Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/3429 PW
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J.W. van de Wege),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda(het college), verweerder,
(gemachtigde: mr. S.S. Hyder).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking en terugvordering van haar uitkering op grond van de Participatiewet.
1.1.
Met het besluit van 8 november 2022 (primair besluit) heeft het college de bijstandsuitkering van eiseres over de periode van 1 oktober 2021 tot 1 november 2022 ingetrokken en de ten onrechte betaalde uitkering over deze periode ten bedrage van
€ 12.763,34 teruggevorderd.
1.2.
Met het bestreden besluit van 15 mei 2023 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en de terugvordering beperkt tot 1 oktober 2021 tot en met 31 maart 2022.
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de heer [naam 1] als tolk en de gemachtigde van het college. Namens het college is ook [naam 2] verschenen.
Totstandkoming van het besluit
Feiten en omstandigheden
2. Eiseres ontving een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande. In september 2021 heeft eiseres twee bestuurlijke dwangsommen van € 1.442,- en twee gerechtelijke dwangsommen van € 15.000,- ontvangen van de gemeente Breda vanwege niet tijdig beslissen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
2.1.
Op de uitkeringsspecificatie van september 2021 worden deze dwangsommen vermeld. Tevens wordt op deze uitkeringsspecificatie vermeld dat er netto € 0,00 aan eiseres zal worden uitbetaald. Eiseres heeft daarna echter wel haar uitkering doorbetaald gekregen.
2.2.
Op 3 november 2022 ontving het college een signaal van de afdeling Wmo dat eiseres de dwangsommen heeft ontvangen. Naar aanleiding daarvan heeft het college het vermogen van eiseres per 1 oktober 2021 opnieuw vastgesteld, op een bedrag van
€ 32.884,-. Omdat het vrij te laten vermogen op 1 oktober 2021 maximaal
€ 6.295,- bedraagt, heeft het college het vermogen boven de vermogensgrens vastgesteld op € 26.589,-.
2.3.
Met het primaire besluit heeft het college de uitkering van eiseres ingetrokken over de periode van 1 oktober 2021 tot 1 november 2022, omdat zij vermogen heeft boven de vermogensgrens. Tevens heeft het college de ten onrechte betaalde bijstand over deze periode ten bedrage van € 12.763,34 teruggevorderd.
2.4.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Tevens heeft zij bij de voorzieningenrechter een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
2.5.
Bestreden besluit
2.6.1.
Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard. Het college heeft de terugvordering beperkt tot de periode van 1 oktober 2021 tot 31 maart 2022. Ter zitting heeft het college aangegeven dat deze terugvordering € 6.216,93 bedraagt. De terugvordering over de periode van 1 april 2022 tot en met 31 oktober 2022 heeft het college laten vervallen, gelet op de zes-maandenjurisprudentie.
2.6.2.
De stelling van eiseres dat de ontvangsten van bestuursrechtelijke dwangsommen niet tot vermogen behoren, volgt het college niet. Het college verwijst daarbij naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2012 [2] en de onder rechtsoverweging 2.5. genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter.
2.6.3.
Daarnaast heeft een afweging van de betrokken belangen niet geleid tot een verdere matiging van de terugvordering.
Beroepsgronden
3.1.
Eiseres is van mening dat er geen grond bestaat voor intrekking en terugvordering van de uitkering. Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat de toegekende rechterlijke dwangsommen niet als vermogen dienen te worden beschouwd. De dwangsommen zijn toegewezen door de rechtbank als prikkel voor het college om te beslissen op het bezwaar dat eiseres had ingediend tegen een beslissing van het college omtrent haar recht op een voorziening in het kader van de Wmo 2015. Het nuttig effect wordt ontnomen aan deze dwangsommen indien deze als vermogen worden aangemerkt voor de bijstand. Het geld vloeit dan immers weer terug naar het college.
3.2.
Subsidiair stelt eiseres dat alle belangen afwegend de intrekking en terugvordering niet evenredig zijn en ten onrechte geen rekening wordt gehouden met het feit dat het college ernstig tekort is geschoten. Het college heeft pas op het bezwaar van eiseres betreffende haar recht op een voorziening in het kader van Wmo 2015 beslist nadat tot twee keer toe de rechterlijke dwangsommen waren opgelopen tot het maximum van € 15.000,-. Daarnaast heeft het college ook bestuurlijke dwangsommen op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht, vanwege niet tijdig beslissen, moeten betalen. Vervolgens is het college ook nalatig geweest met betrekking tot het recht van eiseres op een bijstandsuitkering. Alhoewel het college zelf de dwangsommen aan eiseres heeft betaald en haar ook een uitkeringsspecificatie heeft doen toekomen waarop deze dwangsommen vermeld waren, heeft het college eiseres er niet op gewezen dat er sprake was van vermogen in de zin van de Participatiewet en heeft het (veel) langer dan een half jaar geduurd voordat het college de gevolgen ten aanzien van haar recht op een bijstandsuitkering heeft beoordeeld. Eiseres heeft het geld opgemaakt in de veronderstelling dat het geen gevolgen had voor haar recht op uitkering, gelet op de specificatie die het college haar heeft doen toekomen, en wordt nu achteraf met een forse terugvordering geconfronteerd.
