Uitspraak
202006730/1/A2.
Datum uitspraak: 7 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2020 heeft de minister een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 6 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 juni 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. Oostra, en de minister, vertegenwoordigd door mr. ir. M.A. Drapers, R.G. Kempers en mr. M. Oerlemans, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van een bedrijfswoning met bijbehorende bedrijfsopstallen aan de [locatie] te Haaksbergen. [appellant] is aldaar exploitant van een melkveehouderij. Hij is eigenaar van een deel van de gronden van het bedrijf. Voor het overige heeft hij die gronden in reguliere pacht.
Verzoek om schadevergoeding
2. Bij brief van 19 oktober 2018 heeft [appellant] de minister verzocht om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het bij besluit van 20 augustus 2013 vastgestelde Tracébesluit N18 Varsseveld - Enschede (hierna: het Tracébesluit). Het Tracébesluit voorziet voor het tracégedeelte tussen Groenlo en Haaksbergen in de aanleg van het nieuwe tracé van de N18 in de nabijheid van de bedrijfswoning. Volgens [appellant] heeft dit onder meer geleid tot waardevermindering van onroerende zaken, een tekort aan fosfaatrechten en inkomensderving.
Ten behoeve van de aanleg van de N18 heeft de Staat delen van het grondareaal van het bedrijf van [appellant] onteigend. Hierdoor is dat grondareaal niet alleen verkleind, maar ook in tweeën gesplitst, waarbij het ene deel aan de westelijke zijde van de weg is komen te liggen en het andere deel, met daarop de bedrijfswoning en bedrijfsopstallen, aan de oostelijke zijde van de weg. Dit heeft voor [appellant] onder meer tot gevolg dat hij niet langer aan beweiden kan doen, omdat de koeien het grasland ten westen van de weg niet kunnen bereiken. De oppervlakte van de huiskavel is in de nieuwe situatie te klein om met beweiden door te gaan. Daarom moest [appellant] de bedrijfsvoering aanpassen naar zomerstalvoedering. In de onteigeningsprocedure heeft hij financiële compensatie gekregen voor een deel van de kosten hiervan. Hij heeft echter geen vergoeding ontvangen voor de waardevermindering van het overblijvende, die, volgens [appellant], het gevolg is van de splitsing van zijn eigendom en verkleining van de huiskavel. De planologische wijziging heeft als gevolg dat hij de bedrijfsvoering niet langer op dezelfde wijze als in de oude situatie kan uitoefenen. De koeien kunnen niet meer gedurende een langere periode van het jaar in de wei staan. Het verkleinen van de huiskavel maakt dat de waarde van de boerderij en bedrijfsgebouwen is gedaald. Verder is er geen vooruitzicht meer op noemenswaardige vergroting van de huiskavel.
Daarnaast heeft het Tracébesluit ertoe geleid dat [appellant] op 2 juli 2015, de peildatum voor de fosfaatrechten, minder melkkoeien heeft kunnen houden dan in de oude feitelijke situatie mogelijk was geweest. Daardoor heeft hij minder fosfaatrechten ontvangen. Ook heeft hij gedurende meerdere jaren minder koeien kunnen melken dan op basis van de voor zijn bedrijf verleende vergunningen en de omvang van de bedrijfsgebouwen mogelijk was. Als gevolg van het Tracébesluit was het niet meer mogelijk om de normale bedrijfsinvesteringen voor de groei van de veestapel te doen. Dat heeft ertoe geleid dat hij minder melk heeft kunnen produceren en minder inkomsten uit zijn bedrijf heeft gehad.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 is de Tracéwet ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.17 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
Het Tracébesluit is een besluit als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. Dat betekent dat in dit geval de Tracéwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Besluit van 18 mei 2020
4. De minister heeft aan het besluit van 18 mei 2020 een advies van de commissie als bedoeld in artikel 15 van Pro de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de commissie) van 20 april 2020 ten grondslag gelegd. In dat advies is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende vermeld.
