Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/2 WABO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. R.S. Namjesky),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], college,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , allen uit [plaats] , omwonenden,
en
[naam 5] en [naam 6] uit [plaats] , omwonenden,
(gemachtigde: mr. D.J.M. Konings).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar verleende omgevingsvergunning voor het afwijkend gebruik van de woning op het perceel aan de [adres 1] te [plaats] (perceel).
1.1.
Het college heeft, bij besluit van 8 juni 2022, eiseres een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor de huisvesting van maximaal zes personen op het perceel. In het bestreden besluit van 23 november 2022 heeft het college de bezwaren van de omwonenden gegrond verklaard en de huisvesting beperkt tot maximaal vier personen. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en omwonenden [naam 5] en [naam 6] hebben een zienswijze ingediend.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 25 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde, de gemachtigde van het college, omwonenden en de gemachtigde van omwonenden [naam 5] en [naam 6] . Op uitdrukkelijk verzoek van eiseres heeft de rechtbank het onderzoek aangehouden.
1.3
Op 14 november 2023 heeft de tweede mondelinge behandeling plaatsgevonden. Aan deze mondeling behandeling hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen. Voor het college is zijn gemachtigde verschenen, bijgestaan door [naam 7] . Voor de omwonenden is alleen [naam 6] en haar gemachtigde verschenen.
1.4
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
2. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden heeft besloten aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het huisvesten van maximaal vier personen op het perceel. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Het beroep
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres heeft op 2 mei 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd om op het perceel maximaal zes individuele personen te mogen huisvesten. Bij besluit van 8 juni 2022 heeft het college eiseres voor de periode van vijf jaar een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit huisvesten van maximaal zes individuele personen en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. De omwonenden hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit heeft het college – overeenkomstig het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (commissie) van 14 november 2022 – het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2022 gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2022 herroepen en in de plaats daarvan in het bestreden besluit op 22 november 2022 een gewijzigde omgevingsvergunning verleend. In de gewijzigde omgevingsvergunning is – net als in de omgevingsvergunning van 8 juni 2022 – een van het bestemmingsplan afwijkend gebruik toegestaan voor het huisvesten van individuele personen, maar het aantal individuele personen is beperkt tot vier personen. Ook deze omgevingsvergunning is weer voor vijf jaar verleend.
5. Eiseres voert aan dat het college miskent dat ten tijde van het nemen van het besluit van 8 juni 2022 twee sets beleidsregels golden, namelijk de beleidsregels ‘Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden Artikel 4 Bijlage Pro II Bor’ (Beleidsregels 2019) en de geldende beleidsregels ‘Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden artikel 4 Bijlage Pro II Bor’ (Beleidsregels 2022). Het is eiseres niet duidelijk waarom het college de aanvraag van eiseres in het bestreden besluit toetst aan de beleidsregels 2022. Eiseres stelt dat in bijzondere gevallen toch het niet meer geldende recht moet worden toegepast. Het college heeft niet gemotiveerd waarom er geen sprake is van een bijzonder geval. Eiseres stelt ook dat er het moment van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op verlening van de omgevingsvergunning. Het college heeft ten onrechte niet aan de hardheidsclausule uit de Beleidsregels 2019 getoetst. Eiseres verwijst verder naar een vergelijkbare, eveneens op 2 mei 2022 ingediende, aanvraag die op 30 mei 2022 wel volgens de Beleidsregels van 2019 is toegekend. Volgens eiseres is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheids- en/of legaliteitsbeginsel en is het advies van de commissie niet op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen.
5.1
Volgens het college zijn bij het nemen van het besluit van 8 juni 2022 de Beleidsregels 2019 toegepast, omdat deze beleidsregels gunstiger waren voor eiseres. Op het moment van het nemen van het bestreden besluit golden alleen nog de Beleidsregels 2022. Omdat in bezwaar wordt getoetst aan de op dat moment geldende regelgeving, zijn de Beleidsregels 2022 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Het college ziet hierin geen bijzonder geval om in de gewijzigde omgevingsvergunning de aanvraag alsnog te beoordelen volgens de dan niet meer geldende Beleidsregels 2019 en eiseres heeft de gestelde bijzondere omstandigheden niet onderbouwd. De enkele omstandigheid dat eiseres door toepassing van de Beleidsregels 2022 in een ongunstigere positie komt te verkeren, is geen bijzondere omstandigheid.
5.2
Omwonenden [naam 5] en [naam 6] hebben, in reactie op het ingestelde beroep, laten weten dat er geen sprake is van een rechtstreekse aanspraak op verlening van een omgevingsvergunning, omdat de door eiseres beoogde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en zij verzoeken de rechtbank het beroep van eiseres ongegrond te verklaren.
