Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/4599 PW, BRE 18/5163 PW, BRE 18/4775 PW, BRE 18/4776 PW, BRE 21/350 PW, BRE 21/351 PW, BRE 21/352 PW, BRE 21/353 PW, BRE 21/354 PW en BRE 21/355 PW
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 september 2021 in de zaken tussen
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg, en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen, eisers
gemachtigden: mr. M.J. Tunnissen en [naam vertegenwoordiger eisers]
en
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
gemachtigden: mr. R.E. van der Kamp (2019) en mr. P. Blok (2021)
Procesverloop
Het college van Middelburg heeft beroep ingesteld tegen een besluit van 21 juni 2018 (bestreden besluit I) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2017. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 18/4599 PW.
Het college van Middelburg heeft ook beroep ingesteld tegen een ander besluit van 21 juni 2018 (bestreden besluit II) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2018. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 18/5163 PW.
Het college van Vlissingen heeft beroep ingesteld tegen een besluit van 21 juni 2018 (bestreden besluit III) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2017. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 18/4775 PW.
Het college van Vlissingen heeft ook beroep ingesteld tegen een ander besluit van 21 juni 2018 (bestreden besluit IV) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2018. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 18/4776 PW.
Op 6 december 2018 heeft de staatssecretaris de primaire besluiten van 1 oktober 2018 inzake de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2018 voor de gemeente Middelburg en de gemeente Vlissingen aan de rechtbank toegezonden met het verzoek deze bij de lopende procedure te betrekken.
De beroepen (met zaaknummers BRE 18/4599 PW, BRE 18/5163 PW, BRE 18/4775 PW en BRE 18/4776 PW) zijn gelijktijdig behandeld en besproken op de zitting van de rechtbank in Middelburg op 28 augustus 2019. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Tunnissen, [naam vertegenwoordiger eisers] , [naam vertegenwoordiger eisers] , [naam vertegenwoordiger eisers] (Vlissingen) en [naam vertegenwoordiger eisers] (Middelburg). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van de Kamp en [naam vertegenwoordiger verweerder] . De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar en met Atlas voor Gemeenten (hierna: AvG) in gesprek te gaan om meer inzicht te krijgen in het verdeelsysteem/de verdelingssystematiek en te verkennen of het gebruik van andere onderliggende data in (meer in het bijzonder) de variabele werkgelegenheidsgegevens tot een substantieel andere uitkomst leidt.
Vervolgens heeft het college van Middelburg beroep ingesteld tegen een besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit V) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2019. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/350 PW.
Het college van Middelburg heeft ook beroep ingesteld tegen een ander besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit VI) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2020. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/351 PW.
Het college van Middelburg heeft daarnaast beroep ingesteld tegen een derde besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit VII) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2021. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/352 PW.
Het college van Vlissingen heeft beroep ingesteld tegen een besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit VIII) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2019. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/353 PW.
Het college van Vlissingen heeft ook beroep ingesteld tegen een ander besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit IX) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige en van de definitieve gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2020. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/354 PW.
Het college van Vlissingen heeft daarnaast beroep ingesteld tegen een derde besluit van 14 december 2020 (bestreden besluit X) van de staatssecretaris over de toekenning van de voorlopige gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 voor het jaar 2021. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer BRE 21/355 PW.
De staatssecretaris heeft verweerschriften ingediend.
De beroepen (in alle zaaknummers) zijn gelijktijdig behandeld en besproken op de zitting van de rechtbank op 12 juli 2021. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Tunnissen en [naam vertegenwoordiger eisers] van Orionis. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Blok, [naam vertegenwoordiger verweerder] en [naam vertegenwoordiger verweerder] . Het onderzoek is ter zitting gesloten.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. In de besluiten van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkeringen voor het jaar 2017 vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 17.103.361 (primair besluit 1a) en voor het college van Vlissingen op € 22.947.210,- (primair besluit 1b).
In de besluiten van 10 oktober 2017 heeft de staatssecretaris de gebundelde uitkeringen voor het jaar 2017 definitief vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 17.326.874 (primair besluit 2a) en voor het college van Vlissingen op € 23.292.323,- (primair besluit 2b).
In de besluiten van 11 oktober 2017 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkeringen voor het jaar 2018 vastgesteld. Voor het college Middelburg op € 17.003.556,- (primair besluit 3a) en voor het college van Vlissingen op € 21.925.437,- (primair besluit 3b).