beoordelingskader
Indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent de minister hem op grond van artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:160) is in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet slechts in zoverre afgeweken van de regeling voor tegemoetkoming in planschade, dat de minister bevoegd is tot het nemen van het besluit. Omdat de rechtspositie van de belanghebbende voor het overige niet anders is dan bij toepassing van de planschaderegeling, is er volgens de Afdeling aanleiding voor overeenkomstige toepassing van afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) op een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet.
onteigeningsprocedure
Volgens de commissie was het tracé van de nieuwe N18 onder meer voorzien op gronden waarvan [appellant] eigenaar of pachter was. De Staat wilde de gronden in eigendom verwerven voor de uitvoering van het Tracébesluit. Omdat [appellant] en de Staat hierover niet tot overeenstemming zijn gekomen, is de Staat een onteigeningsprocedure jegens [appellant] gestart. De onteigeningsprocedure heeft geleid tot een vonnis van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 30 mei 2018. [appellant] heeft geen rechtsmiddelen tegen dit vonnis ingesteld.
Het juridisch kader op basis waarvan de schadeloosstelling in het kader van een onteigening wordt bepaald, wijkt af van het juridisch kader op basis waarvan een aanvraag om tegemoetkoming in planschade wordt beoordeeld. Het bestaan van de verschillende beoordelingskaders neemt echter niet weg dat er overlap kan zitten tussen schadeposten. Deze overlap doet zich onder andere voor tussen de schadeposten waardevermindering van het overblijvende (artikel 41 van Pro de Onteigeningswet) en indirecte planschade. Bij waardevermindering van het overblijvende gaat het om de mindere waarde die voor niet-onteigende goederen van de onteigende partij het rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van het verlies van zijn goederen. Bij indirecte planschade gaat het om schade die een verzoeker lijdt als gevolg van planologische veranderingen buiten zijn eigen perceel. Als de onteigeningsrechter zich in een onherroepelijk geworden uitspraak heeft uitgelaten over de waardevermindering van het overblijvende, dan komt aan dit oordeel gezag van gewijsde toe in een planschadeprocedure, in het geval de waardevermindering van het overblijvende tevens wordt gekwalificeerd als indirecte planschade. Als dat het geval is, dan is er geen ruimte om in de planschadeprocedure een tegemoetkoming in indirecte planschade toe te kennen.
waardevermindering van onroerende zaken
Volgens de commissie heeft de rechtbank in het vonnis van 30 mei 2018 een expliciet oordeel gegeven over de door [appellant] gestelde waardevermindering van zijn na onteigening resterende eigendommen als gevolg van de splitsing en verkleining van de huiskavel. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de onroerende zaken van [appellant], waaronder de bedrijfsgebouwen en de huiskavel, niet in waarde verminderd door de splitsing van het grondareaal en de verkleining van de huiskavel.
Bij brief van 19 oktober 2018 heeft [appellant] verzocht om schadevergoeding voor de waardevermindering die het gevolg is van, kort gezegd, de splitsing van zijn eigendommen en de verkleining van zijn huiskavel. Naar het oordeel van de commissie is in deze situatie sprake van een overlap tussen de schadeposten waardevermindering van het overblijvende en indirecte planschade. De rechtbank heeft een oordeel gegeven over de waardevermindering van het overblijvende. Dit oordeel heeft gezag van gewijsde. Daarom is er geen ruimte voor de vergoeding van de waardevermindering van de onroerende zaak als gevolg van de splitsing en verkleining van de huiskavel.