Juridisch kader
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
5. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het college op goede gronden de bijstandsuitkering van eiseres over de periode van 1 oktober 2021 tot 1 november 2022 heeft ingetrokken en over de periode van 1 oktober 2021 tot en met 31 maart 2022 heeft teruggevorderd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Dwangsom als vermogen
6. Het college heeft de uitkering van eiseres ingetrokken en teruggevorderd, omdat zij door de ontvangst van dwangsommen vermogen heeft boven de vermogensgrens.
6.1.
Het vermogen is de waarde van de bezittingen waarover eiseres beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden. Een deel van het vermogen wordt vrijgelaten van de berekening. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) wordt een dwangsom, mede gelet op het aanvullende karakter van de Participatiewet, niet vrijgelaten en is een dwangsom niet van het vermogen uitgezonderd. [3]
6.2.
De stelling van eiseres dat het nuttig effect ontnomen wordt aan de dwangsommen indien deze als vermogen worden aangemerkt, volgt de rechtbank niet. Ook in dit geval blijft de financiële prikkel van de aan haar verstrekte dwangsommen gedeeltelijk bestaan. Het college heeft immers in het bestreden besluit de bijstandsuitkering van eiseres enkel over een periode van zes maanden tot een bedrag van € 6.216,93 teruggevorderd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
6.3
Het college heeft de door eiseres ontvangen dwangsommen terecht als vermogen aangemerkt. Gelet op de hoogte van die dwangsommen, heeft eiseres in de periode in geding geen recht op een bijstandsuitkering. [4]
Wat is de wettelijke grondslag van de intrekking en terugvordering?
7. Het college heeft de bijstand met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin en artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de Participatiewet ingetrokken en teruggevorderd. Daarmee heeft het college uitdrukkelijk niet (langer) de schending van de inlichtingenverplichting aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. De hier genoemde bepalingen geven het college – als er geen sprake is van schending van de inlichtingenverplichting – de bevoegdheid om de bijstand in te trekken en terug te vorderen. Dit betreft dus een discretionaire bevoegdheid die de bijstandverlenende instantie kan uitoefenen om een gemaakte fout in de bijstandsverlening te herstellen. [5]
7.1.
Het college heeft de ruimte, die deze discretionaire bevoegdheid geeft, met beleidsregels ingevuld in artikel 3 van de Beleidsregels terugvordering en verhaal Participatiewet, IOAW en IOAZ Breda 2016 (Beleidsregels). In de Beleidsregels is bepaald dat het college kan afzien van het nemen van een terugvorderingsbesluit indien een termijn van 6 maanden is verstreken na bekend worden van gegevens bij het college die hadden moeten leiden tot wijziging of beëindiging van de bijstand, tenzij de belanghebbende de inlichtingenplicht heeft geschonden. In de Beleidsregels is voorts bepaald dat het college kan afzien van het nemen van een terugvorderingsbesluit indien hiertoe naar het oordeel van het college een dringende reden aanwezig is.
7.2.
Het college heeft conform de Beleidsregels de te veel verstrekte bijstand over een periode van zes maanden tot een bedrag van € 6.216,93 teruggevorderd. Gesteld noch gebleken is van dringende redenen om af te zien van het nemen van een terugvorderingsbesluit.
Evenredigheidsbeginsel
8. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van 2 februari 2022 [6] een kader geformuleerd voor de toetsing van op een discretionaire bevoegdheid berustende besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. De CRvB sluit zich in de uitspraak van 11 oktober 2022 hierbij aan [7] .