5.3
Op het perceel is het [bestemmingsplan] van toepassing en het perceel heeft de bestemming ‘Wonen - Aaneengesloten’ [1] . Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor minimaal drie aaneengesloten woningen. Onder een woning moet ingevolge artikel 1.69 van de planregels worden verstaan een gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden. Partijen zijn het erover eens dat huisvestiging van vier of zes individuele personen niet aansluit bij de definitie huishouden van artikel 1.46 van de planregels.
5.4
Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan [2] , dan moet het college de omgevingsvergunning weigeren [3] . In een dergelijk geval wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit in strijd met het bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De omgevingsvergunning wordt enkel geweigerd als de omgevingsvergunning niet op grond van artikel 2.12 van de Wabo kan worden verleend. Artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 2̊, van de Wabo bepaalt dat de omgevingsvergunning in geval van strijd met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. De betreffende algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor). Uit artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 2̊, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor volgt dat een omgevingsvergunning verleend kan worden voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik van bouwwerken.
5.5
Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
5.6
Het college hanteert bij de beoordeling van een aangevraagde omgevingsvergunning, om van het bestemmingsplan af te wijken, beleidsregels. Ter zitting is door partijen bevestigd dat op het moment van de indiening van de aanvraag de Beleidsregels 2019 van toepassing waren. Op het moment van het nemen van het besluit van 8 juni 2022 waren zowel de Beleidsregels 2019 als de Beleidsregels 2022 van toepassing. De Beleidsregels 2019 zijn op 29 juni 2022 ingetrokken. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit golden alleen nog de Beleidsregels 2022.
5.7
Het college heeft in het bestreden besluit op de voet van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht het besluit van 8 juni 2022 volledig heroverwogen. Volgens eiseres had het college in het bestreden besluit de Beleidsregels 2019 moeten toepassen in plaats van de Beleidsregels 2022. Zij verwijst ter ondersteuning van haar standpunt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (AbRS) van 27 februari 2013 [4] . De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt bij een volledige heroverweging geldt dat bij het nemen van het bestreden besluit het recht wordt toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dat geldt ook voor beleidsregels [5] . De enkele omstandigheid dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. In bijzondere gevallen kan echter van dit uitgangspunt worden afgeweken, zo volgt uit de uitspraak van de AbRS. In de door eiseres aangehaalde uitspraak was sprake van een aanvraag die volgens het in die zaak geldende beleid ten tijde van de aanvraag niet geweigerd mocht worden, maar ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar was het beleid inmiddels ten nadele van de betreffende eiser gewijzigd. De AbRS achtte het in strijd met de rechtszekerheid om in dat geval – waarin het beleid in het primaire besluit verkeerd is toegepast en die toepassing leidde tot een weigering van de aanvraag – de volledige heroverweging toe te passen. In deze zaak is er – zoals het college ook heeft aangegeven – geen sprake van een weigering van de aanvraag, maar enkel van een beperktere toekenning in het bestreden besluit. Bij het bestreden besluit worden immers vier in plaats van zes personen toegestaan. Het college heeft dit terecht niet als een bijzonder geval aangemerkt. Het college heeft dus op goede gronden in het bestreden besluit de Beleidsregels 2022 toegepast. Het beroep van eiseres op de aangehaalde uitspraak kan er niet toe leiden dat het college in het bestreden besluit de Beleidsregels 2019 had moeten toepassen.
5.8
Eiseres heeft er verder een beroep op gedaan dat zij recht had op een rechtstreekse toewijzing van de aangevraagde omgevingsvergunning. Dit had voor het college reden moeten zijn om na heroverweging de Beleidsregels 2019 toe te passen. Eiseres verwijst hierbij naar de uitspraken van de AbRS van 20 juni 2018 en 4 november 2020 [6] .
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze uitspraken dat de hoofdregel is dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht moet worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Er is een uitzondering op de hoofdregel mogelijk, namelijk dat bij een later besluit het ten tijde van de aanvraag geldende recht wordt toegepast. Die mogelijke uitzondering geldt echter alleen als op het moment van het indienen van de aanvraag sprake was van een
rechtstreekse aanspraakop het verkrijgen van de omgevingsvergunning voor het bouwen. In de betreffende uitspraak is de rechtstreekse aanspraak uitgewerkt als een bouwplan dat overeenkomt met het bestemmingsplan, de regels op grond van artikel 4.1, derde lid of artikel 4.3, derde lid van de Wet ruimtelijke ordening en dat op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was dan wel dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee het bouwplan niet in overeenstemming was.
rechtstreekse aanspraakop het verkrijgen van de omgevingsvergunning voor het bouwen. In de betreffende uitspraak is de rechtstreekse aanspraak uitgewerkt als een bouwplan dat overeenkomt met het bestemmingsplan, de regels op grond van artikel 4.1, derde lid of artikel 4.3, derde lid van de Wet ruimtelijke ordening en dat op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was dan wel dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee het bouwplan niet in overeenstemming was.