Verder is er, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4160), geen oorzakelijk verband tussen het Tracébesluit en de gestelde schade in de vorm van waardevermindering vanwege de splitsing van het eigendom, de verkleining van de huiskavel en het vervallen van uitbreidingsmogelijkheden. In deze uitspraak heeft de Afdeling verwogen dat de vermeende schade door splitsing, verkleining of het vervallen van uitbreidingsmogelijkheden het gevolg is van de eigendomsafstand van het grond en niet van het Tracébesluit. Deze uitspraak is ook in dit geval van toepassing. Dat betekent dat het oorzakelijk verband tussen het Tracébesluit en de gestelde waardevermindering ontbreekt.
Naar het oordeel van de commissie is er wel ruimte voor de verstrekking van een tegemoetkoming voor eventuele waardevermindering van de percelen met de bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen en van de percelen met de weidegronden aan de westelijke zijde van de nieuwe N18. Deze percelen zijn niet geheel of gedeeltelijk door de Staat onteigend. Daarom is niet beoordeeld of de planologische wijziging andere waardeverminderende effecten heeft op deze percelen met opstallen, zoals de toename van de geluidbelasting of een verslechterde ligging vanwege de nabijheid van de nieuwe N18. Dat zal de commissie alsnog doen.
tekort aan fosfaatrechten
Op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro komen uitsluitend de schadeposten waardevermindering van een onroerende zaak en inkomensderving voor een tegemoetkoming in aanmerking. In de Wro is niet gedefinieerd wat onder inkomensderving wordt verstaan. Uit de rechtspraak blijkt dat het meestal gaat om omzetverlies als gevolg van de planologische wijziging. Daarvan is in dit geval geen sprake. De gestelde schade betreft extra kosten die [appellant] heeft gemaakt als gevolg van de uitvoering van het Tracébesluit. Naar het oordeel van de commissie is dit geen inkomensderving in de zin van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
Indien de gestelde schade niet onder een specifieke wettelijke regeling of beleidsregel valt, is het, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:963), mogelijk om daarvoor een beroep te doen op de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014. Daarom ziet de commissie aanleiding om deze schadepost te beoordelen naar de maatstaven van nadeelcompensatie.
inkomensderving
Volgens de commissie is deze schadepost in de onteigeningsprocedure aan de orde gekomen. In dit kader heeft de rechtbank aan [appellant] een vergoeding van € 21.004,00 toegekend. [appellant] heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
In reactie op het conceptadvies heeft [appellant] gesteld dat ook inkomensschade is geleden tussen de datum van inwerkingtreding van het Tracébesluit en de peildatum in de onteigeningsprocedure. Daarbij is opgemerkt dat hij in aanloop naar het Tracébesluit minder bedrijfsinvesteringen heeft gepleegd dan noodzakelijk was voor de gewenste groei van zijn veestapel. [appellant] maakt aanspraak op vergoeding van gemiste inkomsten uit de periode tussen het gereedkomen van de nieuwe stal in 2011 en de uitbetaling van het voorschot op de (onteigenings)schadeloosstelling.
De commissie begrijpt dat de inkomensschade is veroorzaakt doordat [appellant] zijn bouwproject niet tijdig heeft kunnen realiseren. De oorzaak daarvan was een gebrek aan financiële middelen. De huisbankier wilde geen financiële middelen ter beschikking stellen. Hieruit volgt dat de inkomensschade niet door het Tracébesluit is veroorzaakt. Daarom staat de gestelde schade niet in causaal verband tot het Tracébesluit en komt deze niet voor vergoeding in aanmerking.
tussenconclusie
Naar het oordeel van de schadecommissie komen twee schadeposten voor een inhoudelijke beoordeling in aanmerking. De eerste post is de eventuele waardevermindering van de percelen met opstallen, voor zover er geen overlap is tussen de schadepost waardevermindering van het overblijvende en indirecte planschade. De tweede post betreft de kosten voor de verwerving van fosfaatrechten.
waardevermindering van de bedrijfswoning
Uit een vergelijking van de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het Tracébesluit en het daaraan voorafgaande planologische regime blijkt dat de inwerkingtreding van het Tracébesluit op 11 september 2013 voor [appellant] heeft geleid tot een planologische verslechtering ter hoogte van de bedrijfswoning met bijbehorende grond. Deze verslechtering bestaat onder meer uit een toename van de geluidbelasting en luchtverontreiniging.