Bij de besluiten van 1 oktober 2018 heeft de staatssecretaris de gebundelde uitkeringen voor het jaar 2018 definitief vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 17.879.969 (primair besluit 4a) en voor het college van Vlissingen op € 23.055.537,- (primair besluit 4b).
In de besluiten van 1 oktober 2018 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkering voor het jaar 2019 vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 17.731.355,-. (primair besluit 5a) en voor het college van Vlissingen op € 23.332.235,- (primair besluit 5b).
In de besluiten van 30 september 2019 heeft de staatssecretaris de gebundelde uitkering voor het jaar 2019 definitief vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 17.305.236,- (primair besluit 6a) en voor het college van Vlissingen op € 22.771.516,- (primair besluit 6b).
In de besluiten van eveneens 30 september 2019 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkering voor het jaar 2020 vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 18.102.349,- (primair besluit 7a) en voor het college van Vlissingen op € 23.402.699,- (primair besluit 7b).
In de besluiten van 1 oktober 2020 heeft de staatssecretaris de gebundelde uitkering voor het jaar 2020 definitief vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 18.777.110,- (primaire besluit 8a) en voor het college van Vlissingen op € 24.275.030,- (primair besluit 8b).
In de besluiten van eveneens 1 oktober 2020 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkering voor het jaar 2021 vastgesteld. Voor het college van Middelburg op € 19.765,911,- (primair besluit 9a) en voor het college van Vlissingen op € 25.927.378,- (primair besluit 9b).
De bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten zijn bij de bestreden besluiten van 21 juni 2018 en 14 december 2020 ongegrond verklaard, waardoor de primaire besluiten – en dus de hoogte van de daarbij toegekende budgetten – in stand zijn gebleven. Voor de primaire besluiten betreffende de definitieve vaststelling voor het jaar 2018 is geen bezwaarprocedure doorlopen. Zoals hiervoor vermeld zijn deze besluiten aan de rechtbank toegezonden met het verzoek deze mee te nemen in de procedure. Gezien de samenhang met de bestreden besluiten betreffende de voorlopige vaststelling voor het jaar 2018 en uit oogpunt van proceseconomie en definitieve geschilbeslechting, ziet de rechtbank aanleiding om deze primaire besluiten bij het geding te betrekken. Dit is met partijen besproken ter zitting en daartegen zijn geen bezwaren geuit.
2. In geschil zijn de aan eisers voorlopig en definitief toegekende budgetten voor de jaren 2017, 2018, 2019 en 2020 en het voorlopig toegekende budget voor het jaar 2021, evenals (de werking van) het daaraan ten grondslag liggende verdeelmodel.
3.
Beroepsgronden
Beroepsgronden
Eisers voeren aan dat de toegekende budgetten onvoldoende zijn om de kosten voor het verstrekken van bijstand in hun gemeenten te dekken. De macrobudgetten zijn structureel te laag en dat wordt verergerd doordat de vangnetregeling van artikel 74 van de Participatiewet uit het macrobudget wordt gefinancierd. Dit leidt tot strijd met artikel 108 van de Gemeentewet en tot onevenredigheid van de toegekende budgetten. Het budget voor het jaar 2017 is te laag omdat in dat jaar de instroom van statushouders onvoldoende is verdisconteerd in het macrobudget.
Het is eisers niet duidelijk waardoor de daling van het budget en de grote fluctuaties in het jaarlijks budget worden veroorzaakt. Eisers ervaren het verdeelmodel als een ondoorgrondelijke ‘black box’. Dat er maximaal inzicht wordt gegeven in de uitkomsten van het verdeelmodel, zoals verweerder stelt, betekent volgens eisers nog niet dat er ook maximaal inzicht wordt gegeven in de werking van het verdeelmodel. Voor eisers is in het geheel niet duidelijk op welke manier de mix aan variabelen, genoemd in tabel 1 van de Bijlage bij artikel 6 van het Besluit Participatiewet, leidt tot een bij beschikking toegekend en ten opzichte van het vorige jaar gewijzigd budget. Het mag zo zijn dat de staatssecretaris een ruime beslissingsruimte heeft bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan, maar dat betekent niet dat de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames niet volledig transparant en duidelijk hoeven te zijn (ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 14.3 en 14.4).
