Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/11740 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 juni 2024 in de zaak tussen
[eisers] , uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen, het college
(gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van de aanvraag om planschade van eisers als gevolg van schade veroorzaakt door artikel 3.2.1 sub a onder e van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (het bestemmingsplan).
1.1.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 25 april 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 1 november 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing van hun aanvraag om een tegemoetkoming in planschade in stand gelaten.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Op 11 april 2024 heeft de gemachtigde van het college zich gesteld en een aanvulling op het verweerschrift ingezonden.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 30 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eisers, de gemachtigde van eisers, mr. S.E.M. Mallens namens het college en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
De gemachtigde van eisers heeft op 30 november 2020 een verzoek om een planschadevergoeding ingediend.
2.2.
Het college heeft met het besluit van 25 april 2023 de verzochte tegemoetkoming in planschade afgewezen.
2.3.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.4.
De Commissie bezwaarschriften van de gemeente Rucphen (de commissie) heeft het college op 19 september 2023 geadviseerd om de bezwaren van eisers ongegrond te verklaren, het afwijzende planschadebesluit in stand te laten, het document van SAOZ met als onderwerp “reactie op bezwaarschrift [adres] te [plaats] ” van 15 augustus 2023 mede als motivering hieraan ten grondslag te leggen en het verzoek om vergoeding van proceskosten af te wijzen.
2.5.
Het college heeft met het bestreden besluit conform het advies van de commissie besloten. Voor de motivering van het bestreden besluit verwijst het college naar het daarbij gevoegde advies van de commissie van 19 september 2023.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het verzoek van eisers om een planschadevergoeding. Zij doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De rechtbank gaat daarbij uit van de rechtmatigheid van het onherroepelijke besluit waarvan eisers menen schade te hebben ondervonden. De rechtbank toetst in het kader van deze procedure niet of dat besluit op goede gronden tot stand is gekomen. Dat is al getoetst of had getoetst moeten worden in een procedure tegen dat specifieke besluit.
3.1.
Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
De door eisers in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beroepsgronden
5. Eisers zijn van mening dat de grondslag voor hun planschadeverzoek is gelegen in artikel 3.2.1 sub a onder e van het bestemmingsplan. Het hierin opgenomen verbod tot uitbreiding van bedrijfsbebouwing ten opzichte van de aanwezige bebouwing heeft geleid tot planschade. Het planschadeverzoek is niet gebaseerd op artikel 34 van Pro de Verordening Ruimte 2014 (VR 2014). Gelet op de handelwijze van het college, het feit dat de planschade niet wordt bestreden en uit een oogpunt van rechtvaardige, evenredige en zorgvuldige besluitvorming dient het college de planschade te vergoeden.
Is de planschade van eisers veroorzaakt door het bestemmingsplan?
6.1.
Eisers stellen op de peildatum van 18 maart 2016 schade te hebben geleden als gevolg van artikel 3.2.1 sub a onder e van het bestemmingsplan. Op die peildatum was de werking van artikel 34 van Pro de VR 2014 vervallen, zodat op basis daarvan geen schade meer aan de orde kon zijn. Bovendien gaat het bestemmingsplan verder dan de VR 2014, want er is sprake van een verbod op uitbreiding in plaats van toelating van uitbreiding van oppervlakte aan bebouwing onder voorwaarden. Er komt geen betekenis toe aan de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van regels van dat bestemmingsplan.
6.2.
Het college heeft daartegen ingebracht dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 18 mei 2022 [1] heeft geoordeeld dat, gelet op de systematiek van artikel 4.1, eerste, tweede en derde lid, van de Wro, de planologische beperkingen die volgen uit de rechtstreeks werkende bepalingen uit de VR 2014 niet van tijdelijke aard zijn en dat hieruit volgt dat eigenaren zoals eisers ten gevolge van de bepalingen permanente schade in de vorm van waardevermindering van het perceel (kunnen) lijden. Dit is volgens het college door de Afdeling bevestigd in de uitspraak van 21 februari 2024 [2] . Het standpunt van eisers staat ook haaks op de verjaringsregeling die is vastgelegd in artikel 6.1, vierde lid, van de Wro. Als dit standpunt gevolgd zou worden, dan zou het verzoek ingediend kunnen worden binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan waarin de regel uit de VR is ingepast, hetgeen niet rijmt met de bedoeling van de wetgever.
6.3.