[appellant] heeft geen toestemming gegeven voor de opname van de bedrijfswoning ten behoeve van de waardering daarvan. Dit betekent dat de taxateur geen taxatie van de bedrijfswoning heeft kunnen opstellen. In het conceptadvies heeft de commissie opgemerkt dat het niet verlenen van medewerking door [appellant] tot twee conclusies kan leiden: ofwel het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen, ofwel de bedrijfswoning wordt op een andere wijze gewaardeerd. In het conceptadvies heeft de commissie overwogen dat het haar opdracht is om zelfstandig te adviseren over de schade. Omdat [appellant] wel gegevens had verstrekt over de waarde van de bedrijfswoning in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: de WOZ-waarde), heeft de commissie de waarde van de bedrijfswoning bepaald op basis van het verslag van de WOZ-waarde. In het definitieve advies komt de commissie terug van deze aanpak. Het verslag van de WOZ-waarde is geen geschikt document voor de beoordeling van planschade. Het is immers niet opgesteld met als doel om planschade te begroten. Bovendien wijkt de taxatie van de WOZ-waarde af van de wijze van taxeren in planschadezaken. Aan deze taxatie ligt immers geen planologische vergelijking ten grondslag en ook geen (inwendige) inspectie van individuele objecten. Omdat [appellant] geen medewerking wil verlenen aan een opname van de bedrijfswoning, ziet de commissie geen andere mogelijkheid dan de minister te adviseren om dit onderdeel van het verzoek af te wijzen.
tekort aan fosfaatrechten
Het stelsel van fosfaatrechten is sinds 1 januari 2018 van kracht. Het is meer dan vier jaar na de inwerkingtreding van het Tracébesluit geïntroduceerd. De hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten is afhankelijk van het aantal grootvee-eenheden dat op de peildatum van het fosfaatstelsel van 2 juli 2015 op het landbouwbedrijf aanwezig was. Volgens de opgave van [appellant] had hij op de peildatum 204 grootvee-eenheden op zijn bedrijf.
Naar het oordeel van de commissie staat het door [appellant] gestelde tekort aan fosfaatrechten niet in oorzakelijk verband tot het Tracébesluit. Het Tracébesluit is op 11 september 2013 in werking getreden. Op dat moment was het stelsel van fosfaatrechten nog niet van kracht. De schade is dan ook niet veroorzaakt door de inwerkingtreding van het Tracébesluit, maar door de introductie van het nieuwe fosfaatstelsel en het aantal grootvee-eenheden dat op 2 juli 2015 op het landbouwbedrijf aanwezig was. Het gestelde tekort aan toegekende fosfaatrechten is in redelijkheid niet aan het Tracébesluit toe te rekenen. Ook was de melkveehouderij van [appellant] op 2 juli 2015 feitelijk nog ongewijzigd in bedrijf. De onteigeningsprocedure heeft pas na die tijd plaatsgevonden en de eigendom van de door de Staat onteigende perceelgedeelten is op 2 juni 2016 overgedragen aan de Staat. Dat [appellant] op 2 juli 2015 kennelijk een minder aantal grootvee-eenheden hield dan op grond van de beschikbare vergunningen mogelijk was, is ook om deze reden geen rechtstreeks gevolg van het Tracébesluit, aldus de commissie.
Besluit van 6 november 2020
5. De minister heeft het besluit van 18 mei 2020 in bezwaar gehandhaafd. Hij heeft daartoe in het besluit van 6 november 2020, samengevat weergegeven, onder meer het volgende vermeld.
splitsing eigendom en verkleining huiskavel
Ten tijde van de inwerkingtreding van het Tracébesluit op 11 september 2013 was [appellant] nog eigenaar van de gronden en was de aanleg van de nieuwe N18 ter plaatse niet mogelijk. Destijds was de eenheid van het bedrijfsareaal nog niet doorbroken. Het ontstaan van de door [appellant] gestelde schade was slechts mogelijk nadat de eigendom van de gronden door onteigening op de Staat was overgegaan.