Het model bevat ook inhoudelijke tekortkomingen die maken dat het budget te laag uitvalt. Zo houdt de AvG-variabele ‘beschikbaarheid van werk’ ten onrechte geen rekening met een aantal gemeente-specifieke factoren, namelijk het effect van de toltunnel op de bereikbaarheid van banen, de banen in de toerismesector in combinatie met de bereikbaarheid via het openbaar vervoer en de banen in de scheepsbouw. Indien hier wel rekening mee zou worden gehouden, zou dit volgens berekeningen van eisers leiden tot een verhoging van het budget met € 35.000,- per jaar voor de gemeente Middelburg en € 47.000,- per jaar voor de gemeente Vlissingen. Vanwege de genoemde tekortkomingen – het black box karakter en de AvG variabele ‘beschikbaarheid van werk’ – dient het verdeelmodel onverbindend te worden verklaard, althans voor eisers buiten toepassing te worden gelaten. In dit kader wijzen eisers erop dat zij onder één uitvoeringsorganisatie (Orionis) vallen en er derhalve geen verschil bestaat tussen beleid en uitvoering van beleid, zodat de herverdeeleffecten van beide gemeenten ongeveer gelijk zouden moeten zijn. Dat is evenwel niet het geval, wat duidt op tekortkomingen in het verdeelmodel.
Zowel het verdeelmodel, als de bestreden besluiten zijn volgens eisers in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.
Wettelijk kader
Wettelijk kader
Het wettelijk kader is neergelegd in de bijlage bij deze uitspraak.
Kort gezegd wordt voor de vaststelling van het voorlopig en definitief budget voor de gebundelde uitkering (op grond van respectievelijk artikel 69 en 71 van de Participatiewet) met ingang van het jaar 2015 gebruik gemaakt van een door het Sociaal en Cultureel Planbureau ontwikkeld verdeelmodel. Met het verdeelmodel wordt beoogd een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen over de gemeenten te bewerkstelligen. Dit verdeelmodel is neergelegd in het Besluit Participatiewet (artikel 6) en de daarbij behorende bijlage. Het verdeelmodel berekent de kans op bijstand voor alle huishoudens in een gemeente op basis van variabelen, welke kansen worden gecombineerd met wettelijke normbedragen, waaruit het aandeel van een gemeente in het te verdelen macrobudget resulteert.
5.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordeling door de rechtbank
5.1
Omvang van het geding
Ter zitting is – mede gelet op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019 [1] – de omvang van het geding besproken. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eisers te kennen gegeven dat het eisers in de kern gaat om het buiten toepassing laten van het verdeelmodel vanwege enerzijds het black box-karakter daarvan en anderzijds vanwege het argument dat eisers – met name gelet op tekortkomingen in de AvG-variabele ‘beschikbaarheid van werk’ – door het model onevenredig benadeeld worden. De eerder aangevoerde gronden die zien op het onverbindend verklaren van het verdeelmodel, strijd met artikel 108 van de Gemeentewet en de hoogte van het macrobudget in relatie met het aspect van de vangnetregeling worden – gelet op de uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019 – niet gehandhaafd. De rechtbank zal deze gronden dan ook niet verder bespreken.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers desgevraagd te kennen gegeven dat de beroepsgrond inzake het niet verdisconteren van de instroom van statushouders, wordt gehandhaafd. De rechtbank overweegt hierover dat de instroom van statushouders ziet op de hoogte van het macrobudget. Niet in geschil is dat het macrobudget is vastgelegd in een wet in formele zin en in deze procedure daarom niet ter discussie kan staan. Het is de bestuursrechter immers, gezien artikel 120 van de Grondwet, niet toegestaan te beoordelen of de wijze waarop de wetgever bij begrotingswet het macrobudget heeft vastgesteld, in strijd is met artikel 69, tweede lid, van de Participatiewet. Voor zover eisers aanvoeren dat het hen toegekende budget in 2017 – vanwege het onvoldoende verdisconteren van de instroom van statushouders in het macrobudget – te laag is, slaagt die beroepsgrond daarom niet.
5.2
Buiten toepassing laten?