5.9
In deze zaak wordt niet aan al deze voorwaarden voldaan. Het door eiseres voorgenomen gebruik is immers in strijd met het bestemmingsplan. Alleen al hierom bestaat er geen rechtstreekse aanspraak op verlening van de omgevingsvergunning. Dat in het bestreden besluit wordt afgeweken van het bestemmingsplan door toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 2̊, van de Wabo, en daardoor de ontwikkeling wel wordt mogelijk gemaakt, leidt niet tot een ander oordeel. Het college past een discretionaire bevoegdheid – een ‘kan’-bepaling, nader ingekaderd door het Bor en de beleidsregels 2022 – toe. Hiermee wordt huisvesting in afwijking van het bestemmingsplan mogelijk. De toepassing van de beleidsregels is echter nog steeds geen gebonden beslissing. Ook hierom is er geen sprake van een rechtstreekse aanspraak op verlening van de door eiseres gewenste omgevingsvergunning.
5.1
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dus terecht de beleidsregels 2022 mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de wijze waarop de beleidsregels in deze zaak zijn toegepast. Het beroep op het overgangsrecht van artikel 6 van Pro de beleidsregels 2022 slaagt niet, omdat het redelijke alternatief de beperktere toekenning uit het bestreden besluit betreft. Het beroep van eiseres op de verleende omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik op het perceel aan de [adres 2] te [plaats] slaagt evenmin. Ook bij die aanvraag is met artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo van het bestemmingsplan afgeweken. Dat betekent dat het college hierbij een op dat perceel betrekking hebbende specifieke belangenafweging heeft gemaakt. Eiseres heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel onvoldoende onderbouwd.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 6 maart 2024 door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 7:11:
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, sub c:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 2.10, eerste lid, sub c en tweede lid:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten 2̊:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
2̊ . in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4, negende lid:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2̊, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfuncties voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden artikel 4 Bijlage Pro II Bor (Beleidsregels 2022)
Artikel 3.9:
(…)
Gelet hierop maken wij de volgende 2 huisvestingsvormen van arbeidsmigranten mogelijk:
* Reguliere huisvesting van arbeidsmigranten en overige personen die geen huishouden vormen in (bedrijfs)woningen: huisvesting van maximaal 4 personen in één woning;
(…)
Artikel 6:
(…)
Het college handelt in overeenstemming met de uitgangspunten van deze beleidsregels. Er kunnen echter bijzondere omstandigheden zijn die bij toepassing van deze beleidsregels in een concreet geval tot onevenredige hardheid kunnen leiden. In het algemeen zal er een beroep op de hardheidsclausule kunnen worden gedaan indien:
- Er bijzondere omstandigheden kunnen worden aangevoerd die tot medewerking in afwijking van deze beleidsregels noodzaken en er geen redelijke alternatieven bestaan om hierin te voorzien, mits de ruimtelijke consequenties beperkt en aanvaardbaar blijven en geen (ongewenste) precedentwerking hoeft te worden gevreesd;
- Als het verzoek weliswaar niet binnen de geldende beleidsregels pas, maar een beleidswijziging als gevolg van het verzoek in de rede ligt.
(…)
Artikel 7:
Indien vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze beleidsregels een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend waarop nog niet is beslist, vindt toepassing plaats van deze beleidsregels.
Bestemmingsplan ‘Grauwe Polder’ (bestemmingsplan)
Artikel 1.46:
Huishouden: de samenlevingsvorm van één gezin, waaronder mede wordt begrepen:
* de inwoning, al dan niet bij wijze van mantelzorg, met eigen voorzieningen van verwanten of andere personen;
* een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband;
Artikel 1.69:
Woning: een gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden;
Artikel 9.1, sub a:
De voor ‘Wonen-Aaneengesloten’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. minimaal drie aaneengesloten woningen;
Artikel 16:
Het is verboden de in dit bestemmingsplan begrepen gronden, alsmede gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde te gebruiken, te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijd met de in dit plan aan de grond gegeven bestemming.