ECLI:NL:RBZWB:2025:3622

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/5431

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juni 2025 in de zaak tussen

[eiseres] V.O.F., uit [plaats], eiseres

(gemachtigden: [gemachtigde] en mr. M.P. Wolf),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, het college.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die samen met twee invorderingsbesluiten is aangevochten. Eiseres voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank deze zaak.

1.1. Eiseres heeft aangevoerd dat de overtredingen waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd helemaal geen overtredingen zijn, al dan niet vanwege overgangsrecht. Mocht de rechtbank wel overtredingen vaststellen, dan is er volgens eiseres sprake van een concreet zicht op legalisatie. Daarnaast is het besluit volgens eiseres in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Tegen de twee invorderingsbesluiten heeft eiseres aangevoerd dat ze niet over de financiële capaciteit beschikt om de dwangsommen te kunnen betalen.

1.2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met de beslissing op bezwaar van 2 mei 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het primaire besluit van 3 juli 2023, waarmee het college eiseres een last onder dwangsom heeft opgelegd, is hiermee in stand gehouden. Het college heeft daarnaast tweemaal, op 24 mei 2024 en op 2 september 2024, een besluit genomen tot invordering van de dwangsom.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en bezwaar gemaakt tegen de twee invorderingsbesluiten. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking op het bezwaar tegen de invorderingsbesluiten.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben aan de kant van eiseres deelgenomen: [gemachtigde], mr. M.P. Wolf en [naam 1]. Namens het college zijn op zitting verschenen: [naam 2] en [naam 3].

Beoordeling door de rechtbank

Feiten

3. Eiseres is gevestigd aan [adres]. Op het buitenterrein van eiseres rust op basis van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’ (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming ‘Sport’ met functieaanduiding ‘manege’.

3.1. Op 5 april 2022 heeft het college aan eiseres een preventieve last onder dwangsom opgelegd, omdat eiseres volgens het college in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld door zonder omgevingsvergunning de gronden te gebruiken voor een pop-up beachclub met dj’s, ongeveer 150 zitplaatsen en 80 ligbedden, 6 jacuzzi’s en een zwembad.

3.2. Gemeentelijk toezichthouders hebben op 13 april 2022 een controle uitgevoerd op het buitenterrein van eiseres. Tijdens deze controle zijn er bouwwerken geconstateerd die volgens het college illegaal zijn, namelijk zeecontainers, een zwembad en een party stretch tent met bar.

3.3. Het college heeft op 22 april 2022 vanwege de vermeende illegale bouwwerken een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt aan eiseres.

3.4. Het college heeft op 31 mei 2022 de preventieve last onder dwangsom van 5 april 2022 ingetrokken.

3.5. Gemeentelijk toezichthouders hebben op 17 juni 2023 drie overtredingen geconstateerd op het buitenterrein van eiseres. Eiseres heeft volgens het college in strijd met het bestemmingsplan gehandeld door zeecontainers en een party stretch tent met bar te plaatsen op gronden die bestemd zijn voor ‘Sport’. Ook heeft eiseres in de ogen van het college in strijd met het bestemmingsplan een feest georganiseerd.

3.6. Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen. Het college gelast eiseres het volgende:

Om binnen acht weken na de dag van verzending van het primaire besluit alle zeecontainers op het perceel aan [adres] te verwijderen en verwijderd te houden.

Om binnen acht weken na de dag van verzending van het primaire besluit de stretch tent (inclusief palen) en de onder de tent aanwezige bar op het perceel aan [adres] te verwijderen en verwijderd te houden.

Om alle activiteiten die in strijd zijn met de regels in artikel 1 en Pro 15 van het bestemmingsplan aan [adres] niet te laten plaatsvinden. Dit betekent dat de gronden slechts gebruikt mogen worden ten behoeve van de manege-activiteiten. Dit betekent dus ook dat een terras niet is toegestaan.

Een dwangsom op te leggen van € 7.500,- (ineens) indien niet tijdig en/of volledig wordt voldaan aan het bepaalde in sub 1.

Een dwangsom op te leggen van € 7.500,- (ineens) indien niet tijdig en/of volledig wordt voldaan aan het bepaalde in sub 2.

Een dwangsom op te leggen van € 20.000,- (ineens) per constatering met een maximum van € 100.000 euro indien niet en/of volledig wordt voldaan aan het bepaalde in sub 3.

3.7. Eiseres heeft op 19 juli 2023 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

3.8. Op 2 september 2023 hebben gemeentelijk toezichthouders bij een controle overtredingen op het buitenterrein van eiseres geconstateerd, waarvoor eerder op 3 juli 2023 een last onder dwangsom was opgelegd.