In het planschaderecht en het nadeelcompensatierecht wordt de eis gesteld dat een rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit en de gestelde schade. In dit geval ontbreekt dat verband. De tussenliggende schakel is de onteigening door de Staat. Daarom bestaat naar het oordeel van de minister geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming in de gestelde schade en is niet meer van belang of tegemoetkoming in de schade anderszins is verzekerd in de onteigeningsprocedure.
waardevermindering van de bedrijfswoning
De commissie heeft onderbouwd waarom het noodzakelijk is om de bedrijfswoning op te nemen. De minister heeft geen reden daaraan te twijfelen. In de planschadepraktijk is het gebruikelijk dat een object wordt opgenomen om een mogelijke waardevermindering te bepalen. Indien [appellant] het niet eens is met de inhoudelijke aanpak van de commissie, had het voor de hand gelegen dat hij de commissie toestemming had gegeven de bedrijfswoning op te nemen en vervolgens, naar aanleiding van het conceptadvies, daarover opmerkingen had gemaakt. De gevolgen van het risico dat voortvloeit uit de door [appellant] gekozen aanpak komen voor zijn rekening.
tekort aan fosfaatrechten
De door [appellant] gestelde schade in de vorm van het tekort aan fosfaatrechten zou ook zijn ontstaan als het Tracébesluit niet was genomen. Overigens is die schade geen rechtstreeks gevolg van het Tracébesluit, omdat de directe oorzaak van het tekort aan fosfaatrechten niet is gelegen in het Tracébesluit, maar in ondernemersbeslissingen (al dan niet beïnvloed door (on)mogelijkheden om de financiering door derden rond te krijgen). Hetzelfde geldt voor de gestelde schade in de vorm van verminderde inkomsten, aldus de minister in het besluit van 6 november 2020.
Beroep
6. [appellant] is het niet eens met de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding. Hij heeft in zijn beroepschrift een aantal gronden tegen het besluit van 6 november 2020 aangevoerd.
De Afdeling zal hierna eerst ingaan op het toetsingskader. Vervolgens zal zij de beroepsgronden bespreken en afsluiten met een conclusie.
toetsingskader
7. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805) blijkt dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet.
8. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is gekomen en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, vergeleken met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime.
Vereist is een rechtstreeks oorzakelijk verband met het nieuwe planologische regime.
De datum waarop het gestelde schadeveroorzakend besluit in werking is getreden, heeft te gelden als peildatum voor het antwoord op de vraag of als gevolg van een onherroepelijk geworden besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade is geleden.
Planschade komt ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro slechts voor tegemoetkoming in aanmerking, voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
splitsing eigendom en verkleining huiskavel
9. [appellant] betoogt dat de minister zich ten onrechte met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4160) op het standpunt heeft gesteld dat er geen rechtstreeks oorzakelijk verband is tussen het Tracébesluit en de waardevermindering van zijn na onteigening resterende eigendommen als gevolg van de splitsing en verkleining van zijn huiskavel. Hij voert aan dat de uitspraak van de Afdeling betrekking heeft op een situatie die op essentiële punten niet vergelijkbaar is met zijn situatie en de minister de grondslag van het verzoek om schadevergoeding heeft miskend. Aan dat verzoek is ten grondslag gelegd dat het bedrijf in de nieuwe situatie inefficiënter is en dat er niet langer vooruitzicht is op noemenswaardige vergroting van de huiskavel. In het onteigeningsvonnis is hiermee geen rekening gehouden. In dat vonnis heeft de waardevermindering van het overblijvende alleen betrekking op de beperktere oppervlakte van de veldkavel na onteigening. Het verzoek om schadevergoeding heeft een andere basis, die niet, althans niet inhoudelijk, aan bod is gekomen in de onteigeningsprocedure. Het Tracébesluit heeft het onmogelijk gemaakt om de uitbreidingen, die [appellant] aantoonbaar voor ogen had, uit te voeren. [appellant] heeft de afgelopen jaren forse investeringen gedaan. De investeringen in zijn bedrijfsgebouwen zijn voor een groot deel door het Tracébesluit teniet gedaan. Het overblijvende is flink in waarde gedaald. De rechtbank heeft dit niet in haar vonnis kunnen betrekken. De onteigeningssystematiek en de heersende opvatting in de rechtspraak voorzien niet in de vergoeding van de waardevermindering van het overblijvende, indien en voor zover de waardevermindering het gevolg is van de ontneming van gepachte percelen, in dit geval zelfs de huiskavel, waarvoor het Tracébesluit is vastgesteld, aldus [appellant].