Naar het oordeel van de rechtbank kan het bestreden besluit deze toets doorstaan. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 58 van de Participatiewet blijkt dat de wetgever de hier van toepassing zijnde discretionaire bevoegdheid heeft gegeven zodat gemeentes zelf, gelet op de financiële stimulans door het beslag op de eigen gemeentelijke middelen en gelet op de eigen beleidsruimte, een goede afweging kunnen maken wanneer van terugvordering kan worden afgezien. Dit hangt samen met het aanvullend karakter van de bijstand. Beroep op bijstand is slechts mogelijk als dat noodzakelijk is. Het doel van de terugvordering is de goede besteding van gemeenschapsgeld. Naar het oordeel van de rechtbank is de terugvordering van de verstrekte bijstand over de periode in geding dan ook een geschikt en noodzakelijk middel om dit gerechtvaardigde doel te bereiken. De terugvordering wordt in het geval van eiseres ook evenwichtig geacht. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen, maar het voorkomen van onevenredig nadelig gevolgen. Niet gebleken is dat het besluit voor eiseres onevenredig nadelige gevolgen heeft gehad in verhouding tot de te dienen doelen. Voor de financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering als gevolg van de intrekking geldt dat deze gevolgen zich in het algemeen pas voordoen als daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft eiseres als schuldenaar bescherming, of kan zij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet. Daarnaast wordt meegewogen dat het college de terugvordering heeft beperkt tot zes maanden op basis van zijn beleidsregels. Daarmee is rekening gehouden met het feit dat het college niet adequaat heeft gereageerd. Tot slot acht de rechtbank van belang dat eiseres uitkering bleef ontvangen terwijl op de uitkeringsspecificatie van september 2021 is vermeld dat eiseres geen uitkering meer zal ontvangen. Eiseres heeft daarover geen navraag gedaan bij het college voordat zij een groot gedeelte van de dwangsommen besteedde. Ook anderszins is bovendien niet gebleken van onevenredig nadelige gevolgen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.M.L. van de Sande, rechter, in aanwezigheid van C.M.A. Groenendaal, griffier, op 25 april 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Participatiewet
Artikel 19. Voorwaarden
1.Onverminderd paragraaf 2.2 heeft de alleenstaande of het gezin recht op algemene bijstand indien:
(…)
b. er geen in aanmerking te nemen vermogen is.
(…)
Artikel 31. Middelen
1. Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. (…)
(…)
(…)
Artikel 34. Vermogen
(zoals luidend op 1 oktober 2021)
(zoals luidend op 1 oktober 2021)
1. Onder vermogen wordt verstaan:
a. de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden. De waarde van de bezittingen wordt vastgesteld op de waarde in het economische verkeer bij vrije oplevering;
b. middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend, voorzover deze geen inkomen betreffen als bedoeld in de artikelen 32 en 33.
2. Niet als vermogen wordt in aanmerking genomen:
a. bezittingen in natura die naar hun aard en waarde algemeen gebruikelijk zijn dan wel, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, noodzakelijk zijn;
b. het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen voorzover dit minder bedraagt dan de van toepassing zijnde vermogensgrens, genoemd in het derde lid;
c. spaargelden opgebouwd tijdens de periode waarin bijstand wordt ontvangen;
d. het vermogen gebonden in de woning met bijbehorend erf, bedoeld in artikel 50, eerste lid, voorzover dit minder bedraagt dan € 53.100,00;
e. vergoedingen voor immateriële schade als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdelen l en m;
f. de voorziening, bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel o.
3. De in het tweede lid, onderdeel b, bedoelde vermogensgrens is:
a. voor een alleenstaande: € 6.295,00;
b. voor een alleenstaande ouder: € 12.590,00;
c. voor de gehuwden tezamen: € 12.590,00.
(…)
Artikel 54. Onjuiste gegevens en onvoldoende medewerking
(…)
(…)
3. Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
(…)
(…)
Artikel 58. Terugvordering
1. Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen.
2. Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand:
a. anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
(…)
(…)
8. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Beleidsregels terugvordering en verhaal Participatiewet, IOAW en IOAZ Breda 2016
Artikel 2
Het college maakt gebruik van in de Participatiewet, de IOAW en IOAZ toekomende bevoegdheid tot:
a. herziening of intrekking als bedoeld in artikel 54, derde lid van de Participatiewet (…)
b. tot terugvordering zoals deze haar op grond van artikel 58, tweede lid en artikel 59 van de Participatiewet (…) toekomt;
(…)
Artikel 3
Het college kan afzien van het nemen van een terugvorderingsbesluit indien:
1. het terug te vorderen bedrag lager is dan € 100,- en niet is ontstaan door fraude;
2. een termijn van 6 maanden is verstreken na bekend worden van gegevens bij het college die hadden moeten leiden tot wijziging of beëindiging van de bijstand, tenzij de belanghebbende de inlichtingenplicht heeft geschonden;
3. hiertoe naar het oordeel van het college een dringende reden aanwezig is.