3.9. Vervolgens heeft het college het bestreden besluit genomen.

3.10. Gemeentelijk toezichthouders hebben op 4 mei 2024 bij een controle opnieuw overtredingen op het buitenterrein van eiseres geconstateerd waarvoor op 3 juli 2023 een last onder dwangsom was opgelegd.

3.11. Vervolgens heeft het college de twee invorderingsbesluiten genomen.

3.12. Het college heeft op het beroep gereageerd met verweerschriften. Eiseres heeft nog een aanvullende reactie ingediend.

Wettelijk kader

4. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is opgelegd voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.

4.1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Oordeel over de last onder dwangsom

Overtreding op 17 juni 2023 vanwege een feest?

5. Op basis van artikel 15.1 sub c en d van het bestemmingsplan zijn gronden met de bestemming ‘Sport’ en functieaanduiding ‘manege’, uitsluitend bestemd voor een manege en met de daarbij behorende ondergeschikte horeca ten dienste van de bestemming. Een manege is op grond van artikel 1.61 van het bestemmingsplan: “
een paardenhouderij waarbij de activiteiten uitsluitend of in hoofdzaak bestaan uit het geven van instructie aan derden met gebruik van paarden in eigendom van het bedrijf of aan derden met eigen paarden en het bieden van huisvesting aan die paarden (pensionactiviteiten)”. Artikel 1.66 van het bestemmingsplan bepaalt dat onder ‘ondergeschikte horeca’ moet worden verstaan: “
een niet zelfstandige horecafunctie welke onderdeel uitmaakt van een recreatieve of andersoortige voorziening en uitsluitend is bedoeld voor gebruikers of bezoekers van de betreffende voorziening”.

5.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel moet worden uitgegaan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven als de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang (systematiek) duidelijk zijn.^[1]Voor de betekenis van een begrip, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij mag de betekenis zoals deze in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal is gegeven worden betrokken.^[2]

5.2. Uit de bewoordingen van artikel 15.1 sub c en d van het bestemmingsplan in combinatie met artikel 1.61 en 1.66 van het bestemmingsplan, volgt ondubbelzinnig dat alleen een niet zelfstandige horecafunctie ten dienste van de manage(activiteiten) is toegestaan. Nu uit het proces-verbaal van bevindingen van 17 juni 2023 blijkt dat eiseres op die dag een feest op het buitenterrein heeft gehouden dat niets te maken had met de manage, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake was van een overtreding.

5.3. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat het feest van 17 juni 2023, zelfs al hadden de gronden wel een zelfstandige horecabestemming gehad, ook verboden zou zijn. Op grond van de artikelen 1.48, 1.49 en 1.50 van het bestemmingsplan zijn in dat geval alleen besloten feesten toegestaan voor een ter plaatse gevestigd kampeerterrein of zonder daar muziek bij te voeren. Daar valt een feest als die van 17 juni 2023 dus ook niet onder.

Overtreding op 17 juni 2023 vanwege zeecontainers en een party stretch tent met bar?

6. Eiseres heeft erkend dat de zeecontainers geen vergunningvrije bouwwerken zijn.^[3]Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres hiervoor geen omgevingsvergunning had en dat het college niet bereid is deze te verlenen gelet op de strijd met het bestemmingsplan. Uit de diverse processen-verbaal van bevindingen blijkt dat de zeecontainers worden gebruikt voor horeca-activiteiten tijdens feesten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de zeecontainers bouwwerken zijn die ten dienste van de manege of diens ondergeschikte horeca fungeren. Dit betekent dat het college terecht heeft vastgesteld dat er een overtreding heeft plaatsgevonden.

7. Voor de party stretch tent met bar geldt hetzelfde als voor de zeecontainers: het is een bouwwerk waarvoor eiseres geen omgevingsvergunning had en die blijkens de processen-verbaal van bevindingen gebruikt wordt tijdens feesten. Het aanwezig hebben en als zodanig gebruiken van de party stretch tent met bar heeft het college dus ook terecht aangemerkt als overtreding.

Geen overtredingen vanwege overgangsrecht?

8. Op grond van artikel 27.2 sub a van het bestemmingsplan mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Degene die een beroep doet op overgangsrecht moet aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maken dat dit inderdaad van toepassing is.^[4]Eiseres claimt dat vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan al een terras werd uitgebaat op het buitenterrein, maar onderbouwt dit niet met concrete en objectieve gegevens en bovendien is dat niet hetzelfde als het houden van feesten. De rechtbank oordeelt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik zoals dat nu plaatsvindt, al vlak vóór de peildatum plaatsvond en sinds die tijd (nagenoeg) ongewijzigd is voortgezet. De rechtbank kan dus niet vaststellen dat het huidige gebruik onder het overgangsrecht valt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een uitzondering op de beginselplicht tot handhaving?