9.1. Volgens de minister staat het causaliteitsvereiste in de weg aan het toekennen van een tegemoetkoming in de door [appellant] gestelde schade in de vorm van waardevermindering van zijn na onteigening resterende eigendommen als gevolg van de splitsing en verkleining van de huiskavel. De Afdeling ziet aanleiding, mede gelet op de het betoog in hoger beroep, om eerst te beoordelen of [appellant] die schade heeft aangetoond en zo ja, of tegemoetkoming in die schade anderszins is verzekerd in de zin van artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet.
9.2. In haar onteigeningsvonnis van 30 mei 2018 heeft de rechtbank onder 4.4.3 onder meer overwogen dat zij de deskundigen volgt in het standpunt dat, indien de bedrijfsbebouwing wordt aangepast voor opstallen van het melkvee, dit niet een verminderde waarde van het bedrijf met zich brengt. Weliswaar wordt het karakter van het bedrijf dan gewijzigd van een op weidegang gebaseerde melkveehouderij naar een melkveehouderij zonder weidegang, maar de rechtbank acht niet onderbouwd dat een bedrijf met weidegang alleen daarom een hogere waarde heeft. Verder is de verkleining van de huiskavel in dit geval naar het oordeel van de deskundigen niet zodanig groot, dat een onevenredige waardevermindering aan de orde zou zijn, omdat een klein, incourant bedrijf resteert.
Vervolgens heeft de rechtbank, onder 4.9 tot en met 4.13 van haar vonnis, een begroting gemaakt van de schade die gemoeid is met de overgang van weidegang naar opstallen van vee. [appellant] is hiervoor schadeloos gesteld.
9.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aangetoond dat het bedrijf in de nieuwe situatie inefficiënter is en dat dit een verminderde waarde van het bedrijf met zich brengt. Verder volgt uit het onteigeningsvonnis van 30 mei 2018 dat tegemoetkoming in de schade die gemoeid is met de overgang van weidegang naar opstallen van vee anderszins is verzekerd.
9.4. [appellant] betoogt dat hij naast de schade die in de onteigeningsprocedure is vergoed, ook schade lijdt die niet voor vergoeding in de onteigeningsprocedure in aanmerking is gekomen. Het zou gaan om schade als gevolg van het feit dat het Tracébesluit met zich brengt dat ten westen van het tracé gelegen pachtgronden, behorende tot het bedrijfsareaal, worden afgesneden van de ten oosten van het tracé gelegen - bij [appellant] in eigendom berustende - huiskavel. Omdat als gevolg daarvan de kans is ontnomen om de huiskavel in de toekomst in westelijke richting uit te breiden, is de huiskavel in waarde gedaald, aldus [appellant].