5.2.1
De bewijslast
De vraag is of eisers aannemelijk hebben gemaakt dat de verdeelmodellen van 2017 tot en met 2021 voor hen zo onredelijk uitpakken dat deze buiten toepassing hadden moeten worden gelaten. De bewijslast daarvan ligt bij eisers. Eisers dienen inzichtelijk te maken dat en waarom de verdeling van het macrobudget voor hun gemeenten in de jaren 2017 tot en met 2021 onevenredig uitpakt ten opzichte van andere gemeenten. Dit volgt uit de eerder genoemde uitspraken van de CRvB van 1 juli 2019, maar bijvoorbeeld ook uit de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 13 maart 2020 [2] en de rechtbank Midden-Nederland van 29 mei 2020 [3] .
5.2.2
Het black box-argument
Eisers hebben in dit kader allereerst aangevoerd dat zij in feite niet aan de hiervoor genoemde bewijslast kúnnen voldoen, vanwege het black box-karakter van het verdeelmodel. Toepassing van het verdeelmodel leidt voor eisers tot aanzienlijke tekorten zonder dat voor hen inzichtelijk is of dat nu komt door tekortkomingen in het model of door het door hen gevoerde beleid. Dit wordt volgens eisers veroorzaakt door het feit dat de in het model gebruikte variabelen onvoldoende te doorgronden zijn. De variabelen zijn enerzijds gebaseerd op microdata van het CBS – die alleen met veel moeite en door het maken van hoge kosten te verkrijgen te zijn – en anderzijds op gegevens van het onderzoeksbureau AvG. Anders dan de CBS-gegevens, zijn de gegevens van AvG niet opvraagbaar. Als voorbeeld hebben eisers de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ aangehaald. Deze variabele heeft volgens eisers bijna het grootste schattingsgewicht van het verdeelmodel. Uit diverse cijfers blijkt dat de regionale ontwikkeling van de arbeidsmarkt op Walcheren flink achterblijft ten opzichte van het gemiddelde in Nederland (en ook ten opzichte van overig Zeeland). Het rijmt daarmee niet dat eisers geen inzicht krijgen in deze variabele. Er lijkt volgens eisers bovendien sprake van een soort matroesjka van black boxes: iedere analyse van een onbekende variabele in het verdeelmodel, leidt weer tot nieuwe variabelen die in de berekening worden gebruikt en waarvan het voor eisers niet bekend is hoe deze zijn bepaald. Zo wordt er bijvoorbeeld voor de variabele ‘beschikbaarheid van werk’ gebruik gemaakt van reistijdgegevens van ESRI. Maar hoe ESRI deze reistijden heeft berekend, is voor eisers onduidelijk. Dat in de verschillende onderzoeksrapporten wordt toegelicht hoe de maatstaven tot stand zijn gekomen en waarom zij zijn opgenomen in het verdeelmodel, doet volgens eisers niet af aan het black box-karakter van het verdeelmodel. Weliswaar zijn er in de loop der tijd ‘stappen gezet’, maar het black box-karakter van het model blijft bestaan. Het alsnog beschikbaar stellen van gegevens laat onverlet dat er door de staatssecretaris niet reeds vooraf inzicht in die gegevens is geboden. Eisers stellen dat het verdeelmodel niet voldoet aan de criteria neergelegd in de zogenoemde ‘PAS-uitspraak’ van 17 mei 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS, ECLI:NL:RVS:2017:1259, r.o. 14.3 en 14.4).
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder inderdaad in eerste instantie, onder verwijzing naar het intellectueel eigendomsrecht van AvG, heeft geweigerd om inzicht in de AvG variabele ‘beschikbaarheid van werk’ te verstrekken. Hangende de bezwaar- en de beroepsprocedure, is deze informatie alsnog aan eisers verstrekt met een mondelinge toelichting.
Uit de door eisers aangehaalde uitspraak van de AbRvS volgt dat op verweerder de verplichting rust om de ten aanzien van het verdeelmodel gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Dit is noodzakelijk zodat belanghebbenden kunnen bepalen of zij gebruik willen maken van de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming, maar ook om de juistheid van de gebruikte gegevens en de gemaakte berekeningen inhoudelijk te kunnen betwisten. Dit betekent echter niet dat alle data die zijn gehanteerd bij de berekening en bijbehorende rekenformules en modellen ter beschikking moeten worden gesteld. Voldoende is dat in of met het besluit duidelijk is gemaakt hoe de verdeelmodellen tot stand zijn gekomen en welke keuzes bij de invoer zijn gemaakt ten aanzien van de invoergegevens (zie ook ECLI:NL:RBMNE:2020:2014, r.o. 19). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hieraan voldaan. Met de wettelijke basis, de onderzoeksrapporten (de SEO-rapporten), de online rekentool, de via het CBS beschikbare gegevens, de in bezwaar en beroep beschikbaar gestelde AvG-gegevens, het kunnen participeren in de begeleidingscommissie en de (mogelijkheid tot) nadere uitleg vanuit het ministerie is de rechtbank van oordeel dat er voor eisers voldoende mogelijkheden aanwezig zijn om inzicht te krijgen in de werking en uitkomst van het verdeelmodel.