9. Zoals de Afdeling recentelijk in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025^[5]geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.

9.1. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak^[6]. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

9.2. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel.

Concreet zicht op legalisatie?

10. De vraag die bij dit punt centraal staat is of het aannemelijk is dat de illegale activiteiten binnenkort gelegaliseerd zullen worden. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er een concreet zicht op legalisatie is, omdat ze een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor een terras op het buitenterrein. Ondanks dat deze omgevingsvergunning in eerste instantie is afgewezen, heeft eiseres er vertrouwen in dat deze alsnog verleend wordt in de beslissing op bezwaar die nog genomen moet worden. Op zitting heeft het college benadrukt dat de omgevingsvergunning die is aangevraagd alleen betrekking heeft op een terras. Feesten houden op het buitenterrein is volgens het college wezenlijk anders dan het uitbaten van een terras en zij wil geen medewerking verlenen aan legalisering van de feesten.

10.1. De rechtbank oordeelt dat eiseres ook met een eventuele omgevingsvergunning voor een terras geen feesten mag geven. Omdat het college niet bereid is mee te werken aan een omgevingsvergunning die wel betrekking heeft op het geven van feesten, is er geen concreet zicht op legalisatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.

In strijd met het evenredigheidsbeginsel?

11. De kernvraag bij deze beroepsgrond is of er in dit concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de bepaling waarin het evenredigheidsbeginsel is opgenomen, spreekt van onevenredigheid wanneer
“[d]e voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit […] onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”

11.1. Eiseres benoemt alleen financiële gevolgen. Zij stelt dat het betalen van een dwangsom van bijvoorbeeld € 20.000,- niet tot de mogelijkheden behoort en dat het zelfs kan leiden tot een faillissement. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat financiële belangen niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid die handhavend optreden onevenredig kan maken.^[7]Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

In strijd met het gelijkheidsbeginsel?

12. Eiseres vraagt zich af waarom er op haar buitenterrein geen terras of feest mogelijk is, maar op tal van andere - volgens eiseres vergelijkbare - locaties wel. Hierbij noemt zij een aantal locaties.

12.1. De rechtbank merkt op dat de overtredingen waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd, niet zien op het uitbaten van een terras. Daarnaast vereist het gelijkheidsbeginsel dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Een besluit is in strijd met dit beginsel als sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld en wanneer voor die ongelijke behandeling geen voldoende objectieve rechtvaardiging bestaat.

12.2. In het verweerschrift heeft het college een tabel opgenomen en daarin uitgelegd waarom de situatie van eiseres niet gelijk is aan de situatie van de andere locaties die zij heeft aangehaald. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee duidelijk uitlegt waarom geen sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dus niet.

In strijd met het vertrouwensbeginsel?

13. Degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen, en zo ja hoe.

13.1. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

13.2. Ten eerste stelt eiseres dat zij, op basis van de mondelinge afspraken die in 2022 zijn gemaakt, gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat de op 17 juni 2023 geconstateerde overtredingen werden gedoogd door het college. In 2022 wilde eiseres een activiteit organiseren, maar in overleg met het college heeft eiseres deze geannuleerd. Volgens eiseres mochten de gebruikelijke activiteiten vanaf 1 juli 2022 met goedvinden van het college weer plaatsvinden, totdat zij de preventieve last onder dwangsom van 14 juni 2023 ontving.

13.2.1. Het college heeft aangegeven dat ze het handhavingstraject alleen tijdelijk hadden opgeschort tussen 1 juli 2022 en juni 2023 vanwege een lopende beoordeling van een initiatiefplan van eiseres.

13.2.2. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt op dit punt niet. In de brief van 31 mei 2022 over de intrekking van de preventieve last onder dwangsom van 5 april 2022 staat expliciet dat het college lopende de beoordelingstermijn van het initiatiefplan terughoudend zal optreden in relatie tot bar met tent en het in gebruik zijn van het terras. Het college geeft in de brief daarnaast aan dat afhankelijk van de plek van de zeecontainers een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ moet worden aangevraagd en dat het gebruik hiervan ten behoeve van een manage moet zijn. Op verzoek van eiseres is de preventieve last ingetrokken, omdat er op dat moment geen klaarblijkelijke dreiging meer was dat er een pop-up beach strand met aanverwante activiteiten zou plaatsvinden. Het is evident dat hieruit niet valt af te leiden dat de op 17 juni 2023 geconstateerde overtredingen op het buitenterrein gedoogd zouden worden.

