlenen, schorsen en intrekken. Daarnaast wordt er een koppeling gemaakt tussen het hebben van een Keurmerk van de aanbieder van inburgeringscursussen en het door cursisten kunnen verkrijgen van een overheidslening voor het afnemen van die cursussen. Op grond van artikel 4.1a, vierde lid, van het Besluit inburgering komen inburgeringsplichtigen immers alleen in aanmerking voor een lening van de overheid als zij een inburgeringscursus volgen bij een cursusinstelling die in het bezit is van een Keurmerk. Hoewel het bestuur met juistheid aanvoert dat het hebben van een Keurmerk ten tijde van belang geen verplichting was om inburgeringscursussen te verzorgen, is de Afdeling van oordeel dat deze koppeling meebrengt dat het hebben van een Keurmerk een cursusinstelling een bepaalde status geeft die deze zonder dat keurmerk niet heeft. Met deze status worden de diensten van een cursusinstelling vatbaar voor financiering door de overheid, dat wil zeggen, kan een cursusinstelling inburgeringscursussen aanbieden aan cursisten met een overheidslening. Een cursusinstelling kan die status niet op andere wijze dan door het hebben van een Keurmerk verkrijgen. Het hebben van een Keurmerk heeft dus rechtsgevolgen voor een cursusinstelling.
Het bestuur is een, overigens tot nu toe enige, door de minister aangewezen orgaan dat een Keurmerk kan toekennen en daarmee de status van een cursusinstelling kan wijzigen. De Afdeling voegt daaraan toe dat uit de Handleiding blijkt dat het bestuur ook de mogelijkheid heeft een eenmaal gegeven keurmerk te schorsen of in te trekken. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het bestuur hiermee de rechtspositie van een cursusinstelling eenzijdig kan bepalen. De publiekrechtelijke bevoegdheid daartoe ontleent het bestuur aan artikel 12a van de Wet inburgering, gelezen in samenhang met artikel 3a.1 van het Besluit inburgering en artikel 1.2 van de Regeling inburgering.
7.5. Gezien het voorgaande oefent het bestuur met het al dan niet toekennen van het Keurmerk openbaar gezag uit dat bij wettelijk voorschrift is toegekend. Aan bespreking van de vraag of het bestuur voldoet aan de in de uitspraken van 17 september 2014 geformuleerde uitzondering, komt de Afdeling daarom niet toe.
7.6. De conclusie is dat het bestuur met het al dan niet toekennen van het Keurmerk openbaar gezag uitoefent en in zoverre een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De in de brief van 23 oktober 2019 medegedeelde beslissing is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet. De rechtbank heeft zich daarom ten onrechte onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen.
Het betoog slaagt.
Eindoordeel
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de zaak naar de rechtbank terugwijzen om door haar te worden behandeld en beslist met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Dat betekent dat de rechtbank een inhoudelijk oordeel op het beroep van CIEPA Taal tegen het besluit van 23 oktober 2019 moet geven.
9. Het bestuur moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank MiddenNederland van 30 november 2020 in zaak nr. 19/5199;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug;
IV. veroordeelt het bestuur van de Stichting Blik op Werk tot vergoeding van bij CIEPA Taal B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het bestuur van de Stichting Blik op Werk aan CIEPA Taal B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 541,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
w.g. De Vries-Biharie
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde ten tijde van belang)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2-4. […].
Wet inburgering
Artikel 9
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld voor de afgifte van een certificaat aan een rechtspersoon of een natuurlijk persoon die in het kader van de uitoefening van beroep of bedrijf werkzaamheden verricht gericht op het toeleiden van inburgeringsplichtigen naar het inburgeringsexamen.
2. Onze Minister dan wel een door Onze Minister op grond van artikel 10 aangewezen Pro instelling beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat, bedoeld in het eerste lid, en is tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken.
3. Een certificaat wordt afgegeven voor een beperkte tijdsduur. Aan een certificaat kunnen voorschriften worden verbonden.
4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld omtrent:
a. de aanvraag en de gegevens die daarbij van de aanvrager worden verlangd;
b. de gronden waarop en de gevallen waarin de afgifte van een certificaat kan worden geweigerd dan wel een afgegeven certificaat kan worden verlengd of ingetrokken;
c. de vergoeding die verschuldigd is in verband met de afgifte van een certificaat en de betaling daarvan.
Artikel 10
1. Onze Minister kan op aanvraag een instelling aanwijzen die de bevoegdheden, bedoeld in artikel 9, tweede lid, uitoefent.
2. Aan een aanwijzing krachtens het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden.
3. Een krachtens dit artikel aangewezen instelling verstrekt desgevraagd kosteloos aan Onze Minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen. Onze Minister kan inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, voorzover dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels gesteld worden voor:
a. de gronden waarop de in het eerste lid bedoelde aanwijzing kan worden gegeven, ingetrokken dan wel gewijzigd;
b. het opstellen van een verslag van werkzaamheden ten behoeve van Onze Minister;
c. het toezicht op de instelling, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 11
1. Onze Minister kan de krachtens artikel 10 aangewezen Pro instelling aanwijzingen geven met betrekking tot de uitoefening van haar taken. Hij treedt daarbij niet in individuele gevallen.
2. De krachtens artikel 10 aangewezen Pro instelling is gehouden overeenkomstig de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, te handelen.
Artikel 12
1. Indien naar het oordeel van Onze Minister de krachtens artikel 10 aangewezen Pro instelling zijn taak ernstig verwaarloost, kan Onze Minister de noodzakelijke voorzieningen treffen.
2. De voorzieningen worden, spoedeisende gevallen uitgezonderd, niet eerder getroffen dan nadat de krachtens artikel 10 aangewezen Pro instelling in de gelegenheid is gesteld om binnen een door Onze Minister te stellen termijn alsnog haar taak naar behoren uit te voeren.
3. Onze Minister stelt beide kamers der Staten-Generaal onverwijld in kennis van door hem getroffen voorzieningen als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 12a
1. Zolang op grond van artikel 9 geen Pro regels zijn gesteld over de afgifte van een certificaat verleent Onze Minister, of een door Onze Minister aangewezen instelling, een keurmerk aan cursusinstellingen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de aanwijzing van een instelling en de verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen.
Besluit inburgering
Artikel 3a.1
Als instelling die een keurmerk als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de wet kan afgeven, kan worden aangewezen de instelling die:
a. rechtspersoonlijkheid heeft;
b. onafhankelijk is;
c. beschikt over voldoende deskundigheid en toerusting om de uitvoering van deze taak naar behoren te vervullen; en
d. naar behoren functioneert.
Artikel 4.1a
1. Aan de inburgeringsplichtige kan […] op aanvraag een lening van ten hoogste € 10.000,- worden verstrekt ten behoeve van de kosten voor:
a. het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot de in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet bedoelde onderdelen van het inburgeringsexamen en het staatsexamen Nederlands als tweede taal I of II als bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet educatie en beroepsonderwijs;
b-c. […].
2-3. […].
4. De lening ten behoeve van het volgen van een cursus als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt slechts verstrekt indien de inburgeringsplichtige een cursus als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, volgt bij een cursusinstelling die in het bezit is van een certificaat als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet of een keurmerk als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de wet.
5-6. […].
Regeling inburgering
Artikel 1.2
Het keurmerk, bedoeld in artikel 4.1a, vierde lid, van het besluit is het Keurmerk Inburgeren, dat wordt toegekend en beheerd door de Stichting Blik op Werk.