9.5. Naar aanleiding van dit betoog acht de Afdeling van belang dat niet is gebleken dat [appellant] de pacht van die gronden zonder meer kon overdragen aan een potentiële koper van zijn eigendommen. Dat, zoals in het verzoek om schadevergoeding is gesteld, de verpachter te kennen heeft gegeven dat zij, in het geval [appellant] zijn bedrijf zou staken, die gronden bij voorkeur in gebruik zou willen geven aan de opvolgend eigenaar van zijn eigendommen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat een redelijk denkend en handelend koper zal uitgaan van het meest ongunstige scenario. Deze koper zou dus rekening houden met de mogelijkheid dat de verpachter niet akkoord gaat met de overdracht van de pacht of dat de verpachter de gronden aan een derde verpacht. Deze koper zou in de oude situatie niet bereid zijn geweest om een hogere prijs voor de na onteigening resterende eigendommen te betalen wegens de mogelijkheid om de pacht over te nemen.
9.6. Dat [appellant] in de nieuwe situatie, na de onteigening, niet langer de mogelijkheid heeft om de huiskavel uit te breiden met gronden aan de westelijke zijde van de N18, daargelaten of deze gestelde omstandigheid een gevolg zou zijn van het Tracébesluit, leidt evenmin tot waardevermindering van zijn na onteigening resterende eigendommen. Indien juist zou zijn dat [appellant] in de oude situatie de hoop kon koesteren dat hij in staat zou zijn de huiskavel in de toekomst te vergroten door direct aansluitend gelegen gronden te kopen of te pachten, laat dat onverlet dat hij, ten tijde van de peildatum, die gronden niet in eigendom had of anderszins tot die gronden gerechtigd was en dat niet is gebleken dat hij destijds concreet uitzicht had op het verwerven van die gronden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3258, onder 8.1. Naar het oordeel van de Afdeling zou een redelijk denkend en handelend koper op de peildatum onderkennen dat het bepaald geen vaststaand gegeven is dat die gronden binnen een afzienbare termijn op de markt komen en dat hij, en niet een ander, erin zal slagen om die gronden te kopen of te pachten. Deze koper zou onder deze omstandigheden niet bereid zijn om deze onzekere toekomstige gebeurtenissen per de peildatum te vertalen in een hogere biedprijs. In dat geval is geen sprake van een meerwaarde van de na onteigening resterende eigendommen wegens de gestelde kans op uitbreidingsmogelijkheden van de huiskavel met ten westen van het tracé van de N18 gelegen gronden door middel van een onzekere toekomstige verwerving van gronden van derden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2116) onder 12.1. Wat [appellant] daarover in deze procedure heeft aangevoerd, biedt onvoldoende aanknopingspunten om tot een ander oordeel te komen.
9.7. De minister heeft, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding hoeven zien voor het toekennen aan [appellant] van een tegemoetkoming in de gestelde waardevermindering van zijn na onteigening resterende eigendommen als gevolg van de splitsing en verkleining van de huiskavel. Daarvan uitgaande, is niet van belang of, zoals de minister in het besluit van 6 november 2020 heeft aangevoerd, maar [appellant] heeft bestreden, geen rechtstreeks oorzakelijk verband bestaat tussen de gestelde schade en het Tracébesluit.
Het betoog slaagt niet.
waardevermindering van de bedrijfswoning
10. [appellant] betoogt verder dat de minister ten onrechte geen schadevergoeding voor de waardevermindering van de bedrijfswoning met bijbehorende grond heeft toegekend. Het gaat om een eenvoudige woning, waarvan de waarde via de WOZ-beschikking is te herleiden, zeker met inachtneming van het bezoek van de commissie in de woning in het kader van de hoorzitting van 15 januari 2019 en gelet op de ervaring en deskundigheid van het commissie lid dat ook taxateur is. Dat hij geen medewerking heeft verleend aan de taxatie van de bedrijfswoning, is onder deze omstandigheden geen reden om het verzoek om schadevergoeding voor de waardevermindering van de bedrijfswoning met bijbehorende grond af te wijzen, aldus [appellant].