De rechtbank acht in dit kader ook van belang dat de CRvB in zijn uitspraken van 1 juli 2019, na een uitgebreide beoordeling, geen aanleiding heeft gezien het verdeelmodel en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, zoals dat eruit zag bij de invoering daarvan in 2015, verbindende kracht te ontzeggen. De CRvB heeft daarbij betrokken dat, uitgaande van de keuze voor budgetbekostiging en de complexiteit van het instrument verdeelmodel, verweerder een ruime beslissingsruimte toekomt bij de keuze voor een bepaald verdeelmodel en de technische invulling daarvan. Daarbij werd door de CRvB van belang geacht dat aan de keuze van het toe te passen verdeelmodel uitgebreid onderzoek is voorafgegaan, bij de (door)ontwikkeling van het verdeelmodel verschillende deskundigen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) betrokken zijn geweest en dat er sprake is geweest van parlementaire controle.
De rechtbank constateert dat het verdeelmodel sindsdien is verbeterd (2017) en vervolgens nog enigszins is verfijnd (2018 en 2019). Een expertgroep bestaande uit [naam professor] , [naam professor] en de Raad voor het Openbaar Bestuur was betrokken bij de verbeteringen en verfijningen van de verdeelmodellen en heeft unaniem positief geadviseerd over het verdeelmodel 2019 en ook de VNG heeft ermee ingestemd. Ten aanzien van de verdeelmodellen 2020 en 2021 is slechts ‘regulier onderhoud’ gepleegd. De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat deskundigen het erover zijns dat het verdeelmodel zoals geïntroduceerd in 2015 en sindsdien verbeterd en verfijnd is, het meest geschikte model is om tot een zo goed mogelijke verdeling van de beschikbare middelen te komen.
Van strijd met het motiverings- en duidelijkheidsbeginsel of met de zogenoemde PAS-uitspraak van de AbRvSis dan ook geen sprake.
Omdat de gegevens ten aanzien van de AvG variabele ‘beschikbaarheid van werk’ pas tijdens de beroepsprocedure zijn verstrekt, ziet de rechtbank wel aanleiding om verweerder in de zaaknummers die zien op de budgetten voor 2017 en 2018 (BRE 18/4599 PW, BRE 18/5163 PW, BRE 18/4775 PW, BRE 18/4776 PW) op te dragen het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden en om verweerder in die zaken te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten.
5.2.3
Inhoudelijk – de variabele ‘beschikbaarheid van werk’
Inhoudelijk hebben eisers aangevoerd dat, na bestudering van de in beroep verkregen gegevens inzake de AvG variabele ‘beschikbaarheid van werk’, hen is gebleken dat met een aantal gemeente-specifieke factoren geen rekening is gehouden. Het gaat volgens eisers om het effect van de toltunnel op de bereikbaarheid van banen, de banen in de toerismesector in combinatie met de bereikbaarheid via het openbaar vervoer (OV) en de banen in de scheepsbouwsector. Eisers hebben toegelicht dat Walcheren voor de verbinding met Zeeuws-Vlaanderen afhankelijk is van een toltunnel. De bereikbaarheid van sommige plaatsen met het OV is matig tot slecht, wat van invloed is op de beschikbare banen. Er wordt onvoldoende rekening gehouden met banen in de scheepsbouwsector waarvan uit onderzoek van de Inspectie blijkt dat deze gezien de specifieke eisen, vooral door buitenlandse specialisten worden ingevuld.
Ter zitting is vastgesteld dat de factor ‘toltunnel’ voor het budget voor de jaren hier in geding buiten beschouwing kan worden gelaten. Verweerder heeft het effect van de toltunnel laten toetsen door het onderzoeksbureau en dit leidde niet tot een voor eisers hoger budget. Ook eisers erkennen dat deze factor in de berekeningen van Orionis niet leidt tot een hoger budget. De benadeling wordt volgens hen veroorzaakt door de overige twee gemeente-specifieke factoren.