13.3. Ten tweede meent eiseres dat wethouder Adank een toezegging gedaan heeft op basis waarvan zij gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat ze met de zeecontainers, party stretch tent met bar en de feesten niet illegaal bezig was. De wethouder heeft volgens eiseres in een e-mail van 31 mei 2020 medegedeeld dat de activiteiten op het terras mochten plaatsvinden. In deze e-mail staat onder andere: “
Vanzelfsprekend alle begrip voor het feit dat het voor een horecaexploitant een lastige periode is. Meer dan voldoende verhalen krijgen we te zien en te horen. De komende periode zal nog wel wat lastig zijn omdat nog niet alles mag om het virus blijvend beheersbaar en klein te houden. … Het organiseren van evenementen/vermakelijkheden is (nog steeds) verboden. Hierop is geen enkele uitzondering mogelijk. Wel mogen horecagelegenheden weer open en mogen zij hun terrassen weer exploiteren. … We staan het als gemeente toe om onversterkte muziek en optredens ten gehore te brengen. Ondersteunend aan de beleving op de terrassen. Als jouw bedoeling daarbij aansluit moet het mogelijk zijn. Het is dus mogelijk om ondersteunend aan jouw terrasexploitatie iets te organiseren. (…)”.

13.3.1. De rechtbank oordeelt dat de wethouder in deze e-mail bij eiseres redelijkerwijs geen vertrouwen heeft kunnen wekken dat de overtredingen waarvoor in het bestreden besluit een last onder dwangsom is opgelegd werden gedoogd. De wethouder gaat in zijn algemeenheid in op de beperkingen die de coronaperiode met zich mee bracht en zegt niets over de overtredingen die ruim drie jaar later hebben plaatsgevonden. Ook op dit punt slaagt deze beroepsgrond dus niet.

In strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel?

14. Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat een geslaagd beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel geen bijzondere omstandigheid is in het kader van de beginselplicht tot handhaving.

14.1. Eiseres stelt dat het college geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt, waardoor sprake is van een onvoldoende daadkrachtige motivering in het bestreden besluit. Niet alle aangevoerde bezwaargronden zijn betrokken en het verslag van de hoorzitting is onzorgvuldig opgesteld. Daarnaast heeft het college onterecht deskundigen geweigerd bij de hoorzitting. Tot slot voert eiseres aan dat de wijze van handhaving van de toezichthouders bij de controles disproportioneel is geweest.

14.2. De systematiek en uitgangspunten van de Awb over het beslissen op een bezwaarschrift brengt met zich mee dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging op recht- en doelmatigheid de gelegenheid biedt fouten te herstellen. Eiseres heeft niet concreet kunnen maken welke bezwaargronden het college niet zou hebben meegenomen in het bestreden besluit. Op dit punt is geen strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

14.3. Ten aanzien van het verslag van de hoorzitting oordeelt de rechtbank als volgt. Artikel 7:7 van Pro de Awb bepaalt dat van de hoorzitting een verslag moet worden gemaakt. Er kan echter niet worden geëist dat het verslag een woordelijke weergave is van al wat is gezegd en daarnaast vormen eventuele onjuistheden in het verslag op zichzelf geen grond voor vernietiging van het besluit op bezwaar. De appellant kan deze in beroep en hoger beroep nog aan de orde stellen.^[8]Op zitting is niet gebleken dat essentiële informatie in het verslag van de hoorzitting mist. De rechtbank oordeelt dan ook dat het verslag niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is opgesteld.

14.4. Het weigeren van deskundigen bij de hoorzitting is ook niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Uit artikel 7:8 van Pro de Awb volgt geen verplichting tot het laten afleggen van een getuigenverklaring waaraan voor de behandeling van de zaak geen behoefte bestaat en eiseres heeft de relevantie hiervan ook niet aangetoond.

14.5. Tot slot is de rechtbank niet gebleken dat de wijze van handhaving door de toezichthouders disproportioneel is geweest. Uit de processen-verbaal van bevindingen blijkt niet dat de toezichthouders buiten hun bevoegdheid zijn getreden en eiseres heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit wel is gebeurd.

In strijd met het motiveringsbeginsel?

15. Ook voor het motiveringsbeginsel geldt dat een geslaagd beroep hierop geen bijzondere omstandigheid is in het kader van de beginselplicht tot handhaving.

15.1. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel omdat niet is meegewogen dat er geen significante negatieve ruimtelijke effecten op de leefomgeving plaatsvinden die in strijd zijn met gedachtengoed van een goede ruimtelijke ordening. Dit blijkt volgens eiseres uit een document dat zij zelf heeft opgesteld.