10.1. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
10.2. In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de minister zich, onder verwijzing naar het advies van 20 april 2020, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een nadere opname van de bedrijfswoning noodzakelijk is voor een deugdelijke taxatie van de waarde van de bedrijfswoning. Verder heeft [appellant], na kennisneming van het besluit van 18 mei 2020, in bezwaar niet aan de minister aangeboden om alsnog medewerking te verlenen aan een nadere opname van (uitsluitend) de bedrijfswoning. Dit heeft ertoe geleid dat de minister de gestelde waardevermindering van de bedrijfswoning met bijbehorende grond niet heeft kunnen vaststellen. De minister heeft de gevolgen daarvan terecht voor rekening van [appellant] gelaten.
Het betoog slaagt niet.
tekort aan fosfaatrechten
11. [appellant] betoogt verder dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen oorzakelijk verband is tussen het Tracébesluit en de schade in de vorm van een tekort aan fosfaatrechten. Zonder het Tracébesluit zou [appellant] de bouwprojecten om zijn bedrijf te laten groeien tot 245 melkkoeien ruim vóór 2 juli 2015 (de peildatum van het fosfaatrechtenstelsel) hebben afgerond. Daardoor zou hij voor 224 melkkoeien fosfaatrechten hebben gekregen en niet, zoals nu het geval is, voor 160 melkkoeien. [appellant] heeft recht op financiële compensatie voor een tekort aan fosfaatrechten voor 64 melkkoeien. Het gaat daarbij in de eerste plaats om een vergoeding voor de kosten van aanschaf van fosfaatrechten voor 64 melkkoeien voor een bedrag van € 336.000,00. Daarnaast gaat het om een vergoeding voor de gemiste inkomsten uit 64 melkkoeien gedurende vijf jaren voor hetzelfde bedrag.
11.1. [appellant] heeft, voorafgaand aan de onteigeningsprocedure, overleg gevoerd met de Staat over een door de Staat te betalen schadeloosstelling in verband met de minnelijke verwerving door de Staat van een deel van de gronden van zijn bedrijf. Uit zijn stellingen valt af te leiden dat [appellant] de uitbreiding van zijn bedrijf wilde financieren met deze schadeloosstelling en, voor zover deze daarvoor niet toereikend was, met een lening van de huisbankier. Indien de Staat in het kader van het overleg een redelijk aanbod zou hebben gedaan, zou hij dat aanbod hebben aanvaard, waardoor hij zich zo snel mogelijk aan de gewijzigde situatie zou hebben kunnen aanpassen door middel van een uitbreiding van de veestapel. Dat dat laatste niet tijdig, vóór 2 juli 2015, is gelukt, is te wijten aan de trage en onzorgvuldige behandeling van het dossier door de Staat. Verder was de huisbankier, tijdens de onteigeningsprocedure, niet bereid om de uitbreiding van de veestapel te financieren, aldus [appellant].
11.2. Het Tracébesluit is op 20 augustus 2013 vastgesteld. Voor zover de door [appellant] gestelde trage en onzorgvuldige behandeling van het dossier na deze datum heeft plaatsgevonden, waardoor hij de schadeloosstelling te laat heeft ontvangen om de uitbreiding van de veestapel tijdig te realiseren, laat dat onverlet dat de gestelde trage en onzorgvuldige behandeling van het dossier geen redelijkerwijs te verwachten gevolg van het Tracébesluit is. Hetzelfde geldt voor de beslissing van de huisbankier om [appellant] geen lening te verstrekken voor de uitbreiding van de veestapel.
11.3. In het betoog van [appellant] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de gestelde schade in de vorm van een tekort aan fosfaatrechten in zodanig verband staat met het Tracébesluit, dat de schade de minister, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit is toe te rekenen. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een rechtstreeks oorzakelijk verband tussen die schade en dat besluit ontbreekt.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
13. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024
452