Door Orionis is voor de jaren 2017 en 2018 berekend wat het effect is van deze twee factoren. Eisers hebben daarbij de kanttekening gemaakt dat deze berekening ‘mitsen en maren’ bevat, omdat deze onvermijdelijk gebaseerd is op verschillende aannames. De verrichte rekenexercitie leidt tot een lagere getalswaarde van de variabele ‘beschikbaarheid van werk’, wat moet leiden tot een hoger bijstandsbudget: een bedrag van circa € 35.000 per jaar voor de gemeente Middelburg en circa € 47.000 voor de gemeente Vlissingen. Na overleg met verweerder is ervan af gezien om het effect van deze gemeente-specifieke factoren ook voor de jaren 2019 tot en met 2021 te berekenen, omdat de bedragen in dezelfde orde van grootte zullen liggen.
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de door eisers aangedragen factoren te specifiek zijn, de berekeningen onvoldoende onderbouwd zijn omdat deze mede gebaseerd zijn op aannames, en dat de met de berekeningen gemoeide bedragen te klein zijn om tot aanpassing van het verdeelmodel te nopen. Veel gemeenten hebben kleine factoren die zij graag in het verdeelmodel verdisconteerd zouden willen zien. Het zou volgens verweerder onwerkbaar zijn om het – inmiddels uitgekristalliseerde en door experts goedgekeurde model – naar wens van alle gemeenten op al die hele specifieke punten aan te passen.
De rechtbank overweegt als volgt. Niet in geschil is dat eisers voor de jaren hier in geding minder budget hebben ontvangen dan de kosten die zij in werkelijkheid voor de bekostiging van bijstand in hun gemeenten hebben moeten maken. De rechtbank maakt daarbij de kanttekening dat de tekorten in feite lager zijn dan in de beroepschriften gesteld omdat, zoals ter zitting is gebleken, eisers over de jaren 2017 en 2018 (en de gemeente Vlissingen óók voor het jaar 2019) met succes een beroep op de vangnetregeling hebben gedaan en daarmee een deel van de tekorten hebben kunnen opvangen. Het enkele feit dat de toegekende budgetten lager zijn dan de werkelijk gemaakte kosten, maakt echter nog niet dat daarmee is aangetoond dat dit te wijten is aan tekortkomingen in het verdeelmodel. Het verdeelmodel is noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid en komt daarmee dus per definitie niet overeen. De validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Het is aan eisers om te onderbouwen dat het model tekortkomingen bevat die juist hun gemeenten treffen en die leiden tot een voor hen zodanig onevenredig nadeel dat het model buiten toepassing moet worden gelaten.
De rechtbank is van oordeel dat eisers dit onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt. De rechtbank merkt in dit kader allereerst op dat uit het SEO rapport Verfijning bijstandsverdeelmodel 2018 blijkt dat ‘reistijden per openbaar vervoer’ in 2018 is onderzocht als mogelijke verfijning van het verdeelmodel. Uit het rapport blijkt dat geen van de onderzochte correcties voor bereikbaarheid van werk per openbaar vervoer een voldoende verbeterde verklaringskracht van het model opleverde, zodat besloten is deze factor niet mee te nemen als verbetering van het bestaande verdeelmodel. De berekeningen die eisers hebben overgelegd zijn onvoldoende om tot de verstrekkende conclusie van het buiten toepassing verklaren van het verdeelmodel te komen. In de beroepschriften en ter zitting is bevestigd dat deze berekeningen deels zijn gebaseerd op (ongefundeerde) aannames. Zo is ter zitting duidelijk geworden dat Orionis percentages op de berekeningen heeft losgelaten die niet op wetenschap / onderzoek zijn gebaseerd. Mede gelet op de (relatief) beperkte omvang van de berekende bedragen, acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 tot en met 2021 dusdanige tekortkomingen bevatten, dan wel zo onevenredig uitpakken voor eisers dat deze buiten toepassing moeten worden gelaten.