15.2. De rechtbank merkt op dat dit aspect geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader in deze handhavingszaak. Het college heeft dit daarom terecht niet meegewogen in zijn heroverweging van de last onder dwangsom.

Hoogte van de dwangsom onevenredig?

16. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe.^[9]

16.1. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Het economisch voordeel van het laten voortduren van de overtreding hoeft niet exact te worden bepaald, volstaan kan worden met een globale schatting van de te verwachten winst bij het niet voldoen aan de last.^[10]

16.2. Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1953), dat de financiële omstandigheden van een overtreder in beginsel geen rol spelen bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.^[11]Niet is gebleken waarom in dit geval een uitzondering op dit beginsel op zijn plaats zou zijn.

16.3. Naar het oordeel van de rechtbank is de dwangsom in dit geval niet dusdanig hoog dat die niet meer in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit en op zitting heeft toegelicht dat de hoogte van de dwangsom gebaseerd is op de verwachte opbrengst van het feest en de voorgeschiedenis. Het college heeft aangegeven dat in dit verband met voorgeschiedenis onder andere gedoeld wordt op de eerdere preventieve last onder dwangsom van 5 april 2022. Het feit dat eiseres ondanks deze preventieve last en de intrekking van 31 mei 2022, waarin het college nadrukkelijk heeft aangegeven dat bepaalde overtredingen niet gedoogd worden, opnieuw in overtreding is gegaan is volgens het college reden om de prikkel voor eiseres hoger te laten uitvallen dan slechts de verwachte opbrengst van een feest. De rechtbank kan deze motivering volgen.

Oordeel over de invorderingsbesluiten

17. De bezwaren van eiseres tegen de invorderingsbesluiten komen grotendeels overeen met haar beroepschrift tegen het bestreden besluit. Eiseres voert alleen apart aan dat ze de dwangsommen niet kan betalen.

Bijzondere omstandigheid om af te zien van invordering?

18. Het is vaste rechtspraak dat aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat hoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Hierbij geldt dat het bestuursorgaan bij een invorderingsbesluit in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Voor een uitzondering hierop bestaat slechts aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit zo is. Hij moet daarvoor zodanige informatie verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.^[12]

18.1. Eiseres heeft niet met bewijs aannemelijk gemaakt dat bij haar de financiële draagkracht ontbreekt om de dwangsommen te betalen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

Conclusie en gevolgen

19. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zowel de last onder dwangsom als de invorderingsbesluiten terecht heeft opgelegd. Het beroep tegen zowel de last onder dwangsom (het bestreden besluit) als de invorderingsbesluiten is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Ze krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.J. Janzing, griffier, op 12 juni 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving (voor zover relevant)

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’:

1.35

Bouwwerk

elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;

1.48

Horeca

een bedrijfsvestiging, waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt;

1.49

horeca a:

een horecagelegenheid, die mogelijkheden biedt voor het houden van besloten feesten en vergaderingen en horecafaciliteiten biedt voor een ter plaatse gevestigd kampeerterrein;

1.5

horeca b:

een horecagelegenheid, die mogelijkheden biedt voor het houden van besloten feesten en vergaderingen maar zonder daar muziek bij te voeren;

1.61

manege:

een paardenhouderij waarbij de activiteiten uitsluitend of in hoofdzaak bestaan uit het geven van instructie aan derden met gebruik van paarden in eigendom van het bedrijf of aan derden met eigen paarden en het bieden van huisvesting aan die paarden (pensionactiviteiten);

1.66

Ondergeschikte horeca

een niet zelfstandige horecafunctie welke onderdeel uitmaakt van een recreatieve of andersoortige voorziening en uitsluitend is bedoeld voor gebruikers of bezoekers van de betreffende voorziening;

Artikel 15 Sport Pro

15.1

Bestemmingsomschrijving

De voor Sport aangewezen gronden zijn bestemd voor:

sportvelden;

ter plaatse van de aanduiding 'zwembad' uitsluitend als zwembad;

ter plaatse van de aanduiding 'manege' uitsluitend als manege;

met de daarbij behorende:

ondergeschikte horeca ten dienste van de bestemming;

wegen en paden;

parkeervoorzieningen:

water;

groen.

15.2

Bouwregels

Op of in de tot Sport bestemde gronden mogen uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat: […].

Artikel 27.2 Overgangsrecht gebruik

a. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk, (…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:32b

3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Bestuursrechtelijke toetsing last onder dwangsom en invordering wegens overtreding bestemmingsplan manege

Uitspraak

Bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid 2013’:

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Voetnoten