In die door het college laatstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat ingevolge artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wro een bepaling van een provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, een oorzaak van planschade is. Dat, zoals in artikel 4.1, tweede lid is bepaald, in beginsel binnen een jaar na de inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan wordt vastgesteld, betekent niet dat in de verordening opgenomen planologische beperkingen van tijdelijke aard zijn. Eisers kunnen dan ook ten gevolge van een dergelijke bepaling permanente schade lijden, bestaande uit waardevermindering van het perceel. De planschade moet in dat geval aan de verordening worden toegerekend. De schade ontstaat op het moment van de inwerkingtreding van de verordening en wordt niet weggenomen door de inwerkingtreding van een bestemmingsplan. Dat bestemmingsplan wordt ingevolge artikel 4.1, tweede lid, immers vastgesteld met inachtneming van de verordening. In zoverre is dan ook sprake van een schadeoorzaak met een duurzaam karakter. Eisers hebben bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het college was bevoegd om op die aanvraag te beslissen, omdat de in die aanvraag gestelde oorzaak een oorzaak als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro is. Indien het bestemmingsplan voor het perceel aan de [adres] te [plaats] in overeenstemming is met de VR 2014, hebben eisers in beginsel geen aanvullende planschade geleden door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en zou dat college die aanvraag mogen afwijzen. Het is daarom de vraag of het bestemmingsplan in overeenstemming is met de VR 2014.
6.4.
In artikel 34 van Pro de VR 2014 is bepaald dat slechts onder strikte voorwaarden ontwikkelingsruimte aan veehouderijen worden geboden. In het bestemmingsplan is de VR 2014 verwerkt. In het bestemmingsplan is bepaald dat uitbreiding van bebouwing ten behoeve van de uitoefening van een veehouderij slechts mogelijk is indien aan bepaalde (inhoudelijk dezelfde als de in artikel 34 van Pro de VR 2014 genoemde) voorwaarden is voldaan. De rechtbank stelt daarom vast dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met de VR 2014. Anders dan door het college heeft aangevoerd, is niet van belang dat het bestemmingsplan niet verder zou strekken dan artikel 34 van Pro de VR 2014. Ook de door eisers genoemde uitspraak van 16 augustus 2023 [3] speelt hierbij naar het oordeel van de rechtbank geen rol. Deze ziet namelijk op de vergelijking tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In dit geval dient de rechtbank echter een andere vraag te beantwoorden, namelijk of het bestemmingsplan in overeenstemming is met de VR 2014. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college onevenredig en onzorgvuldig gehandeld?
7.1.
Eisers stellen dat het college niet betwist dat er sprake is van planologisch nadeel, maar dat het debat over de schadeoorzaak leidt tot de vraag: wie betaalt de rekening? Bovendien heeft het college pas op 2 mei 2023 beslist op het verzoek van eisers van 30 november 2020, waardoor zij geconfronteerd zijn met door de door de college genoemde uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022. Als het college het verzoek van eisers binnen de wettelijke termijn had afgehandeld, dan was het primaire besluit ver vóór deze uitspraak genomen. Hierdoor is er geen sprake van rechtvaardige, evenredige en zorgvuldige besluitvorming.
7.2.
Het college heeft daartegen ingebracht dat dezelfde wettelijke planschaderegeling ook al gold ten tijde van de aanvraag en dat de uitleg van de Afdeling daarom ook daarvoor relevant is. In de reactie op het concept van het planschadeadvies van SAOZ heeft het college eenzelfde standpunt ingenomen. Dat het besluit op het verzoek langer op zich heeft laten wachten dan gebruikelijk maakt niet dat dit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 6.1 van de Wro dwingend geformuleerd. Dit betekent dat het college bij de toepassing van die bepaling geen ruimte heeft om belangen af te wegen. [4] Verder staat het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet eraan in de weg dat (een bepaling uit) een wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Wro een wet in formele zin is, kan artikel 6.1 van de Wro niet worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Alleen indien er bijzondere omstandigheden zijn die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien de niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Eisers hebben geen omstandigheden naar voren gebracht die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 6.1 van de Wro zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dat de lijn in de rechtspraak ten tijde van het primaire besluit anders zou zijn dan ten tijde van de aanvraag kan niet tot een ander oordeel leiden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen door eisers gestelde trage en onzorgvuldige behandeling van hun aanvraag is geen redelijkerwijs te verwachten gevolg van het bestemmingsplan. [5] Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van de aanvraag van eisers om planschade in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, op 20 juni 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet ruimtelijke ordening (Wro)
Artikel 6.1
1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid; [. . .]
3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming.
4. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
5. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een aanhouding als bedoeld in het tweede lid, onder d, kan eerst, en moet worden ingediend binnen vijf jaar na terinzagelegging van het vastgestelde bestemmingsplan.
6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit.
Artikel 6.2
1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
1°. Van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
2°. Van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
Artikel 6.3
Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.19. (nadeelcompensatie artikel 6.1, tweede lid, onder a, b, e of f, van de Wet ruimtelijke ordening)
1. Het oude recht blijft van toepassing op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, als voor de inwerkingtreding van die wet schade is veroorzaakt door het van kracht worden van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder a, b, e of f, van de Wet ruimtelijke ordening.
2. Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet:
a. een aanvraag om een besluit als bedoeld in het eerste lid is ingediend, of
b. een ontwerp van een ambtshalve te nemen besluit als bedoeld in het eerste lid ter inzage is gelegd, en het besluit van kracht wordt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft het oude recht van toepassing op een verzoek om schadevergoeding, veroorzaakt door dat besluit, als dat is ingediend binnen vijf jaar nadat het besluit van kracht is geworden.
3. Het oude recht blijft van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
4. Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing.
Verordening Ruimte 2014 (VR 2014)
Artikel 34 Veehouderijen Pro (rechtstreekse werking)
1. Tot het tijdstip dat het bestemmingsplan dat in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende voorwaardelijke bepalingen:
a. een toename van de oppervlakte van de bestaande gebouwen voor de uitoefening van een veehouderij is alleen toegestaan indien:
I. maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij;
II. de maatregelen als bedoeld onder I., in ieder geval voldoen aan de nader door Gedeputeerde Staten gestelde regels als bedoeld in artikel 6.3, derde lid, en artikel 7.3, derde lid;
III. de ontwikkeling vanuit een goede leefomgeving en gelet op de aspecten als benoemd in artikel 3.1, derde lid, inpasbaar is in de omgeving;
IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12 % en in het buitengebied niet hoger is dan 20 %, tenzij er - indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages - maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert;
V. is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 µg/m3;
VI. een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving bij het initiatief.
b. een toename van de oppervlakte van bestaande gebouwen binnen het bouwperceel is toegestaan indien het vigerende bestemmingsplan borgt dat de gebouwen alleen gebruikt mogen worden voor een ter plaatse toegelaten nevenfunctie, niet zijnde veehouderij.
2. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 4.11 en artikel 25.1 geldt voor veehouderijen de regel dat geen toename is toegestaan van de oppervlakte van bestaande gebouwen en de oppervlakte van bestaande bouwwerken, geen gebouwen zijnde, behoudens indien er sprake is van een grondgebonden veehouderij als bedoeld in artikel 25.1, tweede lid.
3. In afwijking van artikel 2, derde lid, wordt onder oppervlakte van bestaande gebouwen in het eerste en tweede lid, verstaan de oppervlakte van de gebouwen die:
a. op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering was; of
b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 21 september 2013 verleende vergunning; of
c. is gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
4. In afwijking van artikel 2, derde lid, wordt onder de oppervlakte van bestaande bouwwerken, geen gebouwen zijnde in het tweede lid, verstaan de oppervlakte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde die:
a. op 21 september 2013 legaal aanwezig of in uitvoering was; of
b. mag worden gebouwd krachtens een vóór 21 september 2013 verleende vergunning; of
c. is gebaseerd op een vóór 21 september 2013 ingediende volledige en ontvankelijke aanvraag voor omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, die in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan.
5. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 4.11, onder c, artikel 6.3, tweede lid, onder b, en artikel 7.3, tweede lid, onder b, geldt voor veehouderijen de regel dat binnen gebouwen dieren alleen op de grond gehouden mogen worden ten hoogste één bouwlaag gebruikt mag worden voor het houden van dieren, met uitzondering van volière- en scharrelstallen voor legkippen waar ten hoogste twee bouwlagen gebruikt mogen worden.
6. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 6.3, tweede lid onder c, en artikel 7.3, tweede lid, onder c, geldt voor veehouderijen de regel dat een gebruikswijziging van bestaande gebouwen, gericht op het in gebruik nemen van de gebouwen voor de uitoefening van een veehouderij, alleen is toegestaan indien overeenkomstige toepassing is gegeven aan het bepaalde in het eerste lid, onder a.
[bestemmingsplan]
Artikel 3.2.1 Gebouwen binnen het bouwvlak
Gebouwen mogen uitsluitend binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak worden opgericht ten behoeve van het ter plaatse gevestigde agrarisch bedrijf, met inachtneming van de op de kaart aangegeven aanduidingen en van de op de kaart ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwd oppervlak' aangegeven maximum oppervlakte, met dien verstande dat wanneer geen oppervlakte is aangeduid het bouwvlak in zijn geheel mag worden bebouwd. De afstand tussen gebouwen onderling, indien deze niet aaneengesloten zijn gebouwd, dient minimaal 3 m te bedragen. Daarnaast gelden de onder sub a tot en met sub f specifieke regels.
a Bedrijfsgebouwen
Bedrijfsgebouwen mogen worden opgericht met inachtneming van de volgende regels:
a. de goothoogte bedraagt maximaal 6,5 m;
b. de bouwhoogte bedraagt maximaal 11 m;
c. de afstand tot de as van de weg bedraagt minimaal 15 m;
d. de afstand tot de perceelsgrenzen bedraagt minimaal 5 m;
met dien verstande dat:
e. op de gronden met de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ of ‘specifieke vorm van agrarisch – veehouderij’ uitbreiding van de bestaande oppervlaktemaat aan bedrijfsbebouwing niet is toegestaan.