Ook het argument van eisers dat het verschil in de herverdeeleffecten van de beide gemeenten, aantoont dat er een tekortkoming is in het verdeelmodel, omdat de beide gemeenten onder één uitvoeringsorganisatie vallen (Orionis) en er derhalve geen verschil bestaat tussen beleid en uitvoering van beleid, volgt de rechtbank niet. Zoals ook verweerder heeft aangegeven, verschilt de situatie per gemeente, bijvoorbeeld door verschillen in kenmerken van een bepaald type huishouden, en kan daardoor hetzelfde beleid in verschillende gemeenten anders uitpakken. En ook hier geldt dat het verdeelmodel een abstractie is van de werkelijkheid, de werkelijkheid zo goed mogelijk probeert te benaderen, maar daarmee niet overeenstemt. Uit het feit dat er – ondanks het gegeven dat eisers onder één uitvoeringsinstantie vallen – verschillen bestaan in herverdeeleffecten, kan de rechtbank niet afleiden dat dit voortvloeit uit het tekortkomingen in het model.
Gelet op het voorgaande hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de gestelde tekortkomingen in de verdeelmodellen 2017 tot en met 2021 ten opzichte van andere gemeenten onevenredig zijn benadeeld. Er is dus geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Evenmin is aannemelijk geworden dat sprake is van strijd met een ander rechtsbeginsel. De rechtbank ziet, gelet hierop, geen aanleiding het verdeelmodel en/of het Besluit Participatiewet buiten toepassing te laten. Dit betekent dat de toegekende budgetten over de hier in geding zijnde jaren in stand blijven.
6.
Conclusie
Conclusie
6.1
Gelet op het voorgaande zullen de beroepen ongegrond worden verklaard.
6.2
De rechtbank zal bepalen dat de staatssecretaris ten aanzien van de beroepen inzake de budgetten voor 2017 en 2018 (zaaknummers BRE 18/4599 PW, BRE 18/5163 PW, BRE 18/4775 PW, BRE 18/4776 PW) aan eisers de door hen betaalde griffierechten moet vergoeden, omdat, zoals onder rechtsoverweging 5.2.2 is overwogen, de gegevens ten aanzien van de AvG variabele ‘beschikbaarheid van werk’ pas tijdens de beroepsprocedure aan eisers zijn verstrekt. Eisers hebben in deze zaken in totaal 4 x € 338,- = € 1.352,- aan griffierecht betaald.
6.3
Om diezelfde reden veroordeelt de rechtbank de staatssecretaris ten aanzien van de hiervoor weergegeven zaaknummers in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). De staatssecretaris wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 3.366,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 28 augustus 2019, 1 punt voor het verschijnen van de zitting van 12 juli 2021, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1,5 gelet op het feit dat het gaat om vier samenhangende zaken (artikel 3 van het Bpb). Verder komen de op het ‘formulier proceskosten’ gevraagde reiskosten voor vergoeding in aanmerking op basis van openbaar vervoer 2e klas (€ 27,40).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- draagt de staatssecretaris op de door eisers betaalde griffierechten van in totaal € 1.352,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M. Schotanus, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. J.M. van Sambeek, griffier, op 28 september 2021 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage – wettelijk kader
Participatiewet
Artikel 69. Uitkering en verdeling onder de gemeenten
1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b.de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Artikel 71. Aanpassing uitkering
1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
[…]
Artikel 74. Vangnetuitkering
1. Indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, kan door Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering worden verleend.
[…]
De in artikel 69, derde lid, van de Participatiewet bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Participatiewet.
Besluit Participatiewet (zoals dit luidt vanaf 2017 tot en met 2021)
Artikel 6. Objectief verdeelmodel en macrobudget
1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers [tekst vanaf 2020: ‘zelfstandigen’] op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
2. Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten wordt aangeduid als de factor TB in de formule bedoeld in artikel 3, derde, vierde, zevende en achtste lid [tekst vanaf 2019: Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten is het beschikbare macrobudget.]
3. Jaarlijks worden bij ministeriële regeling voor alle indicatoren zoals opgenomen in tabel 1 [toevoeging in tekst vanaf 2019: ‘en tabel 3’][toevoeging in de tekst vanaf 2018 ‘en de typen normbedragen zoals opgenomen in tabel 2] van de bijlage bij dit besluit de gewichten en de peildata [toevoeging in de tekst vanaf 2019: ‘respectievelijk de bedragen’] vastgesteld.
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van de artikelen 2 en 3, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.
5. De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van de wet.